政府信息公開條例的制度創(chuàng)新及其法治意義

董　妍

（天津科技大學(xué) 法政學(xué)院，天津 300222）

政府信息公開條例的制度創(chuàng)新及其法治意義

董妍

（天津科技大學(xué) 法政學(xué)院，天津 300222）

由溫家寶總理于2007年4月5日簽署并于2008年5月1日開始實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）標志著反映人類先進法治文明經(jīng)驗的政府信息公開制度在我國的初步確立，同時也體現(xiàn)了我國對反映世界法治文明潮流的知情權(quán)予以保障的重大司法實踐。作為確立在世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展以及在我國茁壯成長的政府信息公開制度的《條例》，其中的諸多創(chuàng)新制度集中體現(xiàn)了我國改革開放以來法制建設(shè)的優(yōu)秀成果，更重要的是，其對確立和保障公民知情權(quán)起到了巨大的作用，并使這項權(quán)利成為在我國法治實踐中一項可以被公民實際享有和獲得的憲法性權(quán)利。

《政府信息公開條例》；制度創(chuàng)新；法治

一　《條例》頒布的背景

世界范圍內(nèi)政府信息公開理念的廣泛傳播和實踐以及中國大陸地區(qū)公民獲取政府信息的權(quán)利要求共同促成了《條例》的頒布與實施。就世界范圍而言，無論是1766年瑞典的《出版自由法》對于言論自由的保護還是1948年《世界人權(quán)宣言》第19條對于信息自由基本人權(quán)地位的確立都反 映了近二百年來，人類社會對于建立透明政府和要求信息自由的強烈愿望。美國于1966年制定的《信息自由法》則開啟了政府信息公開法制化的世界潮流，在隨后不到半個世紀的時間里，已有約70個國家先后制定了“信息公開法”或“政府信息公開法”，而且還有更多的國家加入到這一行列中來。這反映出人類社會對于自由、開放的執(zhí)著追求，同時也反映出國際社會對于新型信息公開法治文明的認同與向往。就國內(nèi)而言，權(quán)利理念的廣泛傳播使得維權(quán)意識不斷增強的中國大陸地區(qū)公民對于政府信息公開的要求逐漸強烈起來。從2004年直至2007年底，上海市共審理了100起政府信息公開訴訟案件，同時，天津、武漢、黑龍江等地也出現(xiàn)了不少此類型的訴訟。在此種形勢的推動下，各地政府紛紛制定了各自的政府信息公開規(guī)定，規(guī)范了政府信息公開行為，保障了公民的知情權(quán)。

經(jīng)過各級政府幾年的政府信息公開工作和司法工作實踐，信息公開制度的理論與實踐體系均有所發(fā)展與完善，在此基礎(chǔ)上制定全國性的政府信息公開規(guī)定，統(tǒng)一行政機關(guān)的政府信息公開工作成為了一種必要并且也是可能的。在此條件下，在全面總結(jié)實踐經(jīng)驗、充分借鑒其他國家成功做法、廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過5年多的艱苦努力，國務(wù)院制定了政府信息公開條例。[1]這對于規(guī)范政府行為，促進依法行政，保障公民民主權(quán)利，提高政府工作透明度具有重要意義。

二　《條例》中的制度創(chuàng)新

《條例》秉承著二戰(zhàn)后“給付行政”和保障公民知情權(quán)的理念反映了當代世界優(yōu)秀法律文化成果，同時也帶來了諸多制度上的創(chuàng)新：

（一）《條例》完成了知情權(quán)由規(guī)則化到制度化的過程

在理性社會中，公民只有充分地享有知情權(quán)，才能據(jù)以合理地安排自己的生活，并最大限度地保護自己的權(quán)利和利益。《條例》頒行以前知情權(quán)理念在我國80余部法律法規(guī)中均有所體現(xiàn)，行政處罰法和行政許可法還規(guī)定，有關(guān)行政處罰、行政許可的規(guī)定必須公布，未經(jīng)公布不得作為實施行政處罰、行政許可的依據(jù)。行政許可法進一步規(guī)定，行政許可的實施和結(jié)果應(yīng)當公布。[1]2007年開始實施的《物權(quán)法》中規(guī)定房屋登記事項應(yīng)對房屋所有權(quán)人公開，但是這些零星的規(guī)定畢竟只是將其作為一種其他權(quán)利的從屬性權(quán)利而加以保護的，沒有法律和行政法規(guī)單獨就知情權(quán)予以全面而具體的規(guī)定，這表明知情權(quán)在我國大陸地區(qū)尚未形成制度化。然而包含著知情權(quán)的信息表達自由權(quán)利早在1948年的《世界人權(quán)宣言》中就已被確立為基本人權(quán)，并且目前已有七十余個國家頒布了相關(guān)的法律保障公民的知情權(quán)，而這項權(quán)利卻遲遲未得到我國法律制度的保護，說明我國在這方面的立法已經(jīng)落后于世界潮流，這也說明了建立政府信息公開制度的必要性和緊迫性。

知情權(quán)理念在我國的普遍傳播并已成為了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理國的基本理念之一。更重要的是《條例》從制度層面上第一次全面具體地肯定了公民享有知情權(quán)，完成了知情權(quán)在我國從規(guī)則化到制度化的過程并為保障公民的這項權(quán)利提供了諸多制度上的支持?！稐l例》的第一條立法目條款充分肯定了公民、法人和其他組織獲取政府信息的權(quán)利即知情權(quán)。這是我國行政法規(guī)首次正面地肯定了知情權(quán)。這項區(qū)別于傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的新型權(quán)利使得法律對于公民權(quán)利保證的范圍大大擴展，適應(yīng)了當代社會中公民權(quán)利保障的要求。《條例》保障的權(quán)利類型之新可謂是其最重要的一點創(chuàng)新。

另外，《條例》所建立的政府信息公開制度是區(qū)別于傳統(tǒng)制度的新型制度。以往的法律、法規(guī)中涉及規(guī)制行政機關(guān)行使職權(quán)的權(quán)限、方式、程序和時限時，必以賦予行政機關(guān)一個權(quán)力為前提。而特別強調(diào)政府公開義務(wù)的信息公開制度從形成伊始就偏重于對行政機關(guān)職責(zé)履行的要求而并未賦予其作為此項職責(zé)前提的一項權(quán)力。行政機關(guān)一方在政府信息公開制度中并未獲得以往履行職責(zé)時通常得到的履行利益。這項在現(xiàn)代“給付行政”和“服務(wù)型政府”理念廣泛傳播下而形成的政府信息公開制度的設(shè)計滿足了權(quán)利社會中人們對于知情權(quán)的要求，同時也符合了民主法治發(fā)展的進程。從某種意義上講，《條例》所建立的該種新類型制度也是真正體現(xiàn)民權(quán)和公眾參與的屬于民眾的制度。

（二）《條例》對于各級政府信息公開職責(zé)的區(qū)分和重點化規(guī)定，體現(xiàn)了一般中有重點

《條例》用了一章的篇幅規(guī)定了政府信息公開的范圍，雖然對于本章規(guī)定的存在恰當與否學(xué)界尚存爭議，但就本章規(guī)定的本身而言，其體現(xiàn)了一般中有重點的原則。

第九條從整體的角度對于政府應(yīng)主動公開的信息范圍作了一般性的規(guī)定，起到了提綱挈領(lǐng)的作用。從第十條開始一直到第十二條分別規(guī)定了縣級以上各級人民政府；設(shè)區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府及其部門以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)重點公開的信息范圍。依據(jù)各級政府的職責(zé)不同，分別規(guī)定了其應(yīng)重點公開的信息的范圍，這些規(guī)定的特殊性在于越是基層政府公開的信息越與公民的日常生活緊密聯(lián)系，突出了實際工作的需要，同時為我們展現(xiàn)了具體和可感的法治。

（三）政府信息公開的途徑與形式的多樣化

《條例》第三章對于政府信息公開的方式作了細致的規(guī)定。信息公開分為主動公開和依申請公開。在確定主動公開信息時應(yīng)當綜合考慮多種因素，充分體現(xiàn)便民的要求，保障不同地域、不同文化程度、不同收入水平的公民都能夠及時獲取政府信息，同時要提高主動公開政府信息的效益，提高公開效率，降低成本，利用現(xiàn)代技術(shù)積極拓展公開方式，提高公開的實效性。[1]本著這樣的目標，條例第十五條和第十六條對主動公開政府信息的方式作出了規(guī)定。從各地的實踐來看，通過多種方式公開政府信息對于保障社會公眾及時獲取政府信息是非常必要的，例如在武漢市政府向社會主動公開的32萬條政府信息中，通過公告欄、查閱室、電子觸摸屏等其他公開形式向社會公開信息八萬余條，占了信息公開總數(shù)的四分之一。由這些規(guī)定可以看出，對于行政機關(guān)應(yīng)主動公開的政府信息而言，《條例》要求行政機關(guān)通過多種渠道做到全方位、全天候的公開。

（四）監(jiān)督保障措施的全面化

《條例》第四章專門規(guī)定了多種監(jiān)督和保障措施，這些監(jiān)督保障機制相互承接，優(yōu)勢互補，共同保障了《條例》的順利實施和公民知情權(quán)的實現(xiàn)。

1.報告制度。將行政機關(guān)自己編寫的某項工作情況的報告公之于眾作為行政機關(guān)匯報工作的一個程序性要求，并在行政法規(guī)中予以明確規(guī)定，在以往的制度中是不多見的。特別是《條例》第三十二條中還明確了年度報告制度中應(yīng)包括的具體內(nèi)容，這不但是對于行政機關(guān)的政府信息你公開工作的一個規(guī)范和統(tǒng)一，而且行政機關(guān)所公布的報告本身也構(gòu)成了政府信息公開制度中政府主動公開信息中的一個重要組成部分。報告制度的作用首先在于其對行政機關(guān)本身形成一個自縛力，降低了行政機關(guān)公然違法或不良執(zhí)法的概率，因為任何行政機關(guān)都明白充滿違法和不良執(zhí)法記錄的報告是無法面對監(jiān)察機關(guān)和公眾的。同時報告制度也保證了公眾對于行政機關(guān)執(zhí)法情況的準確了解，便于公民行使監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，踐行了十七大報告中關(guān)于保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的要求。

2.評議制度。作為在《條例》二十九條中規(guī)定的頗具特色的評議制度為《條例》的順利實施提供了第二道保障。雖然由于實踐經(jīng)驗和立法水平所限，《條例》對于評議的主體、形式、方式、內(nèi)容、程序以及標準均作出具體的規(guī)定，但是評議制度本身的屬性使該制度本質(zhì)地帶有公眾性與參與性。而且從目前的時間來看，公眾本身也自發(fā)地參與到了評議的過程當中：上海市政府網(wǎng)站上專門設(shè)置了對于政府信息公開滿意度的問卷調(diào)查，不少人參與其中；鳳凰資訊轉(zhuǎn)載了南方都市報發(fā)表了題為“預(yù)言成真，很多政府機關(guān)未交‘答卷’”的報道，該報道對各部委和省級政府于3月31日發(fā)布信息公開報告的情況進行了調(diào)查，曝光了位及時發(fā)布報告機關(guān)的具體名稱并就發(fā)布報告的問題作了評價[3]；另外，《南方都市報》4月3日發(fā)表社論《濫定國家秘密妨礙信息公開》，對于政府信息公開工作當中濫定國家秘密的情況進行了批評[4]。這就使得行政機關(guān)的公開行為置于公眾的監(jiān)督之下，如果說報告制度更多地是對于行政機關(guān)的內(nèi)部制約的話，那么評議制度則構(gòu)成了對于行政機關(guān)的外部制約。公眾參與評議不但使行政機關(guān)的行為得到有效地監(jiān)督，同時也可以將公眾的意見和建議及時地反饋給行政機關(guān)以便其更好地對工作進行改進。

3.對違反《條例》的行政救濟?！稐l例》第二十九條、三十條、三十三條、三十四條、三十五條分別規(guī)定了考核、責(zé)任追究、監(jiān)督檢查、舉報、復(fù)議等制度，旨在對被侵犯知情權(quán)的公民利用行政手段予以救濟。盡管相對于司法救濟而言，行政救濟，特別是我國目前的行政救濟存在許多不足，但是其存在的高效、靈活、便捷及專業(yè)性等優(yōu)勢是其他糾紛解決機制所不具備的?！稐l例》在制度設(shè)計上將多種行政救濟均適用于對侵犯公民知情權(quán)的救濟，這些可以單獨使用也可以共同使用的救濟制度形成了行政機關(guān)內(nèi)部的政府信息公開救濟制度體系，為公民提供了多種選擇，從制度上保障了公民的知情權(quán)得以實現(xiàn)。

4.對違反《條例》的司法救濟。作為《條例》中頗受關(guān)注的第三十三條中規(guī)定了公民、法人和其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作者的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法提起行政訴訟。這一規(guī)定踐行了“有權(quán)利必有救濟”的法理念，同時擴大了現(xiàn)有的行政訴訟的受案范圍，使得非傳統(tǒng)的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利的行政糾紛案件進入到了司法審查的范圍當中，實現(xiàn)了二十年以前行政訴訟法作出的通過單行法律和法規(guī)逐步擴大行政訴訟受案范圍的承諾，是我國行政法治發(fā)展的一個重大進步。另外，訴訟條款也使得行政機關(guān)的政府信息公開行為置于司法審查之下，這一方面加強了對于行政機關(guān)執(zhí)法的外部監(jiān)督，另一方面也擴大了司法對于行政行為的審查范圍，符合了法治社會的基本要求。

三　《條例》中制度創(chuàng)新的法治意義

《條例》本身是規(guī)范政府信息公開行為的行政法，作為一項行政法規(guī)，其本身也是一項抽象行政行為，而《條例》的意義又不至于行政法，其不但在制度層面上為公民的知情權(quán)提供了更為有力的保障，給人們帶來了耳目一新的感覺，更重要的是，其建立的新型制度和保障機制在我國法治建設(shè)中也具有重大意義。

（一）《條例》充實了憲法規(guī)范的內(nèi)容，使知情權(quán)具體化、實證化

“憲治是一種制度安排”或者“制度是憲治的體現(xiàn)”[5]的法理念表明要實踐和發(fā)展憲治必須有實在的制度支撐。《條例》對于知情權(quán)的保障是憲法規(guī)則通過普通行政法規(guī)具體化的表現(xiàn)。作為我國根本大法的憲法很少適用于司法實踐當中對公民權(quán)利進行直接保護的現(xiàn)狀是大家普遍認同的?；谶@種現(xiàn)狀，將憲法的規(guī)則通過普通法律乃至行政法規(guī)具體化、實證化，使其在我國司法實踐中發(fā)揮實際作用，這在我國不僅是保障公民權(quán)利的必要，而且也開始在保持現(xiàn)行憲法穩(wěn)定的前提下在實踐中個發(fā)展憲法。就此而言，《條例》的頒行與實施正是將憲法第三十五條的表達自由條款以及憲法修正案（四）中的人權(quán)保障條款具體化的一個重要舉措。有《條例》予以明確具體化并提供保障的知情權(quán)通過《條例》的實施得以實現(xiàn)，銅鼓法治化的過程，最終得以實現(xiàn)，得以具體化和實證化。

（二）《條例》為公眾參與監(jiān)督提供了新的途徑，是人民代表大會制度的一個補充和發(fā)展

在特定利益主體和公眾參與行政活動的過程中，參與者對信息的擁有和控制是有效而富有意義的參與活動的基礎(chǔ)。[6]掌握足夠的政府信息是公眾參與監(jiān)督行政過程的一個基礎(chǔ)。而人民只有通過參政和監(jiān)督獲得國家權(quán)力運行的主導(dǎo)權(quán)才能夠從根本上保證國家權(quán)力的民主化和法治化行使[7]，才能消除國家權(quán)力濫用造成的對公眾權(quán)益的侵害?！稐l例》規(guī)定了行政機關(guān)應(yīng)通過主動公開和依申請公開兩種方式，通過政府公報、互聯(lián)網(wǎng)、查閱服務(wù)中心等多種渠道公開政府信息，這就在制度層面上將“使民知”變成了可能，同時《條例》中的多重保障和救濟制度又為公民的知情權(quán)提供了保障，另外評議制度不但從制度設(shè)計上體現(xiàn)了公眾參與，而且也提升了公眾意見在行政活動中的地位。這些對于公民參與監(jiān)督行政活動獲取信息這項前提的保障，都極大提升了公民參與和監(jiān)督的可能，同時也是對于傳統(tǒng)的人民選舉代表行使國家權(quán)力的人民代表大會制度的一種延伸和擴展。這就使得政治上的民主與“民治”成為了可能。

（三）《條例》拓寬了對于公民權(quán)利救濟和保障的范圍

1789年《人權(quán)宣言》第十六條指出“凡權(quán)利無保障和分權(quán)未確立的社會，就沒有憲法?！保m然在我國的政治體制下不搞三權(quán)分立，但是，權(quán)利沒有分立和對抗并不代表權(quán)利沒有分工和制約，而《條例》對于行政訴訟受案范圍的擴大是司法權(quán)擴大并對行政權(quán)形成更有力的外部制約的表現(xiàn)，促進了行政機關(guān)依法行政，理性行政，推動了法治政府的建設(shè)。我們承認，在所有的國家中，司法不能解決一切糾紛，但是我們也應(yīng)當清楚，在一個理想的法治社會中，所有的糾紛都是可以通過司法解決的。司法審查范圍的大小往往可以作為判斷一個國家法治水平的主要依據(jù)之一。每個國家都會在法律中規(guī)定一些不在司法審查范圍內(nèi)的豁免事項，這些范圍不盡相同，而這個在我國被稱之為“受案范圍”的規(guī)定恰恰是司法權(quán)力大小的一個直接體現(xiàn)。于1989年制定的行政訴訟法只將行政機關(guān)具體行政行為侵犯公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的行為納入到了司法審查范圍之內(nèi)，且二十年之久未有任何進展。司法權(quán)之于行政權(quán)由于其先天的不足而處于當然的弱勢地位，在我國尤為如此。《條例》的頒行正是使得這個在學(xué)界爭議頗大卻二十年未曾改變的行政訴訟受案范圍得到了擴展，更多行政機關(guān)的行為被納入到司法審查的范圍當中，使司法權(quán)對行政權(quán)形成了更為有力、有效的監(jiān)督和制約，在權(quán)力配置問題上更加符合了“權(quán)力制衡”的法制傳統(tǒng)。這種權(quán)力制衡正是近代法治權(quán)力設(shè)計中實現(xiàn)民主的具體形式，其根本的思想就在于分權(quán)、限權(quán)、重視民意和民主監(jiān)督，而《條例》恰恰使這一切成為了可能。

[1]曹康泰.《中華人民共和國政府信息公開條例》讀本(代序)[M].北京:人民出版社,2007.

[2]汪習(xí)根,陳炎光.論知情權(quán)[J].法制與社會發(fā)展,2003,(2).

[3]預(yù)言成真 很多政府機關(guān)未交“答卷”[EB/OL].http:// news.ifeng.com.

[4]濫定國家秘密妨礙信息公開[N].南方都市報,2009-04-03.

[5]楊海坤.跨入新世紀的中國憲法學(xué)[M].北京:中國人事出版社,2001.

[6]王錫鋅.公主參與和行政過程[M].北京:中國民主法制出版社,2007.

[7]董和平.憲治問題研究[J].法學(xué)家,2008,(2).

（責(zé)任編校：周欣）

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1673-2219（2015）01-0127-03

2014-09-15

董妍（1985-），女，天津人，天津科技大學(xué)法政學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向為政府信息公開與食品安全。