財政支出預算績效管理主體職能淺析

●劉 敏 馮石磊 李曉姣

財政支出預算績效管理主體職能淺析

●劉 敏 馮石磊 李曉姣

傳統(tǒng)的預算管理主要通過財政部門、預算主管部門、預算單位、各級人民代表大會等機構，采用“二上二下”的流程完成預算上報與批復，且全程圍繞“預算”展開。預算績效管理，則是一種以“績效”為核心的新型預算管理模式，將財政資金的使用效果作為預算管理的重要參考依據(jù)。這一理念的引入對預算管理相關主體的工作內容與方式都提出了新的要求，并且直接促使各方主體的職能發(fā)生調整和轉變。

近年來，我國從中央到地方均在深入開展預算績效管理研究，并在實踐中探索出一套預算績效管理的規(guī)范與流程，制定了相應的管理辦法，明確了預算績效管理的操作流程、責任主體以及相應的職責。一般而言，參與預算績效管理的主體包括財政部門、預算主管部門、預算單位、第三方組織，以及各級人民代表大會等監(jiān)督機構，各自的職能定位也緊緊圍繞其在預算管理中的角色展開。然而，由于我國預算績效管理尚處于探索階段，在發(fā)展過程中難免存在參與主體定位不清晰、不準確、職責交錯等問題，這在一定程度上影響了預算績效管理作用的發(fā)揮。

本文將重點討論預算績效管理參與主體的角色、相關職責，探究相關主體之間的關系，同時揭示在當前實踐工作中定位和職能落實存在的問題。以期通過進一步優(yōu)化和完善我國預算績效管理過程中相關主體的職能設定，促進績效管理工作更加有序地開展。

一、預算績效管理的核心：財政

績效的源頭是財政投入，提高績效必須從預算資金入手。由于財政部門承擔著預算管理、財政監(jiān)督等重要職能，隨著績效管理的引入，財政部門成為推動預算績效管理改革的關鍵。一般而言，財政內設績效管理部門作為統(tǒng)籌組織機構，與財政內其他業(yè)務管理處室共同完成預算績效管理工作?？冃Ч芾聿块T負責從整體上擬定預算績效管理的工作規(guī)劃、規(guī)章制度和相應的技術規(guī)范，組織、指導本級預算部門、下級財政部門的績效管理工作等。業(yè)務管理處室由于負責對口預算部門（單位）的部門預算管理工作，因此承擔著績效目標審核、配合績效管理處室開展績效跟蹤和績效評價工作、結果應用等職責。

各地財政部門均在逐步探索適合于本地區(qū)的績效管理模式，就當前的職能機構設置而言，主要有以下三種常見模式：

模式一，財政內部專設績效管理機構，全面統(tǒng)籌管理轄區(qū)內的預算績效管理工作。其優(yōu)勢在于專事專管，有利于績效管理權責的明確和落實，是當前我國采用最普遍的一種模式。但“績效”本質上是預算管理的一種工具，最終還是要服務于預算管理，分庭而治在一定程度上會影響績效與預算的有效結合。這就要求在實際工作中建立起一種預算管理與績效管理相互結合、相互滲透的機制，避免造成預算與績效的分離。

模式二，由財政部門預算管理處室主導績效管理的相關工作。該模式的優(yōu)勢在于預算管理和績效管理同時開展、充分融合，便于兩項工作的統(tǒng)一管理和工作效率的提升。但職責的新增也可能帶來額外的工作負擔，同時對于預算管理和績效管理的融合方式、相關人員資源的配置也會提出更高的要求。

模式三，由財政部門其他相關處室主導預算績效管理的相關工作，如預算評審中心、財政監(jiān)督處室等。該模式有利于預算績效評審、績效監(jiān)督的實現(xiàn)，也有助于預算績效評價應用反饋的落實。但受機構傳統(tǒng)職能的影響，相關部門對財政資金“績效”本質范疇的理解存在一定局限性，可能會影響績效管理工作開展的深度。

具體到預算績效管理的每個環(huán)節(jié)，績效管理部門和業(yè)務管理處室的職責有差異也有配合：在績效目標管理環(huán)節(jié)，績效管理部門負責制定組織績效目標申報工作、對績效目標的完整性進行審核，業(yè)務管理處室則負責審核績效目標的準確性，雙方共同開展重點項目的目標論證；在績效跟蹤管理環(huán)節(jié)，績效管理部門負責下達年度跟蹤任務要求、指導預算單位開展績效跟蹤，業(yè)務管理處則負責跟蹤結果審核、整改任務落實；在績效評價管理環(huán)節(jié)，績效管理部門制定績效評價工作操作規(guī)程、下達年度評價任務要求、組織開展評價、進行結果公開等，業(yè)務管理處對評價結果給予審核并落實結果應用等。

二、預算績效管理的主體：預算主管部門和預算單位

預算主管部門和預算單位作為財政資金的使用者，是預算績效管理的重要主體。預算主管部門既使用財政資金，也管理下級單位的資金及業(yè)務，在財政部門和下屬單位之間起著承上啟下的作用。預算主管部門根據(jù)自身管理需要及財政部門工作要求，負責制定本部門預算績效管理的相關制度、工作計劃、配套措施；組織實施本部門的預算績效管理工作，指導、督促和檢查下屬單位的預算績效管理工作；按規(guī)定編報本級績效目標，審核、論證下屬單位的績效目標；組織對預算執(zhí)行、項目進度等進行績效跟蹤，并督促整改；組織開展本部門和下屬單位的績效自評和重點項目評價工作，并對財政部門組織的重點項目績效評價給予配合。

預算單位是財政預算資金的主要用款單位，對財政支出預算績效負有最直接、最主要責任，因此負責實施本單位的預算績效管理工作，包括編報績效目標、對預算執(zhí)行進行績效跟蹤、績效自評價等。就財政部門與預算單位的關系而言，兩者之間是組織與被組織、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。財政部門除了組織預算單位開展預算績效管理工作外，同時審核預算單位的預算與目標編報情況，監(jiān)督預算單位績效跟蹤、績效自評價工作開展情況，以及各項預算績效管理要求落實情況；預算單位在財政部門監(jiān)督下開展相應的預算績效管理工作。

一般而言，預算單位在預算績效管理工作中的角色是被指導方、被評價方和被監(jiān)督方，但在某些特殊情況下，預算單位也會成為委托方。例如財政部門要求預算單位自行開展績效跟蹤或評價工作，預算單位委托第三方中介開展，就會使其成為評價委托方?！拔蟹健迸c“被評價方”的身份疊加，無法真正保障評價的客觀性和公正性，容易導致評價成為預算單位另一種形式的“工作總結”或“贊歌”。因此，預算單位的評價工作應該由其自身圍繞申報的目標展開，讓預算單位自己審視績效目標的實現(xiàn)，對資金負責，對目標負責。

三、預算績效管理的社會參與力量：第三方組織

第三方組織是指與政府部門無隸屬關系和利益關系的組織或機構，主要包括第三方績效評價機構和專家，他們在預算績效管理工作中通過受委托的形式以獨立第三方的角色對財政資金績效開展評價、參與評審，扮演著“智囊團”與“催化劑”的角色。《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）明確指出“根據(jù)需要，績效評價工作可委托專家、中介機構等第三方實施。財政部門應當對第三方組織參與績效評價的工作進行規(guī)范，并指導其開展工作”。與預算單位自行評價相比，第三方組織評價具有如下優(yōu)勢：一是客觀性，從根本上克服政府部門 “既當運動員，又當裁判員”的矛盾，提升了評價的公信力；二是科學性，第三方組織由專業(yè)人士組成，特別是依托高等院校和科研結構的第三方，具備扎實的學術積淀和豐富的人才資源，擁有專業(yè)的理論基礎和工具，能夠保證評價質量；三是提高了社會參與度，開辟了新的參政議政渠道，強化了社會監(jiān)督和公眾參與，有助于政府公信力的提升。

中介評價機構和專家雖同為第三方組織，但承擔的責任與義務不同。中介機構主要受財政或預算部門委托，輔導財政資金績效目標申報、實施績效跟蹤評價和績效后評價等。專家一般由績效領域專家、預算領域專家和行業(yè)專家組成，主要參與項目立項前的評審（即績效前評價），以及績效評價方案及報告的評審環(huán)節(jié)，對于評價機構的方式是否科學、評價結果是否準確等進行判斷，以保證評價結果的客觀、公平、公正。從這個意義上說，專家與評價機構存在評審與被評審的關系。

就財政部門與第三方組織的關系而言，兩者是委托與被委托、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。為保證結果的科學、公正，財政部門對重點項目績效評價一般委托第三方評價機構開展，專家對評價機構提交的內容進行質量把關，二者均受財政部門監(jiān)督。在實踐中，部分地方存在專家與評價機構職能交叉的問題，將專家與評估機構基本等同看待，例如財政委托專家直接對財政支出績效進行評分，但專家對被評價項目的了解主要根據(jù)匯報及經(jīng)驗判斷，未經(jīng)實地調研、數(shù)據(jù)采集分析直接進行的績效判斷難以保證績效評價的科學性。

就預算部門（單位）與第三方組織的關系而言，兩者主要是評價與被評價的關系，同時也存在著委托與被委托的關系。第三方中介受財政部門委托對預算單位實施績效評價，預算單位是被評價方。隨著當前績效管理要求不斷提高，預算部門對自身的績效管理也越來越重視，因此，預算主管部門委托評價機構對下屬預算單位開展績效目標申報輔導、跟蹤、績效評價也是一種常見的方式，主要是為了促進評價質量和水平的提升。

四、預算績效管理的最高監(jiān)督機關：人民代表大會

當前，作為國家最高權力機關，我國各級人大主要承擔財政預算的審批、監(jiān)督等管理職能，因此許多地方對人大參與預算績效管理的路徑和方式也進行了積極探索。如深圳市早在2003年就已經(jīng)將 《深圳市2002年度績效審計工作報告》提請市人大常委會審議，同時在預算執(zhí)行中開展財政支出績效監(jiān)督，市人大對計劃、預算報告的重要計劃指標、支出款項、重點建設項目的重點審查等具有單項表決權。還有的地方則組織人大成員參與財政支出績效評價評審會，對重點項目績效組織開展人大聽證等。但總體而言，人大參與預算績效管理的力度仍然較小，尚未真正以主體身份融入到預算績效管理體系之中。

但從西方國家預算績效管理的模式看，最高權力機關參與預算績效管理是必須環(huán)節(jié)，且這種主體地位有著堅實的法律地位和制度保障。如美國國會領導并直接參與績效評價工作，加拿大政府需向國會提交績效評價綜合報告等。我國新《預算法》不僅明確了各級人大在財政預算編制、執(zhí)行、調整和決算進行審查、評議、分析、督促、批準方面的職權，同時明確了預算績效監(jiān)督職責，將 “支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效評價”作為各級人大對本級決算草案的重點審查內容之一，并要求人大對改進預算管理、提高預算績效提出意見和建議?？梢?，人大成為我國預算績效管理必不可少的重要主體是必然的趨勢。在目前預算績效管理的基礎上，可以進一步在人大會的審議中引入決策評價機制，以績效為導向對財政資金分配情況進行審查和表決，從而使人大對于預算績效管理真正發(fā)揮主體效用。

此外，政協(xié)、紀委檢察等部門對財政系統(tǒng)及預算部門（單位）的預算管理情況也具有監(jiān)督職能，審計部門對地方財政收支的真實、合法和效益具有審計監(jiān)督職能，這些部門從而也在預算績效管理中發(fā)揮著績效監(jiān)督職能，針對預算是否發(fā)揮效益、績效評價結果是否得到應用等開展監(jiān)督檢查。

五、預算績效管理市場行業(yè)管理者：績效評價行業(yè)協(xié)會

績效評價行業(yè)協(xié)會是指介于政府和第三方組織之間，為預算績效管理行業(yè)從業(yè)機構提供服務、咨詢、溝通、協(xié)調的社會中介組織?？冃гu價行業(yè)協(xié)會的主要職能在于協(xié)助政府制定和實施行業(yè)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)標準、監(jiān)督規(guī)范中介機構的服務行為、建立中介機構準入機制、發(fā)布行業(yè)數(shù)據(jù)等?？冃гu價行業(yè)協(xié)會在我國尚屬于新生事物，但隨著政府購買服務的深入推廣和第三方市場的不斷成熟，行業(yè)協(xié)會的行業(yè)管理者地位不僅不可或缺，而且將會扮演越來越重要的角色，在維持行業(yè)秩序、提升中介機構的服務質量、促進行業(yè)自律上發(fā)揮重大作用。

然而，我們必須意識到，預算績效管理各方主體的職能定位并不是恒定不變的，必會隨著預算績效管理理念的強化和工作的深入不斷調整。一方面，財政部門的“預算管理”將與“績效管理”結合得更為緊密，屆時，績效管理將逐漸成為所有管理處室的常規(guī)職能。另一方面，預算主管部門和預算單位的主體地位將越來越顯著，逐漸由“被動接受評價”轉變?yōu)椤爸鲃娱_展管理”，使得績效管理真正服務于業(yè)務管理，直接促進預算支出效果的提升。此外，第三方組織的業(yè)務重點也將發(fā)生轉變，將更多地參與到重點及重大財政支出項目的績效評價、部門整體支出績效評價和政策評價中來。而人大、紀檢監(jiān)察、審計等監(jiān)督部門在績效管理中的參與度將進一步深化，充分發(fā)揮其財政監(jiān)督的職能。

預算績效管理是政府管理乃至社會管理的重要組成部分，具有多維度、多層次的特征，需要多主體、全過程地參與。因此，厘清各方主體的角色定位及相互間的關系，將有利于大家更好地履行各自的職責、互相配合，對于共同推動財政預算績效管理工作的深入、提升績效有著重大意義。

(作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司)

(本欄目責任編輯：鄭潔)