物權(quán)法視角下填海造地海域使用權(quán)出讓制度的完善

許　雄　許蔚茜（．海南大學(xué)　法學(xué)院，海南?？?708；．中國(guó)政法大學(xué)　刑事司法學(xué)院，北京00088）

物權(quán)法視角下填海造地海域使用權(quán)出讓制度的完善

許雄1許蔚茜2
（1．海南大學(xué)法學(xué)院，海南?？?70228；2．中國(guó)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，北京100088）

既要實(shí)現(xiàn)物盡其用又要保護(hù)環(huán)境是當(dāng)代物權(quán)法的重要使命。海域使用權(quán)作為一種準(zhǔn)用益物權(quán)，其出讓制度的設(shè)立一方面是為了充分發(fā)揮海域作為民法上的物的效用，另一方面還承擔(dān)著強(qiáng)化對(duì)海域使用的管理，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的任務(wù)。目前填海造地海域使用權(quán)出讓制度離這一目標(biāo)要求還有較大差距，建議從調(diào)整海域使用金計(jì)算辦法、加快海域使用權(quán)出讓市場(chǎng)化、科學(xué)細(xì)化海洋功能區(qū)分類(lèi)體系以及建立健全公眾參與填海造地環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制等方面進(jìn)一步加以完善。

準(zhǔn)用益物權(quán)；填海造地；海域使用權(quán)；出讓制度

作為海域產(chǎn)權(quán)制度和海域有償使用制度的核心，海域使用權(quán)出讓制度的設(shè)立，為激發(fā)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)海洋資源要素市場(chǎng)全面發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，放在當(dāng)代物權(quán)法視角下檢視，我國(guó)海域使用權(quán)出讓制度尤其是作為改變海域自然屬性的填海造地海域使用權(quán)出讓制度離物權(quán)法的目標(biāo)要求還有較大差距。

一、既要實(shí)現(xiàn)物盡其用又要保護(hù)環(huán)境是當(dāng)代物權(quán)法的重要使命

自然資源是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，隨著世界人口的不斷增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，自然資源的戰(zhàn)略性、稀缺性和環(huán)境脆弱性等特點(diǎn)越發(fā)突出。但是長(zhǎng)期以來(lái)，由于人類(lèi)各種不合理的開(kāi)發(fā)和利用，不但造成了資源的巨大浪費(fèi)，還導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重破壞，直接影響到人類(lèi)的健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，資源和環(huán)境對(duì)于發(fā)展的承受能力已臨近極限，資源的有效供給與人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求之間的矛盾不斷激化，海洋污染、水資源危機(jī)、全球變暖等環(huán)境問(wèn)題對(duì)人類(lèi)社會(huì)的生存和發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。為此，作為調(diào)整和規(guī)范物的歸屬和使用的法律，物權(quán)法做出了相應(yīng)的調(diào)整，在繼續(xù)確保充分發(fā)揮物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，更加關(guān)注物的生態(tài)價(jià)值，“整合物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值和其他非經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并將環(huán)境保護(hù)義務(wù)納入物的概念之中?！保?］“針對(duì)物權(quán)行使中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，在促進(jìn)物盡其用的同時(shí)，在物權(quán)法中作出了一系列有利于環(huán)境和資源保護(hù)的規(guī)定?！保?］可以說(shuō)，既要充分利用資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)物盡其用，又要實(shí)現(xiàn)資源的生態(tài)價(jià)值，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡已成為當(dāng)代物權(quán)法所要努力實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)?！拔餀?quán)法律制度與環(huán)境法律制度的融合以及在物權(quán)法中引入有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)則已成為現(xiàn)代物權(quán)法的重要發(fā)展趨勢(shì)?！保?］

二、海域使用權(quán)及其出讓制度設(shè)立的目的

（一）充分發(fā)揮海域作為民法上的物的效用

根據(jù)《海域使用管理法》，海域?qū)儆趪?guó)家所有，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但是，從我國(guó)現(xiàn)行體制看，由國(guó)務(wù)院直接行使海域所有權(quán)的使用權(quán)能，實(shí)際上并不現(xiàn)實(shí)。對(duì)包括海域在內(nèi)的所有國(guó)有資源，在大部分情形下國(guó)務(wù)院僅僅行使其所有權(quán)的收益和處分權(quán)能。鑒于“海域所有權(quán)的使用權(quán)能和收益權(quán)能具有相對(duì)獨(dú)立性，可以由所有權(quán)人之外的其他主體行使，而不會(huì)影響國(guó)家對(duì)海域的所有權(quán)?！保?］為了充分開(kāi)發(fā)和利用海域的使用價(jià)值，在海域國(guó)家所有的前提下，由海域所有權(quán)派生出海域使用權(quán)。這種在所有權(quán)權(quán)能分離的基礎(chǔ)上，在抽象的所有人的財(cái)產(chǎn)上產(chǎn)生的，對(duì)他人之物享有的使用、收益的權(quán)利，屬于準(zhǔn)用益物權(quán)?！皽?zhǔn)用益物權(quán)是指由權(quán)利人通過(guò)行政特許的方式所獲得的，對(duì)于海域、礦藏、水流等自熱資源所依法享有的占有、使用及收益的權(quán)利?！保?］“準(zhǔn)用益物權(quán)從權(quán)利的取得角度來(lái)看，系對(duì)他人之物的一種使用和收益，但是準(zhǔn)用益物權(quán)不完全等同于用益物權(quán)，它不是私人之間的一種權(quán)利安排，而是抽象的所有權(quán)人與具體的所有權(quán)主體之間的權(quán)利安排?！保?］通過(guò)設(shè)立海域使用權(quán)和建立海域使用權(quán)出讓制度，在國(guó)家與海域使用單位和個(gè)人之間依法建立起一種租賃關(guān)系，保證海域使用權(quán)作為特殊產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)流通，可以使海域作為民法上的物得以充分發(fā)揮其效用。海域使用者通過(guò)繳納海域使用金取得海域使用權(quán)，對(duì)其進(jìn)行直接控制和支配，并按照其屬性、約定用途等進(jìn)行目的性開(kāi)發(fā)和使用而收獲產(chǎn)生的利益，最終達(dá)到發(fā)揮海域的經(jīng)濟(jì)效用和實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)的權(quán)益的目的?！斑@不僅實(shí)現(xiàn)了權(quán)利人的利益期待，也可促進(jìn)海域使用權(quán)按照市場(chǎng)化的原則進(jìn)行流轉(zhuǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)海域最有效率的利用。”［7］

（二）強(qiáng)化對(duì)海域使用的管理，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境

海域不但具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有生態(tài)等多重價(jià)值。海域使用權(quán)及其出讓制度的設(shè)立，不僅僅是為了實(shí)現(xiàn)海域的經(jīng)濟(jì)功能，還要保護(hù)海洋環(huán)境，確保海洋資源能夠可持續(xù)利用。“海域國(guó)家所有權(quán)的設(shè)置目的，絕對(duì)不能是國(guó)家對(duì)于這些自然資源的最大限度的利用和收益?！保?］“海域所有權(quán)的設(shè)定，從根本上講，不應(yīng)當(dāng)是一種新的控制、支配權(quán)的產(chǎn)生，而應(yīng)當(dāng)是一種更為嚴(yán)格和具體的國(guó)家責(zé)任的誕生?！保?］隨著人類(lèi)開(kāi)發(fā)利用海洋資源活動(dòng)的不斷深入，海域特有的戰(zhàn)略性、稀缺性、環(huán)境脆弱性等特點(diǎn)，使海域的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值在海域的利用中充分顯現(xiàn)。在海域有償使用制度建立之前，我國(guó)亂占、亂圍、亂墾等無(wú)償使用海域現(xiàn)象突出，不僅造成國(guó)有海域資源性資產(chǎn)流失，還破壞海洋環(huán)境，影響到海洋資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)和利用?！盁o(wú)價(jià)、無(wú)限期、無(wú)償使用，不利于生產(chǎn)要素的流動(dòng)和組合，也不利于海洋資源的保護(hù)。”［10］“通過(guò)行政手段來(lái)調(diào)整權(quán)利濫用行為，往往不能有效地遏制對(duì)海域的非法利用和對(duì)海域環(huán)境的破壞的行為，導(dǎo)致了一些海域開(kāi)發(fā)、利用的無(wú)序、無(wú)度現(xiàn)象，對(duì)海洋資源和環(huán)境的保護(hù)造成了非常不利的影響?！保?1］通過(guò)設(shè)立海域使用權(quán)及其出讓制度，確定海域使用權(quán)人的履行保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的義務(wù)，確保海域價(jià)值的合理、有序開(kāi)發(fā)和利用?！段餀?quán)法》第一百二十條規(guī)定：用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用資源的規(guī)定。“根據(jù)這一規(guī)定，用益物權(quán)人在行使用益物權(quán)時(shí)，必須要遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用資源的規(guī)定?！保?2］

三、填海造地概念的厘清及其對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響

（一）填海造地概念的厘清

《海域使用管理法》第四條規(guī)定：對(duì)于填海、圍海等直接或間接改變海洋自然屬性的人類(lèi)活動(dòng)，國(guó)家具有嚴(yán)格規(guī)定；在第十八條中提出：填海面積超過(guò)50公頃或圍海面積超過(guò)100公頃的工程項(xiàng)目，必須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院審批才可開(kāi)工。這里的“填?！笔侵浮疤詈Ｔ斓亍?，但是并沒(méi)有對(duì)其概念做出詳細(xì)的解釋?zhuān)页霈F(xiàn)了一個(gè)與之類(lèi)似又相區(qū)分的概念——“圍?！?，這容易讓人產(chǎn)生混淆。從理論上看，填海造地指的是用固體物質(zhì)將某一片海域填平，使之成為陸地。圍海是在特定目的的驅(qū)使下，使用固體物質(zhì)把一定面積的海域圍筑起來(lái)，使其能夠獨(dú)立于海洋之外，以供生產(chǎn)或生活之用。在實(shí)踐當(dāng)中，由于各部門(mén)對(duì)其概念理解的不同，導(dǎo)致出現(xiàn)了“圍海造地”、“填海造地”、“圍填海造地”“圍?！钡炔煌硎?。例如，在國(guó)家海洋局編定的《海域使用管理公報(bào)》中，針對(duì)用海類(lèi)型的面積確權(quán)統(tǒng)計(jì)就用到了“圍海造地”的表述，把填海造地歸結(jié)到圍海造地的范圍之內(nèi)。而在國(guó)家海洋局2008年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈海域使用分類(lèi)體系〉與〈海籍調(diào)查規(guī)范〉的通知》當(dāng)中，則規(guī)定填海造地即“以筑堤圍割海域方式形成一定面積的土地，同時(shí)具備有效的岸線(xiàn)”，在具體類(lèi)型上涉及到“農(nóng)業(yè)填海造地、城鎮(zhèn)建設(shè)填海造地以及垃圾廢棄物處理填海造地”；而圍海則具體指的是“采取筑堤或者是其他方式，全部或者是局部閉合從而圍割海域，實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋的人工開(kāi)發(fā)，其主要類(lèi)型有鹽業(yè)圍海、海產(chǎn)品養(yǎng)殖圍海以及港池圍海等”，在這里把圍海造地統(tǒng)一歸結(jié)到了填海造地的范疇之內(nèi)，并且系統(tǒng)詮釋了圍海這一概念。在國(guó)土資源部2010年《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中則采用“圍填海造地”的表述，同時(shí)包含了圍海造地和填海造地的內(nèi)容。鑒于上述概念表述的不規(guī)范和混亂已經(jīng)給理論研究和實(shí)踐工作造成了一定的影響，建議對(duì)“圍?！薄ⅰ皣Ｔ斓亍?、“填海造地”以及“圍填海造地”等概念做出如下厘清：所謂的“圍?！保傅氖遣扇≈袒蛘咂渌侄?，全部或者是局部閉合來(lái)圍割海域，從而實(shí)現(xiàn)海洋開(kāi)發(fā)；而“圍海造地”則應(yīng)該是按照海域的地形走向，采取修筑堤壩的方式來(lái)圍割海域，并且在堤線(xiàn)當(dāng)中預(yù)留出口門(mén)供潮水自由吞吐之用，然后在潮汐的作用之下大量淤積泥沙，之后再填充沙石土方，從而實(shí)現(xiàn)造地的目的；至于“填海造地”則應(yīng)該是先修建堤壩來(lái)圍割海域，然后再直接使用砂石來(lái)實(shí)現(xiàn)堆填造地。鑒于填海造地和圍海造地歸根結(jié)底都是屬于近海海域的造地活動(dòng)，均對(duì)海域的固有自然屬性做出改變，而且《海域使用管理法》中只規(guī)定“圍?！焙汀疤詈！?，為跟《海域使用管理法》表述保持一致，避免造成不必要的混淆，建議將包括圍海造地在內(nèi)的所有對(duì)海域的固有自然屬性做出改變的近海海域造地活動(dòng)統(tǒng)一表述為“填海造地”。

（二）填海造地對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響具有破壞性和不可逆轉(zhuǎn)性

填海造地是人類(lèi)向海洋拓展生存和發(fā)展空間的一種重要手段，科學(xué)適度的填海造地，可以在一定程度上緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與建設(shè)用地不足之間的矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步，填海造地活動(dòng)必將長(zhǎng)期存在。與此同時(shí)，我們也要看到填海造地對(duì)海洋環(huán)境造成的不可逆轉(zhuǎn)的破壞性影響，包括：其對(duì)海岸線(xiàn)的改變導(dǎo)致該海域的動(dòng)力條件、沿岸泥沙運(yùn)動(dòng)和水質(zhì)狀況的改變；其對(duì)海底地形地貌、底質(zhì)、水深的改變以及沉積物和泥沙的擴(kuò)散嚴(yán)重影響到海岸和海底自然平衡過(guò)程；其對(duì)灘涂濕地性狀的改變對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境、生態(tài)功能和生物多樣性產(chǎn)生嚴(yán)重影響，造成附近海區(qū)生物種類(lèi)多樣性明顯降低，優(yōu)勢(shì)種類(lèi)和群落結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。尤其是填海造地導(dǎo)致具有重要生態(tài)功能的近海濕地減少甚至消失，不僅危及濱海生態(tài)系統(tǒng)健康，影響漁民生計(jì)，對(duì)遷飛路線(xiàn)上水鳥(niǎo)造成極大威脅，還導(dǎo)致氣候發(fā)生不利的變化，而且這些影響和變化具有不可逆轉(zhuǎn)性。“填海造地意味著海洋與海岸帶生態(tài)系統(tǒng)自然屬性的永久性改變?！保?3］

四、填海造地海域使用權(quán)出讓制度主要存在的問(wèn)題

（一）海域使用金標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，沒(méi)有完全體現(xiàn)海域使用權(quán)的價(jià)值

海域使用金的征收主要是依據(jù)2007年財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》執(zhí)行，填海造地用海按照三個(gè)類(lèi)別六個(gè)等級(jí)一次性征收。根據(jù)我們實(shí)地調(diào)研，目前海域使用金征繳標(biāo)準(zhǔn)普遍低于毗連地的基準(zhǔn)地價(jià)。以海南省為例，該省沿海12個(gè)市縣中，列入三等標(biāo)準(zhǔn)的有2個(gè)市縣，列入五等標(biāo)準(zhǔn)的有4個(gè)市縣，列入六等標(biāo)準(zhǔn)的有6個(gè)市縣。這些市縣的填海造地海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于毗連地的基準(zhǔn)地價(jià)，例如，海南省瓊海市建設(shè)填海造地用海按照五等標(biāo)準(zhǔn)45萬(wàn)元／公頃即45元／平方米征收，而該市靠近市區(qū)的博鰲鎮(zhèn)海邊的土地基準(zhǔn)地價(jià)為：商服用地4000元／平方米、住宅用地3200元／平方米；遠(yuǎn)離市區(qū)的該市潭門(mén)鎮(zhèn)海邊的土地基準(zhǔn)地價(jià)為：商服用地3262元／平方米、住宅用地1750元／平方米、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地407元／平方米；海南省萬(wàn)寧市建設(shè)填海造地用海按照六等級(jí)30萬(wàn)元／公頃即30元／平方米標(biāo)準(zhǔn)征收，該市離市區(qū)較近的萬(wàn)城鎮(zhèn)海邊的土地基準(zhǔn)地價(jià)：商服用地2200元／平方米、住宅用地2130元／平方米、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地445元／平方米；離市區(qū)較遠(yuǎn)的龍滾鎮(zhèn)海邊的土地基準(zhǔn)地價(jià)：商服用地1781元／平方米。“目前填海造地海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不僅沒(méi)有體現(xiàn)填海造地生態(tài)損害的價(jià)值，甚至沒(méi)有完全體現(xiàn)海域作為生產(chǎn)要素的價(jià)值。”［14］海域使用金過(guò)低不但會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)租金損失即國(guó)有資產(chǎn)流失，在我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理政策，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的背景下，過(guò)低的海域使用金還會(huì)刺激填海造地的發(fā)生。海域使用金“不考慮海洋與海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的全部?jī)r(jià)值，包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)引起的生態(tài)系統(tǒng)退化的成本而制定的經(jīng)濟(jì)政策，無(wú)法反映海洋與海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的真實(shí)價(jià)值，必然會(huì)引起資源的過(guò)度使用和生態(tài)系統(tǒng)的退化。”［15］

（二）海域使用權(quán)出讓市場(chǎng)化程度不高，難以充分發(fā)揮海域的使用效率

根據(jù)《海域使用管理法》，海域使用權(quán)的取得方式包括依申請(qǐng)取得和通過(guò)招標(biāo)或拍賣(mài)的方式取得。但是，由于目前我國(guó)海域使用市場(chǎng)尚未真正建立起來(lái)，一直以來(lái)海域使用權(quán)主要還是依申請(qǐng)取得?！?006—2010年，全國(guó)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等方式確權(quán)海域面積占總確權(quán)面積的比例分別為3．16%、1．07%、4．55%、2．59%、3．24%，超過(guò)95%的確權(quán)海域都是以行政審批的方式出讓?！保?6］以海南省為例，雖然三亞市和?？谑蟹謩e于2006年和2008年出臺(tái)了海域使用權(quán)招拍掛出讓管理辦法，海南省海洋與漁業(yè)廳也于2008年出臺(tái)了《關(guān)于招標(biāo)拍賣(mài)出讓海域使用權(quán)暫行規(guī)定》，但一直沒(méi)有切實(shí)組織實(shí)施，截至2014年12月，海南全省尚沒(méi)有一例通過(guò)招拍掛出讓海域使用權(quán)的案例，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目取得海域使用權(quán)的方式主要還是行政審批。這種出讓模式不僅讓海域作為國(guó)有稀缺資源的市場(chǎng)價(jià)值沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，而且還會(huì)滋生腐敗，導(dǎo)致海域資源利用率低下和“圈海”等問(wèn)題出現(xiàn)。

（三）海域論證的程序不夠完善，無(wú)法做到很好的保護(hù)海洋環(huán)境

海域論證是海域管理的基礎(chǔ)性工作，是海域使用審批的科學(xué)依據(jù)?！昂Ｓ蚴褂谜撟C是通過(guò)科學(xué)的調(diào)查、調(diào)研、計(jì)算、分析、預(yù)測(cè)對(duì)擬開(kāi)發(fā)海域進(jìn)行用?？尚行苑治霾⒔o出相應(yīng)的書(shū)面材料以達(dá)到科學(xué)用海、規(guī)范管理和可持續(xù)性用海的目的?！保?7］填海造地用海論證的內(nèi)容主要包括海岸變形對(duì)海域動(dòng)力條件、沿岸泥沙運(yùn)動(dòng)和水質(zhì)狀況的影響，海底地形、底質(zhì)改變、懸浮泥沙擴(kuò)散對(duì)海岸與海底自然平衡過(guò)程的影響，灘涂濕地性狀的改變對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境、生態(tài)功能和生物多樣性的影響，以及海岸的變化對(duì)紅樹(shù)林、珊瑚礁、地貌形態(tài)等珍貴的海岸景觀(guān)和歷史遺跡的影響等等。根據(jù)《海域管理法》，填海50公頃以上的項(xiàng)目用海由國(guó)務(wù)院審批，50公頃以下的項(xiàng)目用海由省一級(jí)政府審批。由于對(duì)50公頃以上的項(xiàng)目用海國(guó)務(wù)院的審批非常嚴(yán)格，不容易通過(guò)。地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，為了使項(xiàng)目順利通過(guò)審批，往往采取化整為零的辦法，將項(xiàng)目拆分成若干個(gè)50公頃以下的規(guī)模由省政府審批。有些省份甚至通過(guò)地方立法，規(guī)定25公頃以下的項(xiàng)目可由市縣政府審批。這些單個(gè)項(xiàng)目規(guī)模都較小，因而在環(huán)評(píng)時(shí)其對(duì)海域動(dòng)力條件、沿岸泥沙運(yùn)動(dòng)和水質(zhì)狀況等影響的數(shù)據(jù)也都比較小。但如果這些項(xiàng)目都集中在同一個(gè)海域，則可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成較大的影響和破壞。因此，單個(gè)項(xiàng)目的海域使用論證難以準(zhǔn)確反映填海造地所造成的環(huán)境后果。

（四）“海陸分割”的管理體制難以實(shí)現(xiàn)對(duì)填海造地的有效管理

根據(jù)現(xiàn)行體制，填海造地項(xiàng)目海域論證和項(xiàng)目用海均由海洋行政主管部門(mén)組織審核后提出意見(jiàn)報(bào)有審批權(quán)的人民政府審批。這種單一部門(mén)的審核機(jī)制有利于管理權(quán)力的集中和效率的提高，但是由于海洋行政主管部門(mén)同時(shí)還承擔(dān)了海洋資源開(kāi)發(fā)和發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，有時(shí)往往會(huì)因?yàn)榘l(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)而放大項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，忽視項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的影響。同時(shí)，根據(jù)省一級(jí)行政組織架構(gòu)設(shè)置，沿海地區(qū)的海洋和國(guó)土行政主管部門(mén)是平行獨(dú)立的兩個(gè)部門(mén)，這種海域和土地管理、環(huán)境保護(hù)上的“海陸分割”現(xiàn)狀，一方面在國(guó)家嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的情況下導(dǎo)致“向海征地”有機(jī)可乘，造成破壞海洋資源和環(huán)境的行為屢屢發(fā)生；另一方面還導(dǎo)致填海造地新增土地未能與土地利用總體規(guī)劃銜接，致使填海造地形成的建設(shè)用地游離于土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃之外。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，海南省普遍存在著填海造地新增土地未與土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行銜接的情況，不但影響了后續(xù)土地出讓、土地證換發(fā)等各項(xiàng)工作，也影響了土地規(guī)劃龍頭作用的發(fā)揮。

五、進(jìn)一步完善填海造地海域使用權(quán)出讓制度的建議

（一）采用更加科學(xué)合理的能夠全面反映海域使用價(jià)值的海域使用金計(jì)算辦法

目前海域使用金的計(jì)算辦法是首先計(jì)算每個(gè)調(diào)查樣點(diǎn)的海域空間資源占用金，結(jié)合海域等級(jí)結(jié)果，將同一等級(jí)的各樣點(diǎn)海域空間資源占用金進(jìn)行平均值計(jì)算，獲得該等級(jí)的海域空間資源占用金，然后采用級(jí)差收益的辦法計(jì)算出各等級(jí)的理論值，最后根據(jù)所屬海域使用類(lèi)型的海域?qū)傩愿淖兘?，?jì)算確定該等級(jí)海域的海域使用金。具體到填海造地海域使用金，其計(jì)算辦法是：填海造地海域使用金＝海域空間資源占用金＋海域自然屬性改變附加金（1萬(wàn)元／畝），其中海域空間資源占用金＝（填海造地后土地的價(jià)值－填海造地總成本）／海域面積。在這當(dāng)中海域自然屬性功能價(jià)值被嚴(yán)重低估，尤其是對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的污染和破壞的代價(jià)沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)。“隨著自然資源越來(lái)越稀缺以及人類(lèi)對(duì)自然資源的全部?jī)r(jià)值認(rèn)識(shí)的不斷加深，學(xué)術(shù)界和管理者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到使用自然資源必須支付使用資源的全部成本。”［18］填海造地作為開(kāi)發(fā)利用海洋的一種手段，既是對(duì)海洋資源的利用，同時(shí)更表現(xiàn)為對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響。海域出讓金的價(jià)值應(yīng)該同時(shí)包括其財(cái)產(chǎn)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，“因?yàn)樘詈?、圍海等用海方式的特殊性，海域使用金不能?jiǎn)單地被認(rèn)為海域使用權(quán)價(jià)格，除了要在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有的海域所有權(quán)，還要體現(xiàn)海域使用人對(duì)其所損害的海域自然屬性功能的補(bǔ)償?！保?9］

（二）進(jìn)一步加快填海造地海域使用權(quán)出讓市場(chǎng)化步伐

海域作為一種稀缺性資源，只有實(shí)現(xiàn)其交易的市場(chǎng)化，由市場(chǎng)來(lái)決定其資源的配置，盡可能的減少政府的直接配置，才能充分全面地反映其價(jià)值。當(dāng)前，我國(guó)的海域市場(chǎng)尚屬于萌芽和初步建立階段，全國(guó)統(tǒng)一制定的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法真實(shí)全面的反映海域的價(jià)值。在海域?qū)儆趪?guó)家所有的前提下，海域交易的市場(chǎng)化只能通過(guò)海域使用權(quán)出讓的市場(chǎng)化來(lái)完成。2013年3月，國(guó)家已經(jīng)在浙江省進(jìn)行海域使用權(quán)招拍掛試點(diǎn)。應(yīng)在全面總結(jié)浙江省試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上摸索建立可向全國(guó)推廣的海域使用權(quán)招拍掛模式，加快海域使用權(quán)出讓市場(chǎng)化步伐，打破過(guò)去海域使用權(quán)出讓主要通過(guò)行政審批的單一模式。并在依法加強(qiáng)對(duì)海域市場(chǎng)的管理，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性和有效性的同時(shí)，避免和克服市場(chǎng)可能帶來(lái)的短視行為，“國(guó)家海域管理部門(mén)應(yīng)該實(shí)施嚴(yán)格的海域用途管制，海域市場(chǎng)化出讓要嚴(yán)格執(zhí)行海洋功能區(qū)劃，嚴(yán)格控制改變海域自然屬性的用海方式?！保?0］同時(shí)建立在不同的階段滿(mǎn)足不同目的的包含基準(zhǔn)海價(jià)、標(biāo)定海價(jià)、交易底價(jià)和成交海價(jià)在內(nèi)的海域使用權(quán)出讓價(jià)格體系，并根據(jù)實(shí)際情況定期調(diào)整，以滿(mǎn)足政府、海域使用者等對(duì)海價(jià)的宏觀(guān)和微觀(guān)管理與作用等多方面、多層次的要求。

（三）進(jìn)一步完善和細(xì)化海洋功能區(qū)分類(lèi)體系，填海造地功能區(qū)單列并進(jìn)行整體論證

根據(jù)國(guó)家制定的《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》，目前海洋功能區(qū)采用五類(lèi)四級(jí)體系，分開(kāi)發(fā)利用區(qū)等五大類(lèi)，大類(lèi)下面又分為子類(lèi)、亞類(lèi)和種類(lèi)，在這一劃分體系中，填海造地沒(méi)有單列。隨著沿海地區(qū)的人口增長(zhǎng)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，填海造地勢(shì)必加速。再加上填海造地項(xiàng)目均位于沿海近岸區(qū)域，這些區(qū)域是海洋生態(tài)系統(tǒng)向陸地生態(tài)系統(tǒng)的過(guò)渡地帶，海洋特性突出，生態(tài)環(huán)境敏感而脆弱。因此，應(yīng)該將填海造地劃分為單獨(dú)的一個(gè)功能區(qū)，按照經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則進(jìn)行整體論證，確保開(kāi)發(fā)活動(dòng)不超過(guò)環(huán)境容量和資源承受能力，努力做到開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。在將環(huán)境保護(hù)放在首位的同時(shí)，堅(jiān)持填海造地規(guī)劃一定要有產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的支持，不能為了造地而填海，并優(yōu)先考慮環(huán)保生態(tài)企業(yè)。

（四）建立健全填海造地海域使用權(quán)出讓多部門(mén)聯(lián)合審核制度

嚴(yán)格審查填海造地項(xiàng)目，由海洋漁業(yè)、環(huán)境保護(hù)和國(guó)土等行政主管部門(mén)聯(lián)合審核，確保做到遵循自然規(guī)律，加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌，堅(jiān)守海洋生態(tài)紅線(xiàn)。其中，由海洋行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)審核用海是否符合海洋功能區(qū)劃和海域使用規(guī)劃等；由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)海域使用論證等環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行審核；由國(guó)土行政主管部門(mén)對(duì)填海造地是否納入土地利用年度計(jì)劃、是否符合填海造地總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等進(jìn)行審核。

（五）建立和完善公眾參與填海造地環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制

填海造地是改造自然的活動(dòng)，本身就是對(duì)自然造成破壞的一種行為，其對(duì)海岸線(xiàn)和海岸的自然環(huán)境，對(duì)周?chē)?、大氣環(huán)境都會(huì)造成不可逆轉(zhuǎn)的改變，勢(shì)必對(duì)相關(guān)海域漁業(yè)資源、捕撈業(yè)以及附近人民群眾和其他用海者的生產(chǎn)生活造成較大的影響。人民群眾對(duì)項(xiàng)目造成的環(huán)境影響具有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。公眾參與應(yīng)成為填海造地環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中不可或缺的重要步驟。應(yīng)將項(xiàng)目的概況、規(guī)劃和施工方案，環(huán)評(píng)單位對(duì)該項(xiàng)目建設(shè)可能對(duì)周邊環(huán)境造成的影響以及擬采取的防治措施等提前向社會(huì)公布，并通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等方式廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，認(rèn)真聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和訴求，并將這些意見(jiàn)和訴求作為項(xiàng)目審批的重要參考。

［1］呂忠梅．論環(huán)境物權(quán)，探索·創(chuàng)新·發(fā)展·收獲——2001年環(huán)境資源法學(xué)國(guó)際研討會(huì)論文集（上冊(cè)）

［2］孫佑海．物權(quán)法與環(huán)境保護(hù)［J］．環(huán)境保護(hù)，2007，（10）．

［3］王利明．《物權(quán)法》與環(huán)境保護(hù)［J］．河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（4）．

［4］梅宏．海域有償使用制度的法理分析［J］．中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論，2009，（1）．

［5］王利明．物權(quán)法研究（下卷）［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013．1027．

［6］李顯冬，唐榮娜．論我國(guó)物權(quán)法上的準(zhǔn)用益物權(quán)［J］．河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（5）．

［7］郭敬明．中華人民共和國(guó)物權(quán)法釋義［M］．北京：中國(guó)法制出版社，2007．211．

［8］尹田．海域物權(quán)的法律思考（代序）．中國(guó)海域物權(quán)的理論與實(shí)踐［M］．北京：中國(guó)法制出版社，2004．4－5．

［9］尹田．海域物權(quán)的法律思考（代序）．中國(guó)海域物權(quán)的理論與實(shí)踐［M］．北京：中國(guó)法制出版社，2004．4－5．

［10］關(guān)文榮．農(nóng)用地的分等定級(jí)與評(píng)估［J］．中國(guó)土地，2004，（4）．

［11］李永軍．海域使用權(quán)研究［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2006．46．

［12］王利明．《物權(quán)法》與環(huán)境保護(hù)［J］．河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（4）．

［13］彭本榮，洪華生，陳偉琪，等．填海造地生態(tài)損害評(píng)估：理論、方法及其應(yīng)用［J］．自然資源學(xué)報(bào)，2005，（5）．

［14］彭本榮，洪華生，陳偉琪，等．填海造地生態(tài)損害評(píng)估：理論、方法及其應(yīng)用［J］．自然資源學(xué)報(bào)，2005，（5）．

［15］彭本榮，洪華生，陳偉琪，等．填海造地生態(tài)損害評(píng)估：理論、方法及其應(yīng)用［J］．自然資源學(xué)報(bào)，2005，（5）．

［16］蔡悅萌，趙全民，王偉偉。中國(guó)海域有償使用制度實(shí)施現(xiàn)狀及建議［J］．海洋開(kāi)發(fā)與管理，2012，（11）．

［17］欒維新，李佩瑾．海域使用分類(lèi)定級(jí)與定價(jià)的實(shí)證研究［J］．資源科學(xué)，2008，（1）．

［18］R Greiner，M D Young，A D McDonald，et al．Incentives instruments for the sustainable use of marine resources［J］．Ocean＆Coastal Management，2000，13：29－56．

［19］蔡悅萌，趙全民，王偉偉．中國(guó)海域有償使用制度實(shí)施現(xiàn)狀及建議［J］．海洋開(kāi)發(fā)與管理，2012，（11）．

［20］蔡悅萌，趙全民，王偉偉．中國(guó)海域有償使用制度實(shí)施現(xiàn)狀及建議［J］．海洋開(kāi)發(fā)與管理，2012，（11）．

On the Improvement in Sales System for the Use Right of Land Reclamation Areas from the View of Property Law

Xu Xiong1，Xu Weiqian2
（1．Law School，Hainan University，Haikou，Hainan 570228；2．Criminal Justice College，China University of Po litical Science and Law，Beijing 100088）

It is an important mission for property law to make the best use of everything but protect the environ ment．As the right to use marine areas is one of quasi usufructs，the establishment of its sales system aims to give full play to the sea area as a rem in civil law on one hand，and strengthen the management of the use of sea area as well as protect the marine ecological environment on the other hand．While，the current sales system for the use right of land reclamation areas now is less effective than that．Thus，this paper suggests improving the system from four aspects：the expenditure calculation of the marine use，the marketization of sales system for the use right of land reclamation areas，the classification system of marine functional areas and the environmen tal impact assessment of public participation in land reclamation．

quasi usufruct；land reclamation；use right of marine areas；sales system

D923．9

A

2095－3275（2015）01－0186－07

2014－06－05

本文是國(guó)家社科資金項(xiàng)目“填海造地中的物權(quán)法律制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14BXF085）和2014年度海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“進(jìn)一步完善我國(guó)圍海造地法律制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)HNSK14－79）以及?？诮?jīng)濟(jì)學(xué)院2014年校級(jí)課題“圍填海造地若干法律問(wèn)題探討”（項(xiàng)目編號(hào)：hjky14－17）的階段性成果之一。

1．許雄（1976—），男，海南澄邁人，海南大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)民法學(xué)博士研究生，主要研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)；2．許蔚茜（1994—），女，海南臨高人，中國(guó)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院2011級(jí)法學(xué)專(zhuān)業(yè)學(xué)生。