建筑行政許可過(guò)程中的建筑行政事實(shí)行為

田 蓉

(太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西太原 030027)

在建設(shè)法治國(guó)家的大背景下，任何一個(gè)完整的行政活動(dòng)都是一個(gè)復(fù)雜的連續(xù)過(guò)程，由若干環(huán)節(jié)或者步驟組成并分階段進(jìn)行，而每一階段當(dāng)中都包含有程序性的部分。其中的行政法律行為應(yīng)當(dāng)是基本的主線，即無(wú)論客觀環(huán)境如何變化都不能違反法律規(guī)則的基本規(guī)定。但在實(shí)際的行政工作層面上，行政行為所產(chǎn)生的法律關(guān)系主體雙方的權(quán)利義務(wù)并不是固定不變的，而是呈現(xiàn)出主體雙方實(shí)體與程序、權(quán)利與義務(wù)相互變動(dòng)的復(fù)雜過(guò)程，“涉及到兩種不同性質(zhì)的權(quán)利與義務(wù)的更替”。行政事實(shí)行為本身是行政監(jiān)督管理從消極行政走向積極行政、從機(jī)械行政走向能動(dòng)行政的產(chǎn)物，反映了一種新型的監(jiān)管關(guān)系。作者認(rèn)為，對(duì)它的深入研究可以為動(dòng)態(tài)的行政管理過(guò)程提供很多極具實(shí)用性和可操作的方法。本文試圖以建筑行政許可法這一行政過(guò)程中的建筑行政事實(shí)行為作為問(wèn)題的切入點(diǎn)，將主體、行為、價(jià)值目標(biāo)與原則和制度置于一個(gè)系統(tǒng)中來(lái)進(jìn)行剖析，以期對(duì)建筑行政事實(shí)行為進(jìn)行本質(zhì)性的探討和研究，為建設(shè)服務(wù)型政府提供理論和實(shí)際的幫助。

建筑行政事實(shí)行為指的是具有建筑監(jiān)管職權(quán)的組織在對(duì)建筑活動(dòng)監(jiān)督管理過(guò)程中實(shí)施的不以產(chǎn)生行政法效果為目的，但卻直接或間接地影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為。它雖然根據(jù)法律實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)法定職責(zé)為目標(biāo)，但并不以為相對(duì)人設(shè)定權(quán)利義務(wù)為目的，其履行的根本是加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變，全面推進(jìn)職能服務(wù)型政府的建立。而“全面推進(jìn)”必須扎實(shí)于行政主體依據(jù)法律實(shí)施的一系列的行政行為或其他行為而構(gòu)成的過(guò)程中，只有在意識(shí)到對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)考察的意義上去履行的建筑行政事實(shí)行為才能切實(shí)服務(wù)于行政實(shí)踐。部分學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代平衡理論模式下的行政過(guò)程是一種“合作—服務(wù)”的模式，強(qiáng)調(diào)行政主體與相對(duì)人之間地位的平等，而且注重實(shí)體規(guī)則控制與程序控制并行，注重階段的過(guò)程控制，即通過(guò)行政程序來(lái)加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約和對(duì)相對(duì)人權(quán)利自由的保障。而無(wú)論是輔助型建筑行政事實(shí)行為還是溝通型建筑行政事實(shí)行為，亦或是服務(wù)型建筑行政事實(shí)行為，當(dāng)中也都以“合作——服務(wù)”為其根本之意，建筑許可作為一項(xiàng)主行政事實(shí)行為，以許可過(guò)程為切入點(diǎn)，建設(shè)行政主管機(jī)關(guān)作為主體分別會(huì)對(duì)建筑工程報(bào)建、建筑工程施工許可、從業(yè)單位資質(zhì)許可和專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格許可各工作節(jié)點(diǎn)提供相應(yīng)的行政法律行為和行政事實(shí)行為，以下對(duì)當(dāng)中的建筑行政事實(shí)行為進(jìn)行一個(gè)淺析。

一、建設(shè)工程報(bào)建

報(bào)建過(guò)程涵蓋了由發(fā)改部門(mén)辦理立項(xiàng)審批、國(guó)土管理部門(mén)辦理征地手續(xù)、建設(shè)主管部門(mén)辦理并填寫(xiě)建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、環(huán)保部門(mén)對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響作出評(píng)估、建筑設(shè)計(jì)部門(mén)進(jìn)行勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)主管部門(mén)辦理《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、進(jìn)行圖紙審查、氣象部門(mén)辦理《防雷審查通知書(shū)》、消防部門(mén)進(jìn)行消防備案、城建監(jiān)察部門(mén)辦理《臨時(shí)占道許可證》、建設(shè)主管部門(mén)辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、招投標(biāo)部門(mén)組織工程招投標(biāo)、質(zhì)監(jiān)部門(mén)辦理《建設(shè)工程質(zhì)量、安全監(jiān)督委托書(shū)》、建設(shè)主管部門(mén)辦理《建設(shè)工程施工許可證》、《建設(shè)工程開(kāi)工證》以及進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收及備案管理等十六項(xiàng)工作。作為主體的主管部門(mén)雖然肩負(fù)不同的職責(zé)，但都是行政法中的行政主體，針對(duì)報(bào)建這項(xiàng)工作，建筑行政主管部門(mén)設(shè)立擴(kuò)大內(nèi)需投資建設(shè)項(xiàng)目快速審批通道:將審批所需要的申報(bào)材料、審批部門(mén)、審批程序、辦理時(shí)限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等一次性告知投資人，在同一時(shí)間內(nèi)及時(shí)對(duì)所申請(qǐng)審批事項(xiàng)及提供的材料進(jìn)行審查，包括了項(xiàng)目立項(xiàng)、土地、規(guī)劃、環(huán)境評(píng)價(jià)、消防備案、招標(biāo)投標(biāo)、施工許可等，對(duì)進(jìn)入“綠色通道”的審批項(xiàng)目，無(wú)論項(xiàng)目大小和投資額多少，從受理之日起，對(duì)審批權(quán)限內(nèi)的所有審批事項(xiàng)在承諾期限內(nèi)完成審核，確保工程項(xiàng)目盡早開(kāi)工建設(shè)。這項(xiàng)建筑行政事實(shí)行為的做出正是“合作——服務(wù)”理念的體現(xiàn)，適應(yīng)了現(xiàn)代公共行政的發(fā)展要求，將固有模式下的繁瑣過(guò)程進(jìn)行整合，使報(bào)建工作作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的行政過(guò)程，使行政相對(duì)人避免了一個(gè)部門(mén)三番五次來(lái)回跑，也有利于主管部門(mén)對(duì)報(bào)建這項(xiàng)工作予以全面的把握，從理論的角度說(shuō)，也彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政行為型式化的片段式考察而失之片面的缺陷。

二、從業(yè)單位資質(zhì)許可

住建部官網(wǎng)提供了《企業(yè)資質(zhì)申請(qǐng)受理信息填報(bào)軟件》的免費(fèi)下載，對(duì)申請(qǐng)資質(zhì)認(rèn)定、資格注冊(cè)的開(kāi)設(shè)在線申報(bào)，提供公示公告、辦理指南、表格下載、在線申報(bào)、信息查詢等一站式服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)日新月異的發(fā)展在很大程度上方便了行政事實(shí)行為的提供，建筑行政事實(shí)行為本身并不具有強(qiáng)執(zhí)力，但也應(yīng)符合程序規(guī)范和宏觀管理的基本要求，因此通過(guò)過(guò)程整合后的電子媒介就可以基于工作工程的要求對(duì)資質(zhì)資格材料審查工作做出文字補(bǔ)正要求、事項(xiàng)補(bǔ)漏要求、工作補(bǔ)做要求、缺失補(bǔ)救要求及文件資料補(bǔ)交要求等，每一個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)一項(xiàng)工作，同時(shí)利用較為親民的網(wǎng)絡(luò)提示幫助申請(qǐng)企業(yè)完成互聯(lián)網(wǎng)設(shè)置的具體申報(bào)工作。一方面，高效便捷的手段改進(jìn)了建筑行政審批方式，簡(jiǎn)化了審批程序，提高了審批效率，從手段方式上完善了建筑許可行為，應(yīng)當(dāng)屬于完善型建筑行政事實(shí)行為;另一方面，基于標(biāo)準(zhǔn)工作過(guò)程對(duì)宏觀行政過(guò)程進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，將資質(zhì)許可工作按標(biāo)準(zhǔn)階段進(jìn)行劃分，申請(qǐng)人員自申報(bào)行為開(kāi)始進(jìn)入行為階段，通過(guò)完成規(guī)定的填寫(xiě)和提交要求進(jìn)入等待后臺(tái)審批的執(zhí)行階段，提交和填寫(xiě)有問(wèn)題的由電子后臺(tái)作出相應(yīng)的告知，此階段應(yīng)歸類為救濟(jì)階段”。原來(lái)人為行政許可審批所出現(xiàn)的門(mén)難進(jìn)、臉難看，事難辦通過(guò)網(wǎng)絡(luò)避免了不良情緒的直接體現(xiàn)，申報(bào)企業(yè)也可根據(jù)實(shí)際自主安排申報(bào)時(shí)間，此外，網(wǎng)絡(luò)的申報(bào)過(guò)程也是申報(bào)人熟悉規(guī)定的過(guò)程，具體的許可機(jī)關(guān)還可根據(jù)相關(guān)規(guī)定的變化對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行相應(yīng)的修改。

三、專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格許可

建筑企業(yè)資質(zhì)的科技含量在人的體現(xiàn)上就是擁有職業(yè)資格許可的專業(yè)技術(shù)人員，但是考取資質(zhì)證書(shū)之后的專業(yè)技術(shù)人員在建筑行業(yè)中是否擁有和其資質(zhì)匹配的業(yè)績(jī)才應(yīng)當(dāng)是科技含量考量的核心。從過(guò)程的階段分析，考取職執(zhí)業(yè)資格只是獲取與之相應(yīng)必備知識(shí)的一個(gè)環(huán)節(jié)，而是否有能力進(jìn)行執(zhí)業(yè)則是考量和評(píng)估的第二個(gè)環(huán)節(jié)，那么這項(xiàng)能力是否能夠持續(xù)、是否不斷提升、是否符合即將承接的工程需要?jiǎng)t是應(yīng)當(dāng)考核的若干環(huán)節(jié)。從建筑行政事實(shí)行為的層面，主管部門(mén)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)對(duì)報(bào)名參加考試的人員進(jìn)行相關(guān)履歷的審查，通過(guò)適當(dāng)延長(zhǎng)資質(zhì)考試分?jǐn)?shù)的保留年限鼓勵(lì)一線工程師的參與，通過(guò)要求繳納社會(huì)保險(xiǎn)正面保護(hù)了從業(yè)人員的相關(guān)權(quán)利、遏制了掛靠資質(zhì)的不良行為，通過(guò)每年對(duì)擁有資質(zhì)的工程師繼續(xù)教育達(dá)到普及行業(yè)新規(guī)范新知識(shí)和進(jìn)行專業(yè)技術(shù)執(zhí)業(yè)人員的信息反饋工作。就專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格許可的建筑行政事實(shí)行來(lái)說(shuō)，是將整個(gè)過(guò)程視為一個(gè)點(diǎn)，把動(dòng)態(tài)的前后承接過(guò)程分解開(kāi)來(lái)，對(duì)可能提供輔助型幫助的的環(huán)節(jié)提供相應(yīng)的建筑行政事實(shí)行為，從而完善整個(gè)動(dòng)態(tài)的行政過(guò)程?；谶@個(gè)立足點(diǎn)之下提供的建筑行政事實(shí)行彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政行為型式化集中于片段式考察的缺陷，也為下一階段服務(wù)型政府的建設(shè)提供了參考的依據(jù)。

四、全國(guó)建筑市場(chǎng)監(jiān)管與誠(chéng)信信息發(fā)布平臺(tái)

住建部官網(wǎng)自啟動(dòng)設(shè)立全國(guó)建筑市場(chǎng)監(jiān)管與誠(chéng)信信息發(fā)布平臺(tái)以來(lái)，不斷進(jìn)行信息采集和錄入，內(nèi)容涵蓋了企業(yè)信息、注冊(cè)人員信息、工程項(xiàng)目信息、誠(chéng)信信息五大部分，有關(guān)資質(zhì)企業(yè)、人員、工程項(xiàng)目的基本信息直接便利了查詢，無(wú)論你是人力資源招聘還是業(yè)主進(jìn)行招標(biāo)，很多信息都可以從官網(wǎng)中查詢獲得。此外，在誠(chéng)信信息的公示公告中，相關(guān)需求人員還可獲得大量地方和企業(yè)的最新動(dòng)態(tài)，這也是一條信息開(kāi)放和學(xué)習(xí)的途徑。為避免信息錄入的不周全和滯后性，平臺(tái)中專門(mén)設(shè)置了互動(dòng)交流的版塊，方便了對(duì)于企業(yè)信息業(yè)務(wù)、注冊(cè)業(yè)務(wù)以及平臺(tái)服務(wù)技術(shù)的咨詢。這項(xiàng)舉措就完全體現(xiàn)出了建筑主管部門(mén)在整個(gè)資質(zhì)許可和審批過(guò)程中將角色進(jìn)行了動(dòng)態(tài)化的轉(zhuǎn)換，收集所需信息是基于監(jiān)督管理的公權(quán)力角度獲得的，而提供信息則是以服務(wù)的角色做出的，雖然是提供服務(wù)，但綜合全過(guò)程考慮也是溝通與合作的建筑行政事實(shí)行為，信息的提供與反饋是溝通、信息的咨詢是主動(dòng)的，反過(guò)來(lái)正確的信息從正面推動(dòng)了資格資質(zhì)的再申請(qǐng)和人力資源的向上流動(dòng)，越多的符合資質(zhì)資格條件的企業(yè)和執(zhí)業(yè)人員進(jìn)入到建筑行業(yè)中，建筑監(jiān)管活動(dòng)相應(yīng)的會(huì)更加規(guī)范，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更能發(fā)揮好的能動(dòng)作用。

政治民主化是一個(gè)國(guó)家政治理性的必然要求，在我國(guó)，具有政治理性的政治民主化是行政事實(shí)行為的核心功能，作為國(guó)家意志“執(zhí)行單位”的政府除了執(zhí)行法律意志外，更應(yīng)當(dāng)是政治意志的執(zhí)行者，政府的行政事實(shí)行為一直都承載著國(guó)家政治的民主化功能，是“增量民主”的一個(gè)載體，行政事實(shí)行為本身能夠大力促進(jìn)政治民主化的進(jìn)程，建筑行政事實(shí)行為亦是如此。但是也應(yīng)看到，行政事實(shí)行為的提供并不能僅局限于某個(gè)或某些環(huán)節(jié)，而是應(yīng)立足于行政活動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程進(jìn)行全面統(tǒng)籌和把握，這才是研究行政事實(shí)行為的應(yīng)有之義。以建筑許可法中的建筑行政事實(shí)行為為例，是有著很多建筑行政事實(shí)行為，但如果基于整個(gè)過(guò)程來(lái)說(shuō)數(shù)量還是偏少的，目前國(guó)內(nèi)對(duì)于行政過(guò)程的課題正在研究中，涉及到的以及需要考慮的因素也是很多的，相信隨著研究的深化會(huì)有更多的建筑行政事實(shí)行為涌現(xiàn)出來(lái)，建筑行業(yè)的管理和運(yùn)行會(huì)更加的規(guī)范，工程企業(yè)的創(chuàng)新升級(jí)會(huì)不斷攀升，執(zhí)業(yè)人員一線的業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)愈加豐富，從而為國(guó)家國(guó)民帶來(lái)更好的智慧國(guó)家城市的建設(shè)。

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［2］湛中樂(lè).現(xiàn)代行政過(guò)程論［G］∥羅豪才.行政法論叢:第7卷.北京:法律出版社，2004.

［3］湛中樂(lè).現(xiàn)代行政過(guò)程論— —法治理念、原則與制度［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2005:1.

［4］管蠡.行政過(guò)程論:行政法研究的新視角［J］.前線，2006(4).

［5］陳晉勝.行政事實(shí)行為研究［M］.北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2010.