淺析部門預(yù)算管理中的問(wèn)題及解決措施

云南省昭通市綏江縣財(cái)政局 李興靈

一、部門預(yù)算管理過(guò)程中的問(wèn)題

(一)部門預(yù)算編制和批復(fù)環(huán)節(jié)的問(wèn)題

預(yù)算編制的過(guò)程短，時(shí)間緊，準(zhǔn)備不充分，質(zhì)量低?？h級(jí)部門預(yù)算在每年的十月份左右才布置，很多單位不通知就不準(zhǔn)備。編制時(shí)，在往年基礎(chǔ)上增加，獅子大張口，盡量編項(xiàng)目，時(shí)間要求又非常緊，草率上報(bào)，一上數(shù)據(jù)給財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算控制工作造成很大壓力和工作量。

財(cái)務(wù)部門與其他職能部門之間缺乏有效溝通，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)和基建管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫節(jié)。在預(yù)算編制過(guò)程中，僅由財(cái)務(wù)部門一兩個(gè)人和單位負(fù)責(zé)人就把下年度預(yù)算的編制工作完成，沒有與業(yè)務(wù)部門進(jìn)行有效溝通，工作不對(duì)接，導(dǎo)致執(zhí)行中存在相互脫節(jié)。

預(yù)算項(xiàng)目不細(xì)、編制粗糙，隨意性大，導(dǎo)致預(yù)算約束力不夠。由于時(shí)間緊，基礎(chǔ)工作不夠，沒有對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真細(xì)化測(cè)算，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，在執(zhí)行過(guò)程中不嚴(yán)謹(jǐn)，預(yù)算約束力不夠。

預(yù)算審批時(shí)間緊，審查不嚴(yán)格。由于人民代表大會(huì)會(huì)期短，相關(guān)專業(yè)人士又潰乏，在審查過(guò)程中，不能做到以專業(yè)的視角一一核實(shí)，基本上同意財(cái)政部門的列報(bào)，原則上都是一致通過(guò)。

預(yù)算批復(fù)較晚，給預(yù)算執(zhí)行造成困難。人民代表大會(huì)2-3月份召開，本級(jí)預(yù)算4-5月份下達(dá)，而上級(jí)?？畹孟掳肽晟踔聊昴┫逻_(dá)，但預(yù)算執(zhí)行從1月1日起已經(jīng)開始，預(yù)算項(xiàng)目不能得到及時(shí)實(shí)施。

單位內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)分解批復(fù)不合理，甚至內(nèi)部不分解不批復(fù)，導(dǎo)致內(nèi)部各部門財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，影響部門職責(zé)的履行和資金使用效率。

(二)部門預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算編制的再好，如果預(yù)算執(zhí)行做得不好，等于前功盡棄。當(dāng)前，預(yù)算執(zhí)行實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等一系列改革，取得一定的成效，但是，預(yù)算執(zhí)行中仍存在著資金收支和預(yù)算調(diào)整隨意無(wú)序，無(wú)預(yù)算、超預(yù)算等問(wèn)題，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性。

1、預(yù)算執(zhí)行經(jīng)常超支

一方面由于公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定不合理、定額低，在編制工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)考慮支出需要也不夠充分；另一方面預(yù)算執(zhí)行受到的政策性、突發(fā)性因素的影響多，預(yù)算執(zhí)行中存在著不確定性大，很多部門的實(shí)際支出總會(huì)大于預(yù)算支出。

2、預(yù)算到位不及時(shí)

傳統(tǒng)預(yù)算安排思想及財(cái)政收支年初不確定性影響著預(yù)算的下達(dá)進(jìn)度，預(yù)算分次下達(dá)。很多項(xiàng)目都是上級(jí)下達(dá)，要求本級(jí)配套，但上級(jí)指標(biāo)遲遲不到，很多項(xiàng)目不能按時(shí)實(shí)施，導(dǎo)致年終支出壓力大。

3、隨意調(diào)整預(yù)算，人大批準(zhǔn)預(yù)算鋼性約束力不強(qiáng)

因部門預(yù)算上年末編制，且隨意性大，突發(fā)性因素多，不確定性情況容易發(fā)生，也致財(cái)政部門不能按年初預(yù)算一次性下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，財(cái)政部門在預(yù)算執(zhí)行時(shí)還要把一部分精力投入到追加預(yù)算上。人大批準(zhǔn)的預(yù)算失去了鋼性約束，導(dǎo)致許多部門在預(yù)算執(zhí)行中只想著如何爭(zhēng)取財(cái)政資金，而不重視有效使用資金，造成了追加預(yù)算不透明和財(cái)政資金分配不公平。

4、政府“收支兩條線”管理不嚴(yán)格，非稅收入實(shí)質(zhì)上仍游離于預(yù)算外

已經(jīng)實(shí)行了多年的非稅收入“收支兩條線”管理，但是在編制部門預(yù)算時(shí)，少報(bào)或隱報(bào)收入，以便在預(yù)算執(zhí)行中增加靈活性。非稅收入并沒有真正意義上屬于預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金，作為返還性經(jīng)費(fèi)安排。因此財(cái)政部門經(jīng)常在追加預(yù)算，也造成追加預(yù)算不透明和財(cái)政資金分配不公平。

5、部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行缺乏分析，溝通不暢，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏快或偏慢

部門、單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門沒有進(jìn)行很好地溝通，不對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行分析和內(nèi)部公開，事權(quán)與財(cái)權(quán)相分離，管錢的與做事的不在同一步調(diào)上，沒能對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與資金支付進(jìn)度進(jìn)行有效的統(tǒng)一，導(dǎo)致基本支出進(jìn)度偏快，項(xiàng)目支出進(jìn)度偏慢，年終形成較大的結(jié)余資金。

6、財(cái)務(wù)監(jiān)督不到位

很多地方現(xiàn)行的會(huì)計(jì)集中核算實(shí)際上就是會(huì)計(jì)代辦制。政府各部門、單位的會(huì)計(jì)是財(cái)政部門的人員，但他們是在為別的單位做賬，寬嚴(yán)都為難，不好定位自己的角色，就干脆純粹地記賬。這使得日常會(huì)計(jì)核算在空間上和時(shí)間上與會(huì)計(jì)監(jiān)督脫節(jié)。當(dāng)會(huì)計(jì)的責(zé)任主體不明確時(shí)，一旦出現(xiàn)財(cái)務(wù)管理上的問(wèn)題，會(huì)計(jì)集中核算中心與具體的經(jīng)濟(jì)行為單位間會(huì)相互推諉。再者，日常財(cái)務(wù)管理不參與單位的具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，這容易出現(xiàn)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理盲區(qū)。許多政府部門認(rèn)為自身不負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)收支管理，與自身部門關(guān)系不大，因而沒有主觀能動(dòng)性做好財(cái)務(wù)管理監(jiān)督工作。

7、審計(jì)監(jiān)督滯后

審計(jì)都是在預(yù)算執(zhí)行年度結(jié)束后才進(jìn)行，只能對(duì)無(wú)法掩蓋的違法違規(guī)行為進(jìn)行事后查處。發(fā)現(xiàn)時(shí)已造成財(cái)政資金的浪費(fèi)，難以彌補(bǔ)。就算違規(guī)支付的資金能追回上繳國(guó)庫(kù)，但預(yù)算年度已結(jié)算，無(wú)法沖銷以前年度支出，不能復(fù)原，如作非稅收入上繳，虛增以前年度支出和以后年度收入。

(三)部門預(yù)算在決算階段存在的問(wèn)題

未按規(guī)定編報(bào)決算報(bào)表，不重視決算分析工作，決算分析結(jié)果未得到有效運(yùn)用，單位決算與預(yù)算相互脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算管理的效率低下。目前的部門決算報(bào)表的編制工作注重的是“編”。決算工作期間，因上級(jí)各種各樣的考核指標(biāo)，如：農(nóng)林水投入增長(zhǎng)率必須達(dá)到多少個(gè)百分點(diǎn)，教育支出必須占到當(dāng)年地方GDP的百分之幾，國(guó)防、公共安全支出必須保持多少個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)，三公經(jīng)費(fèi)支出必須在去年的基礎(chǔ)上壓縮多少，財(cái)政年終結(jié)余不能超過(guò)當(dāng)年財(cái)政支出的百分之幾等等，如此之多的要求，報(bào)表只能“編”。另外，部門決算工作只作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)務(wù)工作，并不對(duì)決算數(shù)據(jù)進(jìn)行細(xì)致深入地分析，不能為預(yù)算管理工作提供有力的數(shù)據(jù)信息，預(yù)算與決算相互脫節(jié)。

未按規(guī)定開展預(yù)算績(jī)效管理，評(píng)價(jià)結(jié)果未得到有效應(yīng)用，導(dǎo)致預(yù)算管理缺乏監(jiān)督。預(yù)算部門、單位并未把預(yù)算績(jī)效管理提上工作日程，財(cái)政部門安排績(jī)效評(píng)價(jià)工作，也是單位財(cái)務(wù)人員填報(bào)表、編報(bào)告，應(yīng)付了之，更談不上評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用，審計(jì)、財(cái)政檢查不到的地方就是監(jiān)督的盲區(qū)。

二、對(duì)于上述問(wèn)題的解決措施

(一)提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，重視部門預(yù)算的編制工作

1、加大對(duì)部門的預(yù)算知識(shí)、內(nèi)部控制制度的培訓(xùn)普及力度

知識(shí)就是力量，要提高部門、單位對(duì)預(yù)算編制工作重要性的認(rèn)識(shí)，必須先普及相關(guān)知識(shí)，從知識(shí)層面來(lái)改變對(duì)預(yù)算工作的看法和認(rèn)識(shí)。通過(guò)當(dāng)?shù)仉娨?、廣播、干部會(huì)議、單位會(huì)議等多途徑、多次數(shù)、分步驟向政府機(jī)關(guān)工作人員灌輸相關(guān)知識(shí)。

2、將預(yù)算編制質(zhì)量與財(cái)政資金分配掛鉤，從切身利益出發(fā)來(lái)關(guān)注預(yù)算編制工作

部門預(yù)算編制的質(zhì)量好壞，直接關(guān)系到自己下一年度經(jīng)費(fèi)需求的保障程度、各項(xiàng)工作任務(wù)是否能正常開展和順利完成。故可以從預(yù)算編制質(zhì)量上來(lái)逼迫部門、單位認(rèn)真對(duì)待預(yù)算編制工作。

3、預(yù)算工作早準(zhǔn)備、早安排，按時(shí)編報(bào)

早日提醒并敦促預(yù)算部門做好下年度預(yù)算編制工作的準(zhǔn)備。首先從人員配置上做準(zhǔn)備，單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自主持預(yù)算編制工作，組織一批政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、具備一定專業(yè)知識(shí)的人員來(lái)集中匯審編制預(yù)算。其次根據(jù)政府工作規(guī)劃、部門下年度工作打算以及對(duì)以前年度財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的細(xì)致分析等方面做準(zhǔn)備，一要充分考慮各項(xiàng)業(yè)務(wù)所需資金，二要考慮財(cái)力可能，不要盲目大張口，要項(xiàng)目，三要把握工作重點(diǎn)，對(duì)所需資金進(jìn)行合理排序，保證重點(diǎn)工作的開展，在財(cái)政部門規(guī)定的時(shí)間內(nèi)上報(bào)高質(zhì)量的部門預(yù)算。

4、提高人大審批預(yù)算的約束力

政府應(yīng)在人民代表大會(huì)召開前提前向大會(huì)財(cái)經(jīng)委提交預(yù)算草案，給人大以充足的時(shí)間進(jìn)行審議。人民代表應(yīng)對(duì)各部門工作情況進(jìn)行充分調(diào)研，人民代表大會(huì)財(cái)經(jīng)委應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政、預(yù)算等知識(shí)的學(xué)習(xí)更新，以更快、更準(zhǔn)確地對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審議，提高預(yù)算的鋼性約束力。預(yù)算的編制和審批環(huán)節(jié)都要求高質(zhì)量，預(yù)算的法律效力和鋼性約束力才能得到有效保障。

(二)加強(qiáng)預(yù)算過(guò)程管理，提高預(yù)算執(zhí)行力度。

1、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督

財(cái)政、紀(jì)檢、審計(jì)聯(lián)動(dòng)，分小組，分領(lǐng)域?qū)Ξ?dāng)年預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與資金支付進(jìn)度，從過(guò)程中減少違法違規(guī)行為的發(fā)生，及時(shí)發(fā)揮財(cái)政資金應(yīng)有的效應(yīng)，促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的有序發(fā)展。

2、早日下達(dá)預(yù)算

嚴(yán)格執(zhí)行新預(yù)算法關(guān)于預(yù)算下達(dá)的規(guī)定，加強(qiáng)監(jiān)督，建立違法處罰機(jī)制，及時(shí)分解下達(dá)人大批復(fù)的預(yù)算，確保預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度。對(duì)于已經(jīng)人大批復(fù)的年初預(yù)算中的經(jīng)常性項(xiàng)目、當(dāng)年必須開展的項(xiàng)目早日下達(dá)預(yù)算指標(biāo)。

3、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況分析

財(cái)政部門、預(yù)算部門要指定專人在年度預(yù)算執(zhí)行中定期和不定期地對(duì)預(yù)算情況進(jìn)行分析，查找問(wèn)題，并在單位內(nèi)部一定的范圍內(nèi)公開，大家監(jiān)督，大家敦促。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行中的偏差及時(shí)查找原因，提出解決措施并研究落實(shí)。

4、嚴(yán)格控制追加預(yù)算

除突發(fā)性因素、政府特殊工作安排追加項(xiàng)目外，不得隨意追加工作經(jīng)費(fèi)。

(三)加強(qiáng)決算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)

1、重視決算的編制與分析，有效利用決算分析結(jié)果

預(yù)算部門、單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)決算管理，確保決算真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)，加強(qiáng)決算分析工作，強(qiáng)化決算分析結(jié)果運(yùn)用，建立健全部門、單位預(yù)算與決算相互反映、相互促進(jìn)的機(jī)制。

2、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理

建立嚴(yán)格有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與管理制度，財(cái)政部門應(yīng)敦促預(yù)算部門、單位加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。以較好的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的使用效益。

(四)建立健全內(nèi)部控制制度，提高資金使用效益

內(nèi)部控制制度的建立健全和有效運(yùn)行是單位資產(chǎn)安全、防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要措施，敦促各部門、單位認(rèn)真學(xué)習(xí)2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并建立健全單位內(nèi)部管理制度，將內(nèi)部控制制度的完善與財(cái)政資金支付相關(guān)聯(lián)，把內(nèi)部控制貫穿到預(yù)算管理的全過(guò)程、嵌入到預(yù)算管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，并隨時(shí)檢查內(nèi)部控制制度運(yùn)行的有效性，使預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)形成有效的制約機(jī)制，保證會(huì)計(jì)核算的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，確保資產(chǎn)資金的安全。對(duì)預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程實(shí)施跟蹤問(wèn)效，及時(shí)采取措施，防止管理漏洞，從每一環(huán)每一扣來(lái)制約，從而提高財(cái)政資金的使用效益。

總之，要有效發(fā)揮財(cái)政預(yù)算資金的效益，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展，必須以預(yù)算管理為主線，從預(yù)算管理的每一道關(guān)口、每一個(gè)細(xì)節(jié)入手，無(wú)一疏漏，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)經(jīng)制度，多角度監(jiān)督，提高預(yù)算管理效益。