甄別償還地方債務(wù)當(dāng)注意四種風(fēng)險

●丁久星

按照《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43 號）文件要求，“對地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別，甄別后分類納入預(yù)算管理，妥善償還存量債務(wù)?！倍?dāng)前，我國存量債務(wù)存在四種突出風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)在甄別、償還過程中加以防范。

一、行政級別自下而上，債務(wù)存量倒金字塔

從債務(wù)歸屬的行政層級來看，省—市—縣級政府債務(wù)層層累加、逐級放大，省級機關(guān)債務(wù)最輕，縣級機關(guān)債務(wù)最重。一方面，事權(quán)下放到地方，基層政府可支配收入相比于所承擔(dān)具體事務(wù)，小巫見大巫。“上面千條線，下面一根針”，財政資金來源有限，財權(quán)不能適應(yīng)事權(quán)。另一方面，基層政府債務(wù)多集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)，建設(shè)周期長、投資回報低，形成了陳年積欠，只得借新還舊。

二、發(fā)達(dá)程度由貧到富，償債意愿倒金字塔

從債務(wù)歸屬的地區(qū)來看，越是富裕地區(qū)，存量債務(wù)越少，償債意愿越強；越是貧困地區(qū)，債務(wù)規(guī)模越大，償債意愿越弱。一方面，富裕地區(qū)多數(shù)已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展穩(wěn)定期，逐步降低了投資拉動的比例，提高需求拉動和服務(wù)拉動的規(guī)模，逐步由建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍處于建設(shè)拉動發(fā)展階段，通常狀況是“自有資金捉襟見肘，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上，企業(yè)大量流失，經(jīng)濟發(fā)展停滯，自有資金更加捉襟見肘”。另一方面，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人力資源的“剝奪和侵蝕”更加劇了后者欠債不還，甚至滋生坐等中央救濟——損有余而補不足，從經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)“拿回一塊”的想法。

三、償債義務(wù)由低到高，風(fēng)險系數(shù)倒金字塔

從債務(wù)分類來看，從一類債務(wù)到三類債務(wù)，政府償債規(guī)模越大，風(fēng)險系數(shù)越小。一類債務(wù)是地方存量債務(wù)的主體，三類債務(wù)規(guī)模相比較小，但風(fēng)險卻很高。從形式上來看，融資平臺、財政補助事業(yè)單位多是三類債務(wù)的舉借主體，償還多以一定的收費權(quán)力或經(jīng)營收入為擔(dān)保，用于公益或非公益項目。而實際上，由于施工期限延長、舉借主體變更等未知原因，財政資金多充當(dāng)了償還人的角色。由此帶來的隱患，一類債務(wù)無論是形式上還是實質(zhì)上都具有政府償還的特點，而三類債務(wù)由于其隱蔽性和不可控性，很可能由財政資金兜底。

四、機構(gòu)規(guī)模由大到小，融資金額倒金字塔

從債務(wù)資金的債權(quán)人性質(zhì)來看，主要有地方商業(yè)銀行、區(qū)域性金融機構(gòu)和五大國有銀行的三種，而前兩者比后者持債金額都要多。其中，地方性的城市銀行和區(qū)域性金融機構(gòu)原本規(guī)模相對較小，其主要的放款對象是地方政府，并通過金融衍生和次級債務(wù)，將同行業(yè)的其他銀行也捆綁在一起。如果地方政府不能償還債務(wù)，就會加劇城市商業(yè)銀行和區(qū)域性金融機構(gòu)的風(fēng)險，更可能引起一系列的連鎖反應(yīng)，可能會形成銀行業(yè)和金融機構(gòu)的骨牌效應(yīng)?！?/p>