謀利空間的形成：對城管違建執(zhí)法困境的分析①

劉磊，四川大學 法學院，四川 成都 610207

王會，上海社會科學院 社會學研究所，上海 200020

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謀利空間的形成：對城管違建執(zhí)法困境的分析①

劉磊，四川大學 法學院，四川 成都 610207

王會，上海社會科學院 社會學研究所，上海 200020

違法建設是我國城市化過程中的一個重要問題，并形成突出的執(zhí)法困境，而謀利型違建是違法建設問題中最為突出的一種類型。本文基于在整合主義進路的下研究違建執(zhí)法困境問題，通過分析在特定的治理機制下，執(zhí)法過程中的執(zhí)法主體與其他主體之間的具體互動過程，考察其中的組織能力和溝通協(xié)調關系，側重揭示違建執(zhí)法過程中處于灰色地帶的違法建設謀利空間的形成機制，探究其與違建治理困境之間的內在關聯(lián)。研究發(fā)現(xiàn)，謀利型違建的普遍化是當前中國社會存在諸多灰色利益空間的表現(xiàn)。當前的違建治理機制是中國當前“上下分治”體制的產(chǎn)物，具有較強的穩(wěn)定性。謀利型違建的治理過程實際上成為利益調節(jié)過程，而非單純地執(zhí)法問題。如何處理和協(xié)調違建執(zhí)法困境中的謀利空間問題，依然會是違建執(zhí)法的核心難題。

謀利型違建；違建執(zhí)法；謀利空間；治理機制；灰色利益

一、違建執(zhí)法困境及解釋進路

隨著我國城市化的推進，城市規(guī)劃區(qū)范圍內違法建設現(xiàn)象日益普遍，違建執(zhí)法面臨困境，其中，城鄉(xiāng)結合部的違法建設的執(zhí)法困境更為嚴重，而且呈蔓延趨勢。盡管許多地方政府都將城鄉(xiāng)結合部的違法建設視為“城市發(fā)展的腫瘤”，開展過整治活動“鐵腕治違”，但收效甚微，不僅有關禁止違法建設的法律規(guī)定沒有得到有效執(zhí)行，而且還因此引發(fā)一些沖突事件。在被納入城市發(fā)展規(guī)劃的城鄉(xiāng)結合部，許多違法建設者形成了比較明確的謀利預期，盡管這種利益為正式法律所否定，處于“灰色”地帶，但在當前執(zhí)法運行的實際過程中卻能夠普遍存在，這是違法建設泛濫的根源所在。本文將以城鄉(xiāng)結合部的違建執(zhí)法為主要研究對象，考察在執(zhí)法實際運行過程中這種灰色謀利空間的形成機制，由此來探討執(zhí)法困境的原因所在。

目前關于違建執(zhí)法困境問題的主要分析進路有以下三種。

第一是自上而下的制度主義研究進路。將政策執(zhí)行的阻滯歸為既有的法律規(guī)定和制度設置不完善，例如認為法律沒有清晰界定相關主體的利益邊界和權利義務，沒有清楚規(guī)定具體適用流程和具體操作細則，從而給相關主體留下較為寬泛的解釋空間，以及給執(zhí)法者留下比較大的自由裁量空間，使得執(zhí)法過程具有較大程度的不確定性[1]；政策執(zhí)行的相關部門之間的權力劃分不規(guī)范、機構職能配置交叉重疊、監(jiān)督機制不健全、人事管理制度不完善等[2]。只有完善法律規(guī)定，理順執(zhí)法體制，才能有效化解執(zhí)法困境。這是目前有關違建執(zhí)法的主流輿論及政策部門遵循的主要思路。

第二是自下而上的行為主義研究進路。強調政策制定與政策執(zhí)行功能的互動性、政策執(zhí)行者與政策制定者的互動與合作，認為行為主體自身的態(tài)度、素質及利益考量等因素是導致執(zhí)行偏差的重要原因[3]。這一進路重視對政策過程中的利益相關者的分析，執(zhí)法者趨利論是其典型思路。執(zhí)法者趨利論認為，執(zhí)法者有其自身的利益，這種利益可能與執(zhí)法本身的要求相互沖突，在這種情況下，執(zhí)法者基于其自身利益的考量，可能并不傾向于嚴格執(zhí)法，而是會放寬執(zhí)法尺度，甚至可能是變通執(zhí)法方式來為自己獲取不為正式制度規(guī)定所允許的利益。某些情況下，執(zhí)法者和執(zhí)法對象間甚至可能基于共同的利益交匯點而形成合謀關系。這也是目前有關違建執(zhí)法的輿論經(jīng)常采取的認識視角，這種視角認為要加大對執(zhí)法者的約束和監(jiān)督才能有效化解這種視角執(zhí)法難題。

第三是整合主義的研究進路。強調政府機構間的網(wǎng)絡關系與政策執(zhí)行力的表現(xiàn)，認為執(zhí)行成功與否主要取決于兩個方面的要件：一是關鍵機構組織能力的強弱，二是機構間合作關系溝通協(xié)調的好壞。整合主義既關注制度結構的制約影響，也關注執(zhí)行過法中相關主體之間的互動關系，結合前面兩種進路的長處，其分析更符合現(xiàn)實，有助于揭示執(zhí)行過程的復雜性和動態(tài)性。在整合主義的研究進路下，何艷玲用“嵌入式執(zhí)法”來解釋執(zhí)法中的“搖擺現(xiàn)象”：在“拆違風暴”中，大規(guī)模違章建筑在強壓下被拆掉，但同時又存在類似農民搶建之類的違建行為；而在執(zhí)法效果上，執(zhí)法并非總是失靈，而是有效執(zhí)法和執(zhí)法失靈交替存在。這種現(xiàn)象并非完全因為法律不完備或者土地執(zhí)法部門能力有限，還在于土地執(zhí)法部門被嵌入在集中體制及其建構的中心工作中，不同中心工作的建構，導致土地執(zhí)法效果可能有效也可能失靈[4]。陳柏峰以整合主義為基本研究進路，從國家能力的視角出發(fā)，將違建執(zhí)法困境納入到基層的治理結構之中進行考查，認為違建執(zhí)法的困境指向了執(zhí)法領域國家能力的不足，指出改善違建治理狀況需要從執(zhí)法機構、執(zhí)法人員及其與社會的互動等多方面著手，在執(zhí)法領域強化國家能力[5]。

“嵌入式執(zhí)法”對違建治理具有較大解釋力，“國家能力”視角是對“嵌入式執(zhí)法”這一分析框架的進一步完善和推進，并提出了認識違建執(zhí)法困境的新視角。但二者對違建執(zhí)法困境的認識依然存在不足之處，“嵌入式執(zhí)法”無法解釋為何有些地方已將違建治理列為中心工作，但卻依然面臨很多困境，執(zhí)法效果并不令人滿意；“國家能力”視角認為通過增強國家能力可以有效化解違建執(zhí)法困境，但沒有正面回應違法建設中普遍存在的灰色謀利空間問題，以及其與國家治理能力之間的復雜關系。

“嵌入式執(zhí)法”和“國家能力”視角對本文的研究有很大啟示，構成本研究的重要基礎，筆者將在整合主義進路的指導下研究違建執(zhí)法困境問題，通過分析在特定的治理體制下，執(zhí)法過程中的執(zhí)法者(機構)與其他主體(機構)之間的具體互動過程，考察他們之間的組織能力和溝通協(xié)調關系，側重揭示違建治理過程中的處于灰色地帶的違法建設謀利空間的形成機制，并探究其與違建執(zhí)法困境之間的內在關聯(lián)。具體的經(jīng)驗材料主要來自于筆者于2013年7月在湖北省M縣城市管理綜合執(zhí)法局為期一個月調研所獲得的材料，其間專門隨城管局城市規(guī)劃建設執(zhí)法大隊在當時違法建設非常嚴重的城鄉(xiāng)結合部L鎮(zhèn)X島上進行了調研。除此之外，本文的分析還結合了筆者所在研究團隊成員在浙江、遼寧等地調研了解的情況*按照學術慣例，文中的具體地名做了匿名處理。。

二、違法建設的基本類型

城管執(zhí)法中涉及的違法建設有多種類型，如小區(qū)開發(fā)商在建設中的超層、超容積率，各個單位部門的違法建設，普通居民違法建設等。在不少執(zhí)法人員看來，各種違法建設管理起來都有一定難度，其中“最難管理的是老百姓的問題”，“拆別的違建時，沒一個人說我們做得不對；拆老百姓的違建時，就有人說做得不對”?？蓪⑵胀ň用竦倪`法建設大致分為三種主要類型：營業(yè)型違建、民生型違建和謀利型違建。

營業(yè)型違建。這種類型的違法建設主要出現(xiàn)在主干街道沿線的經(jīng)營店鋪。營業(yè)者出于經(jīng)營利益考慮，未經(jīng)規(guī)劃部門許可，擅自改變、擴大經(jīng)營店鋪的面積，有的會占用道路面積，有的則采取加高加層的方式。一般來說，城市主干道路沿線的店面租金都比較高，能夠在城區(qū)主干道沿線經(jīng)營的營業(yè)者的收入水平至少處在在當?shù)鼐用裰械仁杖胨降淖笥遥鸪`法建設對其生活所需影響并不會很大，其感受的剝奪感會比較輕微，不大容易做出強烈抗拒拆違的舉動。主干道沿線平時也是城管執(zhí)法巡查的重點，這些違法建設比較容易被發(fā)現(xiàn)，而且其違建行為會對周圍其他營業(yè)者的經(jīng)營活動產(chǎn)生影響，也很容易遭到舉報。主干道沿線對城市的市容市貌影響很大，地方政府對此管理都很重視，如果出現(xiàn)抗拒拆違的情況，地方政府會有較大的動力調動多方的人力和資源參與拆除違法建設和進行外觀改造的行動中。這類違法建設只要能夠及時發(fā)現(xiàn)，拆除和處罰的難度一般來說并不高。隨著M縣近幾年衛(wèi)生文明城市創(chuàng)建工作的推進，M縣城管執(zhí)法局及相關部門已經(jīng)加大了對這種類型違法建設的懲處力度，目前這種類型的違法建設并不多見。

民生型違建。這是居民因現(xiàn)實家庭生活所需而進行的違建。這種類型的違法建設可以大致區(qū)分為兩種;一種是背街小巷的經(jīng)營者，出于經(jīng)營考慮擴大店鋪面積、搭建違法建筑；另一種是一般的居民因家庭人口增加、子女長大成人分家立戶、屋頂漏雨、危房改造等原因，未經(jīng)規(guī)劃部門審批而擅自建設。前一種違法建設雖然也是因營業(yè)所需而違建，但是可將之歸為民生型違建，主要是因為這類營業(yè)者的收入水平一般比較低，通常只是處于城市居民收入的中下層，且營業(yè)收入是其家庭的主要收入來源，這與在主干道沿線的店鋪經(jīng)營者存在很大差別。由于城市建設規(guī)劃的變動，為了減少城市擴展或改造的成本，政府往往會發(fā)布“一刀切”的“停建令”；要求嚴格治理違法建設問題，甚至出現(xiàn)連續(xù)十多年都不辦理新的建房許可手續(xù)的情況，這與部分中下層民眾的生活需求之間存在很大的張力。就目前了解的情況而言，民生型違建所占的比例并不多，根據(jù)執(zhí)法隊員的估計，大概占到10%～20%。對于這種類型的違建，只要沒有人舉報、上訪，未造成安全隱患或其他嚴重后果，執(zhí)法部門一般采取默許的態(tài)度，甚至對違建者還持有同情態(tài)度，不會主動干涉。即便接到舉報，通常也很難簡單拆除，執(zhí)法者需要在不同主體之間進行利益權衡。違建者因收入水平比較低，拆除違法建設會給其帶來比較強的被剝奪感，如果強拆違建，往往會受到違建者“以道義主義作為武器”的抵制。這類似于湯普森所言的“窮人的道德經(jīng)濟”[6]。民生型違建的執(zhí)法有一定難度，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是這種類型的違法建設分散地分布在不同地方，許多是在背街小巷，由于執(zhí)法力量有限，很難對這些違法建設進行及時監(jiān)控；二是這種難度主要來自于民生型違建，總體來說不只是執(zhí)法的問題，更是民生的問題。

謀利型違建。違建者主要不是出于實際生活所需，而是因為形成了謀取更多利益的預期，違法建設房屋。這種類型的違法建設主要有兩種情況，其一是出于出租房屋收取租金的考慮而違建。目前引起廣泛爭論的小產(chǎn)權房問題中就包括這種類型的違法建設。有論者認為農民有自主進行土地利用開發(fā)的權利，有建筑的自由，應允許其借此獲取更多的土地增值收益[7]160-165。其二是出于獲取更多拆遷補償?shù)念A期，在短時間內違法搶建房屋的行為，這在許多面臨拆遷老城區(qū)、城中村、城郊村都非常普遍。這兩種類型的違建都是為了獲取因城市規(guī)劃發(fā)展而產(chǎn)生的土地增值收益的重要方式[8]。目前，在各地城管執(zhí)法的違建治理中，大量存在的是謀利型違建。謀利型違建具有兩個基本特點：第一，是某一區(qū)域內的普遍現(xiàn)象，而非個別現(xiàn)象；第二，謀利預期構成了居民違法建設的強大動力。民生型違建和謀利型違建之間的界限并非涇渭分明。在一定條件下，民生型違建也很容易轉化為謀利型違建，特別是在面臨拆遷開發(fā)的時候更是如此。有的居民可能起初的確是出于生活所需而違建，當這樣的違法建設沒有得到有效治理和控制的時候，如果遇到拆遷開發(fā)，之前基于生活所需而違法建設的房屋一般會成為其謀取更多拆遷補償款的重要工具。這時對民生型違建的治理就轉化為對謀利型違建的治理。在很多情況下，違建者實際上是出于預期謀利的考慮，但往往會訴諸類似于“生存?zhèn)惱怼钡谋磉_。民生型違建的執(zhí)法困境和謀利型違建的執(zhí)法困境存在較大的區(qū)別，二者之間的模糊地帶則增加了違建執(zhí)法的難度。

從2003年開始，X島被納入到M縣的城市規(guī)劃區(qū)進行規(guī)劃設計建設。M縣政府對X島的開發(fā)建設工作非常重視，將其作為全縣生態(tài)文化旅游開發(fā)的重點和龍頭工程來抓，先后四次召開高規(guī)格的項目推進會。島上的違法建設問題正是在這樣的背景下日益突出，以至于近幾年呈“泛濫成災”的趨勢，“家家戶戶都在違建”。縣黨委和政府多次要求要加強違建治理力度，管執(zhí)法局主要領導在內部正式講話中也提出“四個必須拆”的要求：網(wǎng)上投訴的必須拆、上級交辦的必須拆、影響較大的必須拆、日常巡查發(fā)現(xiàn)的必須拆。但島上的違法建設問題依然非常嚴重，目前在X島上普遍出現(xiàn)的絕大多數(shù)違法建設不屬于營業(yè)型違建和民生型違建，而是謀利型違建。

三、日常監(jiān)管中的執(zhí)法困境

違法建設沒有得到有效管控以至呈“泛濫成災”的局面，其直接原因是日常執(zhí)法和管理中難以對違法建設實現(xiàn)及時有效的管控。日常執(zhí)法監(jiān)管往往很難到位，這就為違建者的謀利預期的實現(xiàn)提供了很大的現(xiàn)實空間。在日常監(jiān)管中，主要存在以下三個方面的問題。

(一)體制內的合作難題

在違建執(zhí)法過程中，城管執(zhí)法局擁有執(zhí)法權限，但違建執(zhí)法的實際過程往往會涉及其他部門或機構，單靠執(zhí)法局并不能實現(xiàn)有效的執(zhí)法，需要多部門或機構配合。以X島違法建設的日常執(zhí)法為例，主要涉及執(zhí)法局與當?shù)劓?zhèn)政府之間的合作問題?？h政府要求在違建治理中實施“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的規(guī)劃監(jiān)管以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為責任主體，綜合執(zhí)法局全力協(xié)助拆除違法建筑”的管理模式和常規(guī)工作機制。但這樣的管理模式和工作機制在實際運行過程中常常并未有效運作*縣政協(xié)重點鎮(zhèn)建設工作視察組在一份調研報告中也指出這一問題：“(違建治理工作中)日常管理不到位。全縣鎮(zhèn)村建設點多面廣，縣綜合執(zhí)法局鞭長莫及，再加上鎮(zhèn)級沒有執(zhí)法權，在城鎮(zhèn)建設管理過程中就難免遭遇有責無權的尷尬局面，這直接導致了由于管理上的不到位，亂停亂倒亂建等現(xiàn)象時有發(fā)生。”。執(zhí)法局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府間并不存在行政上的關系和直接的業(yè)務往來，二者在行政級別上是平級的，不存在任何隸屬關系，存在的是“弱關系”。平級之間并不存在必須要服從工作安排的義務。盡管縣政府文件中要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮“主體作用”，在實際運行中卻形成城管執(zhí)法局發(fā)揮主體作用的格局。之所以如此，與這樣幾點因素有很大關系。

1.執(zhí)法局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標不一樣。目標決定參與政策執(zhí)行的主體的行動方向，在常規(guī)運行狀況下，目標一致的主體間才更有可能做出方向一致的行動選擇。執(zhí)法局有行政執(zhí)法權限，其主要目標是執(zhí)行法律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不擁有行政執(zhí)法權限，其目標具有多重性，與執(zhí)法局合作開展違建治理只是其諸多工作中的一項，如果沒有來自上級的行政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不大愿意為此投入較多的人力和資源。違建治理的難度比較大，會消耗很多治理資源，而且很容易引發(fā)比較激烈的矛盾和沖突，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會比較抵觸這種工作，缺乏與執(zhí)法局進行合作的積極性*在有的地方，城管執(zhí)法中隊歸執(zhí)法局和街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))雙重領導。在執(zhí)法局與街道的政策目標并不一致的時候，執(zhí)法中隊的執(zhí)法行為選擇也會出現(xiàn)困境。而且，由于人員、資金等受制于街道，城管中隊的執(zhí)法行為選擇可能受到街道的影響更大，會深受街道的運行機制的影響。。

2.執(zhí)法局的工作機制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作機制存在很大差別。執(zhí)法局作為專門性的行政職能部門，其執(zhí)法活動具有比較強的專業(yè)性，日常執(zhí)法工作多是按照常規(guī)性的方式運行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是地方基層政權，其事務具有綜合性的特點，基層管理中各個方面的事務往往都需在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有中心工作和其他日常性工作之分。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中心工作是一種常規(guī)性的行政機制[9]，需要調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面非常多的人力和資源參與其中，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行政績效考核、政治晉升之間存在非常緊密的關系。在執(zhí)法局的工作安排中，違建執(zhí)法是一件重要工作，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的工作安排中，如果沒有被列為中心工作，一般不會被重視。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源非常有限的情況下，如果沒有上級黨委政府施加的行政壓力將其“泛政治化”[10]，提高在政府承擔的諸多責任中的位置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常沒有足夠動力將違建治理工作列為中心工作。

3.需要放在鄉(xiāng)村關系中來考察。有研究表明，在官僚制特性、壓力型體制以及鄉(xiāng)土性這三元結構的作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權遵循著策略主義的基本運行邏輯[11]。在鄉(xiāng)村關系的層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都需要依靠村干部來配合完成。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組之間并非簡單的上級和下級的關系，村級組織是自治團體組織，鄉(xiāng)村之間是指導與被指導的關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村組并沒有足夠的主導權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也很難硬性要求村組干部執(zhí)行決定。在實際的鄉(xiāng)村關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往需要采取利益運作和感情運作的方法來促使村組干部完成某些工作任務[12]，否則村干部可能也并不會真正積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的工作。這種關系格局給違建治理工作帶來很大的難度。

城管執(zhí)法局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間沒有實現(xiàn)充分有效的合作，這就增加了違建執(zhí)法的難度，極大地削弱了日常監(jiān)管的有效性，給違建者借此謀利以可乘之機。

(二)村莊中的行動困境

在村莊執(zhí)法場域中，村組干部和村民對執(zhí)法者的協(xié)助和配合對于執(zhí)法工作的開展非常重要。城管執(zhí)法隊員對此深有感受，“我們要想進村開展執(zhí)法活動，離開了村組干部，就根本沒有辦法開展，連各家各戶叫什么名字我們都搞不清楚，有時候連路都摸不清楚?！碧貏e是當違法建設并非某個村民的個體行為，而是村莊的共識與集體行動時，國家就更加難以實現(xiàn)通過對村莊的制度化“監(jiān)控”來獲取“實現(xiàn)行政目標所需的信息”，行政力量“如果沒有信息基礎作為反思性自我調節(jié)的手段，就無法存在下去”[13]221。

在違建執(zhí)法中，能否有效調動村組干部參與違建執(zhí)法的積極性是非常關鍵的因素。村組干部的積極協(xié)助有助于執(zhí)法者了解村莊執(zhí)法場域中的“地方性知識”*吉爾茲將區(qū)域化特點顯著的經(jīng)濟、地理、人文之類背景等特殊信息環(huán)境稱為“地方性知識”。吉爾茲：《地方性知識》，王海龍等譯，北京：中央編譯出版社2000年版。，減少執(zhí)法者與執(zhí)法對象之間在交往過程中的摩擦和矛盾，促使雙方開展比較順利有效的交流與互動。從空間位置及信息獲取的有效度來看，最便于監(jiān)控當?shù)鼐用襁`法建設的是村組干部和其他村民，但實際上很難調動村組干部在違建治理上的積極性。謀利型違建一般發(fā)生在亟待開發(fā)或正在開發(fā)的區(qū)域，能夠從違建中受益的并不只是個人，而是一整片的居民，其他居民幾乎不會有檢舉違法建設的動力，而且他們自己也多是積極參與其中。當然，也并不絕對如此。例如，可能有的村民的違法建設多一些，可能會獲得更多的補償，周圍有的村民會因“眼紅”，舉報其違建行為。還有的則因為平時的個人恩怨而舉報。盡管如此，在村莊熟人社會中，由于受到熟人社會的行為規(guī)范的約束*鄉(xiāng)村熟人社會中人們的行為多圍繞著人情關系展開，行為準則是人情規(guī)范，這種人情取向的行動規(guī)律構成了熟人社會中的“鄉(xiāng)土邏輯”。如果不遵循熟人社會的行為規(guī)范，則可能會受到懲戒。參見陳柏峰：《熟人社會：村莊秩序機制的理想型探究》，載《社會》2011年第1期。，舉報的人不太愿意并且也不太可能對執(zhí)法者表示公開支持。

村組干部在違建治理中扮演著雙重角色，一是管理者，二是違建者，這兩個角色間存在利益沖突。作為管理者，他們需要承擔控制違法建設的職責。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有比較強的動力來支持執(zhí)法局的違建執(zhí)法工作的情況下，村組干部更不太可能積極支持執(zhí)法活動。作為管理者，村組干部還可能借助此身份從中獲取灰色腐敗性收入。不少村民為了減少違法建設的阻力，會向村組干部輸送利益，請村組干部幫忙疏通關系。村組干部如果嚴格監(jiān)控村民違建，不僅自己不能從中獲得好處，而且會因此得罪村民。村組干部的工資本來就不高，這樣的收入并不能使他們產(chǎn)生足夠的動力積極控制違法建設。此外，村組干部在信息獲取上往往占據(jù)一定的優(yōu)勢，甚至其自身可能就是當?shù)剡`法建設的帶頭者，因此就更不會有動力監(jiān)控違法建設。從而，村組干部與村民之間會存在非常緊密的利益聯(lián)系，形成“合謀”關系，村莊內部對于通過違建謀利已經(jīng)達成較強的共識。

在未得到村組干部配合的情況下，執(zhí)法者一般不會輕易進入村莊，否則很容易招致村民的群體抵制，一旦言行上稍有不慎，就很可能引發(fā)更為嚴重的對立緊張關系。雖然執(zhí)法者代表國家權力，有國家權威作為最終支撐，但在村莊執(zhí)法場域中，除執(zhí)法者自身力量外，國家權威的最終支撐也多是“遠水救不了近火”，一旦出現(xiàn)雙方對峙的局面，執(zhí)法者往往不得不放棄執(zhí)法，否則就可能使自己陷入窘境之中，甚至連人身財產(chǎn)安全都難以得到保證。

(三)執(zhí)法者的行為邏輯

M縣執(zhí)法局的執(zhí)法力量嚴重不足，其中負責L鎮(zhèn)執(zhí)法巡查的中隊只有四個人。在這樣的情況下，即便執(zhí)法隊員在工作時間內都積極認真巡查，也不可能及時有效地監(jiān)控到所有地方的違建，很難實現(xiàn)“在場”的控制。執(zhí)法隊員主要根據(jù)平時巡查經(jīng)驗，選擇重點地段巡查，這就給違建者以可乘之機。在日常監(jiān)管中，一線執(zhí)法者的行為邏輯具有以下三個方面的顯著特點。

1.執(zhí)法者的趨利性。一線執(zhí)法者主要有這樣一些利益考量：一是基于執(zhí)法者的工作本身所應獲得的正式收入，二是在執(zhí)法過程中的灰色腐敗性收入，三是在執(zhí)法互動過程中建立起和獲得的關系人情等社會資本意義上的收益。與此同時，一線執(zhí)法者可能承擔這樣一些責任和風險：一是執(zhí)法不嚴導致的問責風險及與之相伴的績效工資考核壓力，二是執(zhí)法中因收取灰色腐敗性收入而產(chǎn)生的風險，三是以交換為核心、遵循“特殊主義”[14]75-104邏輯的人情關系會阻礙執(zhí)法。一線執(zhí)法者在做出具體行動選擇時，會考慮行為本身可能帶來的利弊得失，在權衡利弊之后，做出盡可能有利于自己的選擇。

2.執(zhí)法者規(guī)避巡邏。在違建執(zhí)法中，一線執(zhí)法人員常常要面對村莊執(zhí)法場域中惡劣、緊張、充滿危險的執(zhí)法環(huán)境。在與執(zhí)法對象的具體互動中，無論是執(zhí)法人員還是執(zhí)法對象，常常都會產(chǎn)生不愉快的情緒，甚至會引起比較多的麻煩。在公共事務的管理中，管理者一般都會有避免不愉快的或危險的一線工作，將追求自己的舒適和安全放在首位的傾向，經(jīng)常會做出“巡邏規(guī)避”[15]28的選擇，盡量使自己避免或減少介入到現(xiàn)場的違建巡查工作中。筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，城管執(zhí)法局L鎮(zhèn)中隊的執(zhí)法隊員時常并不是在巡查違建，而是在設于L鎮(zhèn)政府辦公樓的執(zhí)勤辦公室里休息。

3.執(zhí)法者規(guī)避考核。一線執(zhí)法者的行為之所以會呈現(xiàn)出前面所言的兩點特征，與對一線執(zhí)法乏力的監(jiān)督管理考核有很大關系，執(zhí)法者實際上很少感受到來自日常管理考核方面的壓力。M縣城管執(zhí)法局里具體負責監(jiān)督考核事項的是執(zhí)法監(jiān)督股，但其工作人員主要是按照文牘化、例行化的方式來“監(jiān)督”，一般不愿意得罪本單位同事，而且負責監(jiān)督考核的人員一般也沒有動力并且也不太可能詳細了解到一線執(zhí)法的情況。

一線執(zhí)法者的這種行為邏輯，在很大程度上甚至也是在執(zhí)法局管理者默許情況下的結果。在違建執(zhí)法中，城管執(zhí)法局的管理者需要綜合考量諸如自身的考評晉升、本單位的工作成績、地方政府的關注重點、執(zhí)法工作與社會穩(wěn)定等多方面因素，這些因素都會對其關于執(zhí)法局一線執(zhí)法力度的要求產(chǎn)生影響。在維穩(wěn)壓力下，執(zhí)法局管理者會盡量注意防止一線執(zhí)法出現(xiàn)嚴重事故，一旦出現(xiàn)這種情況就可能會對執(zhí)法局的全局工作成績以及主要領導的晉升產(chǎn)生很大的消極影響。出于自我保護的考慮，執(zhí)法局管理者對強拆違法建設會持比較慎重的態(tài)度。實際上，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，還是城管執(zhí)法局，在執(zhí)法或治理資源匱乏、所依靠的基層組織力量薄弱的情況下，都需要在壓力型體制下的多種工作指標和工作目標中進行區(qū)分和選擇，往往會采取“選擇式政策執(zhí)行”[16]的方法來分別應對帶有嚴厲考核(往往是一票否決)的工作和相對較易執(zhí)行的工作。

總的來說，一線執(zhí)法者事實上有較大的自由裁量空間。在不能對一線執(zhí)法隊員進行及時有效的監(jiān)督制約的條件下，一線執(zhí)法者可以基于自身利益的考慮做出“一線棄權”[15]26-29或者選擇性執(zhí)法、變通執(zhí)法的選擇。違建者借助一線執(zhí)法中的這種縫隙，甚至可能利用與一線執(zhí)法者之間的利益交換關系，以適當?shù)拇鷥r來換取加快違法建設進度的空間，以此來幫助實現(xiàn)謀利預期，違法建設現(xiàn)象愈演愈烈。

四、集中整治中的執(zhí)法難題

(一)集中整治與決策權衡

日常監(jiān)管難以有效控制違法建設的蔓延，執(zhí)法者只能寄希望于通過大規(guī)模的集中整治行動來推動違建治理工作的開展。集中整治行動具有運動式治理的特點，需要地方政府體系內部強有力的行政動員，調動城管執(zhí)法局、公安、消防、公證處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、基層村組、醫(yī)院、拆遷公司，甚至可能還會有武警等多個部門的大量人力和資源。這種集中整治行動需要由地方主政者決定，并成立專門領導小組來推動。地方主政者在決定是否開展集中整治行動的時候需要綜合考慮方方面面的因素，而不是只考慮違法建設行為本身的違法性。M縣的一位常委在訪談中指出，“政府的管理工作是全面的，拆出的社會矛盾誰來化解？強拆肯定能拆得了，但是不可能只是惡狠狠地強制拆除，而不管其他后續(xù)工作。”

在地方主政者做決策時，有兩個因素尤為重要：其一是地方政府行為日益體現(xiàn)著 “風險規(guī)避”的特點[17]，希望保持地方穩(wěn)定。其二是違建治理的緊迫程度，這主要關系項目開展的進程，會影響地方經(jīng)濟發(fā)展以及主政者的發(fā)展政績。在地方主政者那里，這主要是一個如何在穩(wěn)定和發(fā)展進行權衡并保持適度平衡的問題，即“一只手要抓穩(wěn)定，一只手要抓發(fā)展”。但這兩個方面的政策目標之間存在較大的張力和悖論，“不存在所謂的‘黃金標準’”和“能為社會上所有的人都接受并以同樣的方式影響每一個人的客觀、平等的標準”[18]11，在有的情況下難以兼顧，在很多情況下則只能在二者之間的中間地帶進行選擇。

2012年M縣政府曾組織過四五百人參加、各部門聯(lián)動，集中強拆了某地的違法建設。雖然此次集中整治行動最終得以實施，并且強制拆除了一些拒不拆除的居民的違法建筑，但也出現(xiàn)了多起執(zhí)法對象抵制執(zhí)法的情況。遇到這種情況，現(xiàn)場參與執(zhí)法的人員都會高度緊張并且非常謹慎，但此時又很可能難以控制自己的情緒和行為，以至于釀成人員傷亡的慘劇。一旦出現(xiàn)這種局面，地方黨委政府往往會被追究行政管理的責任以及政治責任。正是考慮此前集中整治行動帶來的負面影響，目前地方主政者還未決定對X島的違法建設開展集中整治行動。

違法建設的問題影響相關項目工程的進展和經(jīng)濟建設，同時也會潛藏著許多社會不穩(wěn)定因素。違建治理工作的具體開展，既關系經(jīng)濟發(fā)展，也關系社會穩(wěn)定。如果違建治理的執(zhí)法力度太弱，可能會影響相關工程項目的進度，進而影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展(特別是主政者的經(jīng)濟發(fā)展政績以及與之相伴的政治晉升)。如果違建治理的執(zhí)法力度太強，又可能產(chǎn)生和激化矛盾，影響社會穩(wěn)定。地方主政者會產(chǎn)生“不穩(wěn)定的幻象”[19]，認為當前社會沖突日益尖銳、社會和政治穩(wěn)定形勢日益嚴峻，害怕出現(xiàn)激烈的矛盾。因此，在地方主政者看來，對于違建既要加強執(zhí)法和管理，又需要注意保持恰當?shù)南薅?。這樣一來，違建治理的執(zhí)法過程中就會有較大的伸縮空間。決定違建執(zhí)法力度強弱的權力并不在一線執(zhí)法者，也不在城管執(zhí)法局，而是取決于地方主政者的決策權衡?；谏鐣€(wěn)定的考慮，地方黨委和政府一般不會輕易決定采取大型強拆違法建設的集中整治行動，即便采取這樣的行動，也要盡量做好方方面面的工作，盡量確?！安怀鍪隆??；诎l(fā)展的考慮，地方黨委和政府可能會在適當?shù)臅r候采取集中整治行動，以遏制違法建設的勢頭。到目前為止，M縣黨委和政府還沒有對X島中的違建治理工作動用“中心工作”的強政治行政動員的方式，在這種情況下，無論是執(zhí)法局還是L鎮(zhèn)黨委政府，在違建治理中的行為選擇都比較微妙，不大愿意強力執(zhí)行拆違要求。一線執(zhí)法者，主要受到執(zhí)法局內部考評約束，也不會有太強的動力嚴格治理違法建設?？h政府在對X島項目建設進程的規(guī)劃中明確提出了“三個時間節(jié)點”的總體要求，指出2013年主體項目要全部竣工，2014年建成使用，項目盈利。但據(jù)后續(xù)了解，直到2014年，主體項目仍然沒有竣工，與2013年7月份筆者調研期間的情況相比，幾乎沒有多少進展。許多違法建設者正是看到了地方黨委政府的這種兩難狀態(tài)下的行為邏輯，出于法不責眾的心態(tài)，才敢于通過違法建設來謀取更多利益。

(二)高位推動的運作過程

要實現(xiàn)對違法建設的治理，根本不可能只依靠城管執(zhí)法局來推動，必須要依賴地方黨委和政府的強力動員，通過壓力型體制“高位推動”的方式，將各相關部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組干部調動起來參與到集中整治行動之中[20]。地方黨委政府一旦采取高位推動的方式，就會通過成立臨時性專門領導小組來負責具體領導和協(xié)調工作，將任務分解、目標管理作為重要的政策執(zhí)行工具。專門領導小組會由地方黨委或政府的主要領導任組長，常委班子其他成員任副組長，相關機關主要負責人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人作為領導小組成員。領導小組主要負責人的人選會根據(jù)所要推動的事項重要程度來確定，為了保障工作開展的力度，往往會由在地方黨委常委班子中排序靠前者任職。

成立由地方黨政主要領導干部任職的專門性領導小組，這對相關各職能部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言意味著要將違建治理工作列為中心工作，這就成為了“政治任務”，往往有配套的“一票否決”考評制度，這種考評制度有利于突出政府在特定時期的中心工作，是一種強政治動員的手段[21]。在治理資源有限的限制性條件下，通過集中與動員有限的資源，往往能有效地解決較為突出的社會治理問題[22][23]。

地方黨委政府只有在違法建設的泛濫程度已經(jīng)超過其承受程度、嚴重影響相關項目工程的推進，或者是面臨著來自更高級別黨委政府的行政壓力的情況下*我們2014年11月在浙江省某地調研時了解到，2014年浙江省省委省政府在全省開展了以治理違法建筑為主題的“三改一拆”運動，各級地方政府都受到了來自省級的強大行政壓力，紛紛將此列為當?shù)氐闹行墓ぷ?，以強政治、強行政動員的方式來推動此項工作。我們調研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速成立了“‘無違建鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)’創(chuàng)建領導小組”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長擔任領導小組主要職務，并為此專門召開了動員工作大會。，才會采取這樣的強動員的舉措。這種情況下，決定違建治理的執(zhí)法強度和執(zhí)法方式的決定性因素主要是如何能夠更有效地推進項目進程。在這個階段，就會出現(xiàn)的是項目進度“倒逼”執(zhí)法的情況。此時，參與到集中行動中的相關主體既要“能做事”，也要“做成事”，同時還要“不出事”。只要能夠有利于更有效地拆除違法建設、保障項目進度，具體的手段和方法都可以成為次要的問題。在這個環(huán)節(jié)，違建者的利益問題依然是決定集中整治行動的成效以及項目進度的關鍵問題，違建者的謀利預期往往能夠在這個階段得到實現(xiàn)。

面對嚴格的考評要求和行政壓力，被納入到執(zhí)行體系中的各個執(zhí)行主體并非消極被動地接受，而是會采取多樣的方式來應對。在正式開展集中行動之前，相關部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都會盡量事先與違建者商談妥當，確保集中拆除違法建設的時候不會出現(xiàn)強烈抵制的情況。這些構成了正式集中拆除行動的前期準備工作。如果沒有這樣的充分準備，一般來說不會大張旗鼓地開展集中整治行動。這個階段，違建治理的問題實際上主要并不是一項執(zhí)法工作，城管執(zhí)法局這時所能發(fā)揮的作用也比較有限。在正式集中拆除違法建設之前，往往會出現(xiàn)“正式權力非正式運作”[24]的現(xiàn)象，通過“軟硬兼施”的方式來對違建者“做工作”。具體來說，“做工作”的主要類型有以下兩種。

第一種方式是用金錢解決問題，“人民內部矛盾，人民幣解決”。用這種方式來“做工作”，普遍遵循的是策略主義的邏輯，“擺平就是水平”，主導的邏輯是利益策略和人情策略。通過給違建者的違法建設的房屋以一定補償，從而達到減少拆違阻力的作用。在用金錢解決問題時，如果確定的補償標準太低，違建者不會滿意，會要求提高補償標準，否則就不會同意拆除違建。但是違法建設補償?shù)臉藴室膊豢赡芴?。違法建設補償?shù)木唧w標準是在多方主體博弈過程中逐漸形成。大多數(shù)違建者一方面會盡量爭取更多利益，但另一方面也會注意限度，不會提出過高要求，往往是“見好就收”。在確定補償標準的問題上，城管執(zhí)法局以及一線執(zhí)法者所發(fā)揮的作用已非常有限。在這個階段會存在少數(shù)希望謀取到更多利益的“釘子戶”。集中行動中比較嚴重的沖突通常發(fā)生在與“釘子戶”的互動過程中。“釘子戶”的出現(xiàn)使違建治理中的不確定性因素大大增加。目前，通過金錢解決問題的思路是各地政府普遍的選擇。在訪談中，M縣城管執(zhí)法局局長表示基本認可這一做法：“老百姓違建不過就是為了多弄點補償，就是想多套一點小利益。我們執(zhí)法的時候，既要考慮開發(fā)商大老板的利益，也要適當照顧一下老百姓的利益。我們要是去拆了，矛盾都指向我們?！贬槍島上嚴重的違法建設情況，城管執(zhí)法局局長于2014年2月專門向縣政府打了工作報告，申請由縣政府出面調動全縣各相關單位力量，組織大型集中整治行動拆除X島違建。但縣政府并沒有批準執(zhí)法局的這一申請，而是希望通過對違法建設村民給予一定補償?shù)姆绞絹硗七M項目建設進程。

第二種方式是用“灰黑”勢力的強制力量解決問題。一般來說，現(xiàn)在地方政府不太可能也不太愿意動用灰黑力量，畢竟這樣的方法并不具有合法性和正當性，而且會給地方黨委政府的政治形象造成嚴重損害，引發(fā)較高的政治風險。與違建治理相關的利益主體很多，例如開發(fā)商。開發(fā)商開展工程項目建設主要是為了獲利，當項目進程因違建治理遇到困境而難以推行時，為不耽誤項目工程、減少因此帶來的損失，開發(fā)商就很可能會利用灰黑力量威脅違建者。有的地方政府可能會在一定范圍內默許或縱容這種情況的發(fā)生。盡管M縣違建治理中目前還沒有出現(xiàn)灰黑勢力，但違建治理中灰黑勢力的登場是當前違建治理困境下可能的結果。

五、結語：謀利空間的形成

違建者的謀利空間的形成大致經(jīng)歷了這樣幾個環(huán)節(jié)：受制于條塊合作困境、村莊社區(qū)空間的具體執(zhí)法場域，以及一線執(zhí)法這行為邏輯這三個方面主要因素的影響。日常監(jiān)管呈現(xiàn)出乏力的狀況，并不能夠有效管控違法建設；乏力的日常監(jiān)管又進一步強化了違建者的謀利預期和違法建設的動力，以至于違法建設現(xiàn)象呈現(xiàn)蔓延之勢。在這種情況下，只有通過地方黨政“高位推動”的強政治行政動員的方式才可能遏制違法建設，但是這種運作方式需要地方黨政對政策收益和風險的慎重權衡才可能采?。弧案呶煌苿印钡募姓涡袆釉趯嶋H過程中通常也并不是按照“嚴格執(zhí)法”的邏輯來運行，地方黨政的其他政策考量和政策目標替代了法律原先所設定的執(zhí)行目標，通過“正式權力非正式運作”來確保集中整治行動的開展，違建者的謀利預期往往最終能夠得以實現(xiàn)。

違建執(zhí)法的實際運行過程與法律文本的規(guī)定之間存在非常大的張力。盡管在法律規(guī)定和官方的正式文本中，甚至在違建者的觀念中，違建中的謀利預期都不具有正當性，但謀利型違建在各地依然非常普遍，并且通常能夠在一定程度上實現(xiàn)謀利預期。各級政府及執(zhí)法部門一方面大張旗鼓表示要對違法建設“零容忍”，但另外一方面卻在不斷地容忍甚至默許違法建設中處于灰色地帶的謀利空間的形成和實現(xiàn)。謀利型違建的普遍化是當前中國社會存在諸多灰色利益空間的一個表現(xiàn)。在法理中以及民眾的觀念中，這樣的利益空間都處于灰色地帶，但并不意味著這種灰色利益空間就能夠在短時間內消除。當前的這種治理機制具有比較大的穩(wěn)定性，并不能夠在短期內改變，甚至可以說是一種不得已而為之的選擇。在基層治理中，地方政府及其各個部門與民眾之間有著非常頻繁的直接接觸，因此與民眾之間難免會有各種各樣的利益沖突。違建執(zhí)法中謀利空間的形成也表明了政府與民眾(以及其他相關主體)在違建執(zhí)法這一場域中存在利益沖突，違建治理的過程實際上成為利益調節(jié)的過程，而非簡單的執(zhí)行法律的過程。作為違建治理主體的地方各級政府及相關部門在這過程中所表現(xiàn)出來的行為邏輯是中國當前的“上下分治”的治理體制下的產(chǎn)物[25]。地方治理者一方面要治理違建，但另一方面又不可能完全無視民眾的利益要求(盡管這種利益未必具有充分的正當性，可能處于灰色地帶)而獨斷專行，需要在與民眾的協(xié)商、談判、沖突和妥協(xié)的過程中，在其自身利益與違建民眾利益之間進行調試，以找到民眾能夠基本接受的方案。從國家能力的視角來看，違建執(zhí)法的困境指向了執(zhí)法領域國家能力的不足[5]，但是當前違建治理中的這種比較穩(wěn)定的治理機制深嵌在“上下分治”的治理體制之中，在短期內很難有實質性改變。可以預見，在今后的執(zhí)法中，如何處理和協(xié)調違建執(zhí)法困境中的謀利空間問題，依然會是違建執(zhí)法的核心難題。

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[12]陳柏峰：《從利益運作到感情運作：新農村建設時代的鄉(xiāng)村關系》，載《開發(fā)研究》2007年第4期。

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[25]曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，載《社會學研究》2011年第1期。

責任編輯 胡章成

The Formation of the Benefit-seeking Space：An Analysis on the Plight of the Law Enforcement of Illegal Construction

LIU Lei1, WANG Hui2

(1.LawSchool,SichuanUniversity,Shanghai200020,China;2.InstituteofShanghaiAcademyofSocialSciences,Shanghai200020,China)

In the process of urbanization, illegal construction has become an important issue, appearing to outstanding the plight of law enforcement. There are various types of illegal construction, and the most salient one is benefit-seeking one. The paper studies illegal construction under the guidance of combinationism approach to the enforcement dilemma. This research analyzes the specific interaction between the law enforcement subject and other subjects during the law enforcement process under special governance mechanism. Moreover, it investigates the organizing ability and communication and coordination relations among them. By focusing on revealing the forming mechanism of the illegal construction benefit -seeking space which is in the grey zone, we can figure out the interrelation between it and the plight that the law enforcement of illegal construction meets. The generalization of profit illegal construction is the consequence of current performances of many Chinese social interests gray space. The current governance mechanism of illegal construction, which is of great stability, is the product of China’s “Vertically Decentralized Authoritarianism” governing system. As a matter of fact, instead of being a pure process of law enforcement, the governing process of benefit-seeking illegal construction is the process of interest adjustment. How to deal with and coordinate the benefit-seeking space problem that appears in the law enforcement process becomes the core issue in the governance of illegal constructions.

benefit-seeking illegal construction; law enforcement of illegal construction; benefit-seeking space; governing mechanism; grey zone interest

劉磊，四川大學法學院博士生，研究方向為法律社會學、基層社會治理；王會，上海社會科學院社會學研究所助理研究員，研究方向為城鄉(xiāng)社會學、鄉(xiāng)村治理。

2015-02-13

D90-052

A

1671-7023(2015)04-0048-10

① 陳柏峰、于龍剛、劉楊、梁永成、呂健俊等師友對本文寫作提出了許多寶貴意見，在此致謝。