中國轉(zhuǎn)基因食品立法的困境與出路

李 響

一、中國轉(zhuǎn)基因食品立法面臨的兩難處境

科技進步從來都是人類社會發(fā)展的原動力。如果說19世紀的象征是蒸汽機與工業(yè)化大生產(chǎn)，20世紀的標志屬于計算機與互聯(lián)網(wǎng)時代，那么現(xiàn)如今引領(lǐng)21世紀風騷的則非生物工程與轉(zhuǎn)基因技術(shù)莫屬了。隨著生物體的遺傳密碼與基因奧秘一個個被科學家們解開，人類儼然開始逐漸具備了由自己來充當造物主的能力，可以利用修改或替換生物體原有DNA功能片斷等人工干預(yù)的方式，創(chuàng)造出更加符合人類要求的所謂“完美”物種。

事實上，轉(zhuǎn)基因這項充分詮釋了人定勝天思想的技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)結(jié)出了累累碩果:從不懼蟲害的棉花、超級耐旱的玉米、抵御農(nóng)藥的大豆到抗?jié)吵霰姷挠筒?，科學家們通過將經(jīng)過人工修飾的基因?qū)肷矬w基因組中，成功培育出了超過4 500種具備人類自古以來在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中夢寐以求的生物性狀的農(nóng)作物。未來在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，自然將不再是人類前進的桎梏，只有想象力才會構(gòu)成邊界，因為轉(zhuǎn)基因技術(shù)使得人類擁有了利用“上帝之手”來改變自然物種天然屬性的能力，隨心所欲地賦予其高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、多抗、耐儲等特性?？梢韵胍?，一旦這項技術(shù)發(fā)展到登峰造極的地步，一個傳說中流淌奶蜜、永無饑饉的盛世便會來臨。

然而，也許正是因為轉(zhuǎn)基因技術(shù)當中蘊藏的改天換日力量過于驚世駭俗，以致于到了令但凡對自然有些許敬畏之心的人都難以安之若素的程度。不少社會公眾開始擔憂科學家們是否如同研究核能一樣，又打開了一個足以毀滅這個星球千百次的潘多拉魔盒。但與核電站及原子彈距離普通人的日常生活相對較遠不同，農(nóng)產(chǎn)品卻是每一個人在每一天的每一頓飯里都不可或缺的。所以當?shù)弥约旱牟妥缼缀醣晦D(zhuǎn)基因食品用閃電戰(zhàn)的方式攻陷，我們身邊越來越多原本由純天然食材制作而成的食品，如今已在不知不覺間被各種轉(zhuǎn)基因原料替代時，①據(jù)業(yè)內(nèi)人士稱，轉(zhuǎn)基因大豆油在中國市場上的占比已經(jīng)達到了90%以上。參見張漢澎:《農(nóng)業(yè)部放行轉(zhuǎn)基因大豆引爭論》，見《21世紀經(jīng)濟報道》，2013－06－29。廣大消費者因未獲充分知情的不滿與對未知不良后果的恐慌，如同開閘泄洪般瞬時集中爆發(fā)了出來，最終演變?yōu)閷σ磺泻修D(zhuǎn)基因成分食品的用腳投票，形成了一股浩浩蕩蕩的反轉(zhuǎn)基因輿論潮流與社會情緒。

公允的說，這些消費者對轉(zhuǎn)基因食品的排斥態(tài)度，并非可以用杞人憂天來簡單加以形容，而更應(yīng)該被看做是一種合理的懷疑。因為關(guān)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的食用安全性與環(huán)境安全性問題，無論是在各國政府間還是在科學界內(nèi)部，都遠未達到形成高度共識的程度。不僅許多歐洲國家對轉(zhuǎn)基因作物的種植和進口采取了嚴格限制的立法措施，而且不少世界著名的專家學者也都在不同場合表達過對轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展速度過快的憂思。

盡管基因改良食物的安全性仍然疑云重重，抵制轉(zhuǎn)基因食品的輿情民意也一直洶涌澎湃，但我們卻沒有任何理由貿(mào)然停下轉(zhuǎn)基因技術(shù)研究的腳步。因為在人口日益膨脹、自然資源短缺、氣候變化加劇的當今世界，利用生物科技來提高農(nóng)作物產(chǎn)量已是唯一可行的辦法。尤其是對中國這樣一個正處于經(jīng)濟高速發(fā)展過程中的人口大國來說，一方面耕地的減少與水資源的稀缺已經(jīng)成為了城鎮(zhèn)化進程中不可逆轉(zhuǎn)的趨勢;另一方面人民群眾在生活水平提高后對各種主副食品的需求有增無減。所以，想要保障中國的糧食充足，只有借助于農(nóng)業(yè)生物科技的大踏步前進，把轉(zhuǎn)基因技術(shù)當作引領(lǐng)國家未來的戰(zhàn)略制高點發(fā)展，才有可能緩解自然環(huán)境對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的制約，做到國內(nèi)市場上食品供給的持續(xù)與充足。

由此可見，通過立法對轉(zhuǎn)基因食品走上普通老百姓餐桌的路徑機制進行合理規(guī)制，從而做到風險可控前提下的各方利益平衡考慮，成為了當務(wù)之急。但有道是知易行難，更何況兼顧短期風險與長期利益的立法目標無異于魚和熊掌想要兼得，于是一系列相互矛盾與沖突的兩難處境構(gòu)成了中國轉(zhuǎn)基因食品立法的主要難題:既要在轉(zhuǎn)基因食品安全與否尚無定論的前提下，把保護人民群眾的生命利益放到首位，又要在國際生物科學技術(shù)的激烈競爭當中，為中國轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)未來的布局發(fā)展爭取有利位置;既要充分理解尊重老百姓對轉(zhuǎn)基因食品在安全方面充滿不確定性的疑慮，又要對轉(zhuǎn)基因作物實現(xiàn)商品化與產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃清晰可循的流程;既要密切注意對老百姓進行科學知識普及與食品安全教育，又要高度重視防范轉(zhuǎn)基因食品潛在的系統(tǒng)風險與健康威脅;既要為消費者針對轉(zhuǎn)基因食品的知情權(quán)與選擇權(quán)提供切實的法律保障，又要努力避免不利于轉(zhuǎn)基因食品消費擴大與市場流通的歧視性對待。

二、中國轉(zhuǎn)基因食品立法的現(xiàn)狀與不足

作為當前世界上最主要的轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化種植國家之一，①國際農(nóng)業(yè)生物科技應(yīng)用服務(wù)組織發(fā)布的報告稱:2014年全球種植轉(zhuǎn)基因作物的面積，中國僅次于美國、阿根廷、加拿大、巴西、印度，居于世界第六位。參見沈靜文:《中國轉(zhuǎn)基因作物種植面積位居世界第六》，騰訊網(wǎng)，2014－02－23[2014 － 06 － 22]，http://finance.qq.com/a/20140223/006621.htm。盡管中國對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研究早在上世紀80年代就已經(jīng)起步，并在玉米、番茄、水稻等農(nóng)作物轉(zhuǎn)基因育種領(lǐng)域一直保持著較高水平，基因改良作物的年均消費總量也位居世界前列，但令人倍感驚訝的是，中國轉(zhuǎn)基因食品的立法狀況不僅與本國轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)的實際發(fā)展水平不相符合，而且與其他轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)消費大國相比也顯得十分落后，這主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

首先，從相關(guān)法律法規(guī)的數(shù)量上看，顯得內(nèi)容單薄且指向片面，未能形成一套層次豐富、相互聯(lián)系的嚴密制度體系。截止到2014年中，中國政府在轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制層面訂立實施的法律主要包括:(1)全國人大常委會通過施行的《食品安全法》(2009)。作為中國在食品安全領(lǐng)域處于效力最高位階的法律，其第101條規(guī)定:轉(zhuǎn)基因食品的食品安全管理，適用本法。這表明《食品安全法》當中規(guī)定的一些普遍原則，例如民事責任優(yōu)先與懲罰性賠償、風險評估監(jiān)測與信息公開、生產(chǎn)經(jīng)營主體責任與召回制度等，都是同樣涵蓋轉(zhuǎn)基因食品管理的，從而構(gòu)建起了中國轉(zhuǎn)基因食品致害事故法律責任的基本框架。(2)國務(wù)院頒布的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》(2001)，以及隨后由農(nóng)業(yè)部發(fā)布的三個配套規(guī)章，即《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》(2002)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進口安全管理辦法》(2002)和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識管理辦法》(2002)。這些行政法規(guī)與部門規(guī)章將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理從研究試驗延伸到生產(chǎn)、加工、經(jīng)營和進出口，規(guī)定發(fā)放安全證書需要進行環(huán)境與食用安全檢測，并應(yīng)對含有轉(zhuǎn)基因成分的產(chǎn)品進行強制標識。②另有農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》(2006)與國家質(zhì)檢總局《進出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗檢疫管理辦法》(2004)，以及數(shù)十項國家標準與農(nóng)業(yè)行業(yè)標準，但均與轉(zhuǎn)基因食品立法規(guī)制主題牽連不深，出于篇幅考慮，在此一筆帶過。

通過上述對現(xiàn)行立法狀況的簡單梳理，當前中國對轉(zhuǎn)基因食品法律規(guī)制存在的缺陷可謂一目了然:立法竟然如此之少。要知道，面對此等利益錯綜復(fù)雜又干系民族興亡的大事，本來法律規(guī)定得如何細膩審慎都不過分，對轉(zhuǎn)基因食品從種植到售后的每一個環(huán)節(jié)加以約束，才能建立起一套面面俱到且靈活迅速的監(jiān)管體系?？涩F(xiàn)實中相關(guān)法律數(shù)目之少簡直可以用屈指可數(shù)來形容，而在中國這樣一個成文法國家，如此稀少的法律條文哪怕能夠?qū)崿F(xiàn)字字珠璣、微言大義，也不僅根本無法做到遇事之前章程完備，甚至連出事之后有法可依都很勉強。于是，在諸多法律留白的真空地帶，轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)實際上是處于一種監(jiān)管失控之下野蠻生長狀態(tài)。最典型的例子莫過于前不久剛被新聞媒體曝光的轉(zhuǎn)基因水稻在湖北等地早就形成了大規(guī)模種植，相關(guān)大米制品在南方多省市場上有售，已經(jīng)流向了老百姓的餐桌，而實際上中國至今尚未批準轉(zhuǎn)基因水稻的規(guī)?；N植。①龐清輝:《湖北等地轉(zhuǎn)基因水稻形成規(guī)模種植》，載《中國新聞周刊》2010年第12期。

更加讓人感到困擾的是，中國現(xiàn)在居然沒有一部單獨針對轉(zhuǎn)基因食品的專門立法。的確，我們有食品安全層面的法律，也有轉(zhuǎn)基因生物安全領(lǐng)域的規(guī)章，然而把它們加在一起就足以對轉(zhuǎn)基因食品形成有效規(guī)制了嗎?顯然不會如此簡單。一方面就食品安全法律而言，把轉(zhuǎn)基因食品混同于普通食品進行一樣的管理本身就是個錯誤，因為兩者的風險點完全不在一個水平上:普通食品主要體現(xiàn)的是即時的、個體的、孤立的風險，而轉(zhuǎn)基因食品更多蘊含的是未來的、族群的、擴散的風險。兩者的風險級數(shù)根本不可同日而語，所以把轉(zhuǎn)基因食品納入普通食品的管理軌道是在削足適履。另一方面，就生物安全規(guī)章而言，暫且不說這些規(guī)章訂立的年代久遠，已經(jīng)不能完全適應(yīng)轉(zhuǎn)基因食品日新月異的發(fā)展現(xiàn)狀，單單從這些規(guī)章的立意與內(nèi)容來看，基本反映的還是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主管機構(gòu)的部門本位出發(fā)，對轉(zhuǎn)基因技術(shù)及相關(guān)作物進行管理的態(tài)度，規(guī)制的重點也大都體現(xiàn)在種植與生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而對成為一種商品在市場上流通的轉(zhuǎn)基因食品的銷售與消費環(huán)節(jié)卻理會甚少，這種顧此失彼的做法顯然不是商品經(jīng)濟管理者應(yīng)有的思路。故此，再讓規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品的法律依附寄生于一般食品安全管理與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理法律已是窮途末路。想要管好轉(zhuǎn)基因食品這種此前5 000年來在地球自然環(huán)境當中從未有過的食物，就應(yīng)該為其量身定做一部能夠充分體現(xiàn)國家規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品指導(dǎo)思想、主旨政策、原則制度的本位法，并且努力協(xié)調(diào)好與其他臨近部門法律法規(guī)的配套工作。

其次，從相關(guān)法律法規(guī)的質(zhì)量上看，顯得教條有余而適用不足，缺乏真正市場環(huán)境中解決實際問題的有效應(yīng)對辦法。除了上文所提到的缺陷外，如果我們更加細致深入地閱讀上述法律的具體條文，還可以進一步發(fā)現(xiàn)更多值得商榷的地方。

(1)未能體現(xiàn)以消費者為中心的立法理念。每次翻閱完這些法律，即便是專業(yè)法學研究者如筆者，也依舊覺得從條文里散發(fā)出陣陣生硬與晦澀的氣息。這倒不完全是由于其中充斥著各種各樣的科學術(shù)語，而是因為筆者透過字里行間幾乎感受不到對消費者的呵護與關(guān)懷，反倒經(jīng)常有閱讀電器使用說明書的錯覺。實事求是地說，當年的立法者們?yōu)榱吮ＷC轉(zhuǎn)基因食品的安全可謂不遺余力，通過這些法律制訂出了一套堪稱嚴格規(guī)范的制度設(shè)計，建立了完整且有序的研究、試驗、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營、進口的許可審批和標識管理制度，實現(xiàn)了轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用的全過程管理。②康均心、劉猛:《轉(zhuǎn)基因食品安全風險的法制監(jiān)管》，載《青海社會科學》2013年第4期。但他們忽視了一件最重要的事情，那就是轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)出來的最終目的是要放到市場上流通并且讓廣大消費者欣然接受。如果相關(guān)法律絲毫不顧及消費者的感受，沒有把保障消費者的合法權(quán)益放到中心位置，那么消費者日后選擇對轉(zhuǎn)基因食品用腳投票的命運就不可避免了。所以我們經(jīng)常會在現(xiàn)實生活里看到，一邊是農(nóng)業(yè)部及其轉(zhuǎn)基因安全評審機構(gòu)盡了自己最大努力確保安全的轉(zhuǎn)基因食品上市，另一邊是消費者在購物時仍舊會千方百計地避免買到含有轉(zhuǎn)基因成分的食品。

(2)未能貫徹事前監(jiān)督與事后救濟并重的指導(dǎo)思想。正如沒有懲罰的教育是虛偽的教育，不重視事后救濟的法律也是不可能獲得尊重的法律，否則無論條文本身寫得多么冠冕堂皇，在實踐中也會變成竹籃打水一場空。現(xiàn)有的轉(zhuǎn)基因食品立法過于重視事前監(jiān)督環(huán)節(jié)，把轉(zhuǎn)基因生物安全管理的重心幾乎百分之百地放在了相關(guān)產(chǎn)品上市前的評價與審批制度設(shè)計方面，而對其上市后的對消費者合法權(quán)益的保護究竟是否到位，以及一旦發(fā)生侵犯消費者合法權(quán)益的事故后如何救濟，卻甚為珍惜筆墨。于是，這種立法結(jié)構(gòu)畸輕畸重的后果就會在現(xiàn)實生活中體現(xiàn)為空有一系列轉(zhuǎn)基因成分強制標識的制度規(guī)定。如目前廣東市場零售的生鮮木瓜有75%左右為轉(zhuǎn)基因食品，而且在販賣時不帶有任何標識。③陽光霞:《廣東大部分木瓜是轉(zhuǎn)基因的》，見《南方都市報》，2013－09－17。

轉(zhuǎn)基因食品歸根結(jié)底屬于一種流通商品，可現(xiàn)有法律卻更多將其當做一種實驗成果來對待，而我們知道科學追求的是求真務(wù)實，消費者想要的是在買方市場上被當做上帝一樣對待，正是兩種觀念間存在的錯位，使得主管部門與老百姓之間形同陌路。也許在科學實驗的世界里，滿足了一切生化指標的就意味著安全合格;但是在商品經(jīng)濟的環(huán)境下，安全合格的概念是消費者真心實意地接受喜歡，這就是中國法律有必要加以改進的空間。

三、對發(fā)達國家轉(zhuǎn)基因食品立法實踐的考察

如何對待轉(zhuǎn)基因食品是當今世界上每一個國家都必須面對的問題，而事實上每一個國家也都基于自身國情的考量，通過不同形式的立法對這個問題作出了回答。了解發(fā)達國家在轉(zhuǎn)基因食品立法方面的實踐與經(jīng)驗，能夠帶給我們一些全新的解題思路。

作為全世界轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種植面積第一大國，美國聯(lián)邦政府基于對本國生物科技先進性的強烈自信與商業(yè)化的大力扶持，對基因改良作物表現(xiàn)出了一種異乎尋常的淡定，覺得這充其量不過是一種新穎的育種技術(shù)罷了，于是便采取了“實質(zhì)等同”(substantial equivalence)原則作為衡量轉(zhuǎn)基因食品安全性的標準。即官方所持的基本判斷是只要原料的成分類似，就足以假設(shè)轉(zhuǎn)基因食品與非轉(zhuǎn)基因食品無論在營養(yǎng)還是安全方面都沒有本質(zhì)的區(qū)別，故而除非有人能夠通過主動舉證證明轉(zhuǎn)基因食品存在風險來推翻這一假設(shè)立場，否則便可以推斷認為轉(zhuǎn)基因食品是無風險的。①周超:《歐美轉(zhuǎn)基因食品法律規(guī)范的比較研究》，載《管理現(xiàn)代化》2012年第5期。但實際上轉(zhuǎn)基因食品至今還沒有發(fā)生過一例直接致人損害的案例，所以當然也就無人能夠推翻上述假設(shè)，轉(zhuǎn)基因食品于是便在美國大行其道起來。

在此種先入為主的邏輯之下，美國食品藥品管理局對轉(zhuǎn)基因食品采取了與傳統(tǒng)食品并無二致的產(chǎn)品管理(product－based)模式。也就是說轉(zhuǎn)基因食品在生產(chǎn)過程當中究竟采用了何種方法與工藝無關(guān)緊要，只要最終形成的產(chǎn)品符合政府強制性規(guī)定的衛(wèi)生檢疫等上市流通標準，就有在市場上面對不特定公眾進行銷售的準入資格。②劉旭霞、余楨:《中外轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化法律規(guī)范比較》，載《科技與法律》2007年第3期。故此，美國政府覺得沒有必要興師動眾地為轉(zhuǎn)基因食品制訂任何專門的法律，只要將轉(zhuǎn)基因食品納入傳統(tǒng)食品安全管理渠道就足以保證安全可靠，消費者也毋需擔心其會對人身健康產(chǎn)生額外的風險。美國人對轉(zhuǎn)基因食品非激進態(tài)度的另一個佐證便是，美國絕大多數(shù)州甚至沒有對轉(zhuǎn)基因食品提出強制標識的要求，③目前全美50個州當中只有佛蒙特州、康涅狄格州和緬因州，于2013年通過了要求對轉(zhuǎn)基因食品采取強制標識的法案。參見韓莎莎:《美國人吃轉(zhuǎn)基因食品嗎》，人民網(wǎng)，[2014－ 06 － 22]，http://paper.people.com.cn/xaq/html/2013 －07/01/content_1280313.htm。而是允許經(jīng)銷商自行決定是否在食品的外包裝上標注出含有轉(zhuǎn)基因成分的字樣，所以美國被公認為是對轉(zhuǎn)基因食品立法規(guī)制最為寬松的國家。這種寬松立場已經(jīng)開始給美國贏得了豐厚的回報。如今，美國公司不僅在轉(zhuǎn)基因技術(shù)的專利申請領(lǐng)域取得了獨占鰲頭的壟斷地位，而且每年海量轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物的出口也為美國農(nóng)民帶來了巨大經(jīng)濟利益。

美國對待轉(zhuǎn)基因食品的開放胸懷，是建立在其獨一無二的國情民情基礎(chǔ)之上的。首先，美國是一個講究法制的商業(yè)資本主義社會，大企業(yè)集團在整個政治生態(tài)當中起到了翻云覆雨的作用，可以合法地利用資本優(yōu)勢，通過院外游說支持或阻礙某項法案的通過，例如轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)巨頭孟山都公司每年都會斥巨資進行各種游說宣傳，反對對轉(zhuǎn)基因食品進行強制標識;其次，美國人相對于歐洲人更加勇于接受新鮮事物，并不會因為一樣?xùn)|西是以前從來沒見過的，就對其另眼相看或者抱有本能的不信任，而是會積極地去探索嘗試，這對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展起到了保駕護航的作用;再次，美國有著廣袤肥沃的土地與發(fā)達的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且在歷史上幾乎沒有遭遇過饑荒，一直都是農(nóng)產(chǎn)品出口大國，在美國人的頭腦里，種糧食就是在做生意，并沒有什么政治文化的糾葛，農(nóng)民本身對能夠增產(chǎn)高效的轉(zhuǎn)基因技術(shù)持歡迎態(tài)度;最后，美國有著非常強大穩(wěn)定的社會信用體系與雙軌司法系統(tǒng)，足以保證任何人會非常審慎地做出每一個決定，否則便會付出不菲的代價，所以在美國沒有哪一個公司敢貿(mào)然推出安全性尚未得到充分驗證的轉(zhuǎn)基因食品，或者給自己經(jīng)銷的轉(zhuǎn)基因食品虛假地貼上有機食品的標簽，因為一旦被揭穿就會面臨驚天數(shù)額賠償?shù)臏珥斨疄?zāi)。

相比于美國人的不以為然，歐洲人對待轉(zhuǎn)基因技術(shù)就顯得謹小慎微得多了。大多數(shù)歐洲國家都對轉(zhuǎn)基因食品走上本國國民的餐桌采取了嚴防死守的姿態(tài)，可謂是當今世界抗拒排斥轉(zhuǎn)基因食品的最頑固堡壘。其中，英、法、德等歐盟國家對轉(zhuǎn)基因作物的商品化規(guī)定了極為嚴苛的審查批準程序、強制標簽制度、追蹤溯源機制，對轉(zhuǎn)基因食品種植、生產(chǎn)、銷售、流通的每一個環(huán)節(jié)都設(shè)置了嚴密的管控措施。這樣做不僅給轉(zhuǎn)基因食品上市設(shè)置了重重阻礙，而且也在無形之中極大推高了轉(zhuǎn)基因食品的成本。另外還有一些非歐盟國家壓根就不允許轉(zhuǎn)基因食品銷售，例如瑞士對食品當中的轉(zhuǎn)基因成分含量采取了“零允許量”的標準，以及俄羅斯全境禁止種植轉(zhuǎn)基因作物與進口轉(zhuǎn)基因食品。①劉旭霞、李潔瑜、朱鵬:《美歐日轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管法律制度分析及啟示》，載《華中農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2010年第2期。

此外需要注意的是，即便是那些對轉(zhuǎn)基因食品沒有趕盡殺絕的歐盟國家，對轉(zhuǎn)基因食品的風險評估也與美國有兩點很大的不同:一是有別于美國建立在產(chǎn)品本身基礎(chǔ)之上的管理模式，它們采用了對轉(zhuǎn)基因食品的過程管理(process－based)模式，即將轉(zhuǎn)基因食品從農(nóng)田到餐桌的生產(chǎn)銷售全流程均納入監(jiān)管范圍，每一工藝與原料均受到嚴格控制;二是有別于美國蘊含無罪推定理念的實質(zhì)等同原則，它們對轉(zhuǎn)基因食品采取的是有罪推定式的“預(yù)防在先”(precautionary principle)原則，即如果沒有充分、確鑿、一致的科學數(shù)據(jù)能夠確保一樣轉(zhuǎn)基因食品是肯定無任何即時或潛在風險的，主管部門就不能批準這樣轉(zhuǎn)基因食品上市。這兩點舉措就好像兩扇嚴絲合縫的大門，把轉(zhuǎn)基因食品牢牢擋在了門外。美國曾經(jīng)就此上告到WTO并獲得了勝訴，但歐盟仍然拒絕做出半點讓步。②宋錫祥:《歐盟轉(zhuǎn)基因食品立法規(guī)制及其對我國的借鑒意義》，載《上海大學學報(社會科學版)》2008年第1期。

之所以歐洲國家對待轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度與美國截然不同，原因也是深深根植于其歷史文化與政治經(jīng)濟當中的，主要有:其一，歐洲很多地方國土面積狹小且農(nóng)民眾多，仍然保留了較為濃厚的小農(nóng)經(jīng)濟特征，沒有辦法利用新技術(shù)與美國競爭，加之各種農(nóng)會勢力龐大，所以容易選擇構(gòu)筑保護主義的壁壘;其二，歐洲在歷史上多次經(jīng)受過饑荒與戰(zhàn)爭的折磨，對于缺衣少糧的恐懼深深埋藏在心里，所以農(nóng)業(yè)對歐洲國家來說不僅僅是種地賣糧食這么簡單，而更被看做是一個國家的戰(zhàn)略命脈所在;其三，歐洲人生性保守且熱愛自然，對人定勝天的思想心存疑慮，而且受到宗教影響很深，對于生物工程技術(shù)懷有天然的抵觸;其四，歐洲近現(xiàn)代史上曾經(jīng)數(shù)次發(fā)生過農(nóng)業(yè)安全與食品安全事故，這也使得歐洲人在對待食品上格外慎重嚴謹，抱著寧可信其有的想法來處理相關(guān)問題。

除了這涇渭分明的兩大陣營外，世界上還有許多非轉(zhuǎn)基因作物的主要種植國，從務(wù)實的角度出發(fā)選擇了一條中間路線。即在嚴格立法使轉(zhuǎn)基因食品獲取安全審批并具備適度標識，從而讓國民的生命健康獲得充分保障的前提下，允許轉(zhuǎn)基因食品在市場上流通銷售，以利于為消費者提供更為廉價與豐富的食物。例如日本、韓國就是這樣的典型，作為轉(zhuǎn)基因食品的重要進口消費國，它們對轉(zhuǎn)基因食品的立法著重于檢驗與標識兩方面，也非常具有自己的特色。

四、對改進中國轉(zhuǎn)基因食品立法的幾點反思

無論輕描淡寫也好，還是如臨大敵也罷，歐美發(fā)達國家旗幟鮮明的轉(zhuǎn)基因食品立法都令人印象深刻，給了處于兩難處境中的中國豐富的啟示。盡管中國轉(zhuǎn)基因食品立法究竟應(yīng)該加入哪一陣營，屬于會影響國家興衰與民族運勢的國策而不容隨便置喙，但有一些反思還是有感而發(fā)。

首先，中國對轉(zhuǎn)基因食品乃至整個生物工程技術(shù)到底采取何種政策取向，政府一定要有擔當、有魄力、有主見。在美式激進與歐式保守之間，必須盡早做出一個斬釘截鐵的決斷，而不能再繼續(xù)保持晦暗不明的態(tài)度了，以致于造成目前合法的轉(zhuǎn)基因水稻想要拿到一個安全證書費盡千辛萬苦，非法的實際上已經(jīng)滿山遍野種得到處都是的怪現(xiàn)象。在這個發(fā)展機遇稍縱即逝的時代，很多國家如巴西、阿根廷、印度等都在像打仗搶山頭一樣爭分奪秒地想要爭奪轉(zhuǎn)基因這個21世紀的戰(zhàn)略高地，而中國開始轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研發(fā)并不算遲，但是在這么多年猶猶豫豫的政策搖擺過程中，這種先發(fā)優(yōu)勢一點點喪失殆盡，在美國種業(yè)巨頭面前幾乎毫無還手之力。故此，在轉(zhuǎn)基因食品立法何去何從的問題上，我們實在已經(jīng)思考得太久了，眼下即使迅速做出一個不見得正確的決定，也要勝過繼續(xù)猶豫不決下去。要知道中國是一個有著13億張嘴因而注定要靠自力更生的大國，沒有辦法像日、韓那樣走見風使舵的中間路線。如果種出來轉(zhuǎn)基因作物本國國民都不吃，怎么能指望全部出口給外國人吃呢?

其次，政府在做決策時一定要先想清楚，轉(zhuǎn)基因食品安全性到底是一個什么性質(zhì)的問題。換言之，究竟應(yīng)該把它看做是一個科學問題，還是一個政治問題。如果是一個科學問題，那么就只要征詢科學家的意見;但如果是一個政治問題，就需要尋求廣泛的民意共識。美國與歐洲的差別實際上就在此，于是美國的科學家們成功站上了轉(zhuǎn)基因技術(shù)的頂峰，農(nóng)產(chǎn)品出口成為了美國的又一大支柱產(chǎn)業(yè);而歐洲的政治家們還在日復(fù)一日的巴結(jié)選民，歐洲的農(nóng)業(yè)也變得毫無競爭力可言。在中國，由于政府遲遲無法做出一個大刀闊斧的決策，轉(zhuǎn)基因食品安全與否正逐漸由一個理性的科學問題轉(zhuǎn)變?yōu)楦行缘恼螁栴}，甚至在各種謠言持續(xù)發(fā)酵中很有可能演變成一場全民七嘴八舌參與的鬧劇。如果未來中國轉(zhuǎn)基因食品立法的政策取向不是聽從相關(guān)專業(yè)科學家的建議，而是被崔永元與方舟子之流及其各自代表的民意所綁架，那才是中華民族的悲哀。

最后，政府應(yīng)該扮演的角色就是給予公共決策、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、提供立法服務(wù)、厘定產(chǎn)權(quán)邊界、進行合規(guī)監(jiān)管，而不應(yīng)該過于積極地直接介入到轉(zhuǎn)基因作物商品化與產(chǎn)業(yè)化的進程當中。經(jīng)歷市場優(yōu)勝劣汰搏殺出來的私營企業(yè)才是未來轉(zhuǎn)基因食品行業(yè)的主力軍，因為只有這樣的私營企業(yè)才有可能生產(chǎn)出真正經(jīng)得起市場考驗、能夠讓消費者心甘情愿掏腰包購買的轉(zhuǎn)基因食品。之所以當前中國的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)會爆發(fā)出各種亂象，其根源是國家批準了總額高達240億元的轉(zhuǎn)基因生物新品種培育重大專項資金。這樣一種分發(fā)唐僧肉一樣的扶持方式，只會讓人們把精力放到非生產(chǎn)性的財富攫取方式即從政府那里搞錢上面，在乎的是如何討好公務(wù)員，而不是用在生產(chǎn)性的財富創(chuàng)造方式即發(fā)明創(chuàng)造降低成本上面，在乎的是如何討好消費者。當前幾乎遍地開花的轉(zhuǎn)基因課題組就是一個明證，至于這筆錢是否花得物有所值實在令人懷疑。①戴閏秒:《轉(zhuǎn)基因240億經(jīng)費或打水漂》，21世紀網(wǎng)，2013－04－18[2014 －06 －22]，http://www.21cbh.com/HTML/2013 －4 －18/5NNDE4XzY2NTk5NQ_2.html。這個道理已經(jīng)經(jīng)過了事實無數(shù)次的驗證:當年國家同樣出巨資扶植的國產(chǎn)操作系統(tǒng)“紅旗Linux”和搜索引擎國家隊“盤古搜索”無不是在燒完了政府給的錢后就倒閉了，如今市場上風光無限的互聯(lián)網(wǎng)三巨頭全都是私營企業(yè)。

中國自古以來就有“成大事者、不謀于眾”的箴言，而現(xiàn)代政府決策從來都是一個集思廣益、獨斷專行的過程:先去尋找正確合適的人征詢意見，然后孤獨且堅定地做出決策，以及百折不回地去執(zhí)行它，最終獨自承擔一切毀譽，這才是身為上位者的美德。中國轉(zhuǎn)基因食品立法現(xiàn)在最需要的，就是通過政府決策指引出一個清晰的發(fā)展方向，只要勇敢地跨越這個決策過程，就會發(fā)現(xiàn)其實所有的兩難處境都是可以克服的:只要正式采用了實質(zhì)等同標準，你就明白轉(zhuǎn)基因食品不會比傳統(tǒng)食品更有風險;老百姓會對轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)生恐慌，正說明我們需要通過立法來加強科普與風險教育;尊重消費者的知情權(quán)與選擇權(quán)根本是一塊自欺欺人的遮羞布，因為不標識轉(zhuǎn)基因的美國有著遠比標識轉(zhuǎn)基因的歐洲更為完善先進的消費者保護法律，可從沒有一個美國法院判決過不標識轉(zhuǎn)基因侵犯到了消費者的知情權(quán)與選擇權(quán)。②郭高峰:《WTO框架下轉(zhuǎn)基因食品標識的消費者知情權(quán)研究》，載《暨南學報(哲學社會科學版)2013年第4期。

在這個造物力量不再神奇的時代，哪個國家搶先掌握了基因的全部奧妙，就等于擁有了建造巴別塔的能力。所以中國如果想要在生物科技世紀的世界民族之林里殺出一條自強的血路，就要記住“專注、極致、口碑、快速”是這個時代的生存法則。故此，無論選擇哪個陣營，立即行動起來開始轉(zhuǎn)基因食品領(lǐng)域本位法的制定，并據(jù)此為圓點加緊構(gòu)筑以市場競爭力與消費者滿意為指標的配套法律體系，是中國政府眼下刻不容緩的首要任務(wù)。(作者簡介:李 響，江蘇南京人，法學博士，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授。)