我國綠色環(huán)保稅收體系構(gòu)建研究

●任高飛

西方國家在60年代末70年代初經(jīng)歷了嚴重的生態(tài)危機，之后人們開始關(guān)注對生態(tài)環(huán)境的保護，提出了綠色稅收的概念。西方國家綠色稅收體系的建立經(jīng)歷了一個循序漸進的過程，同時充分考慮了征收管理的可行性和可操作性。對比我國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)狀，要大力發(fā)展低碳經(jīng)濟，建立綠色環(huán)保稅收體系來調(diào)節(jié)當(dāng)前經(jīng)濟與環(huán)境矛盾。

一、我國綠色環(huán)保稅收現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國綠色環(huán)保稅收的現(xiàn)狀

雖然我國目前與環(huán)境保護有關(guān)的綠色稅種和稅目不多，既不構(gòu)成體系也沒有開征專門的稅收，但我國在保護環(huán)境方面也制定了相應(yīng)的稅收鼓勵措施。我國現(xiàn)行稅制中有關(guān)綠色稅收的稅種，一方面體現(xiàn)在直接促進環(huán)境保護的相關(guān)稅種，包括消費稅、增值稅及關(guān)稅等；另一面還體現(xiàn)在對自然資源的開采使用而征收的稅種，包括城鎮(zhèn)土地增值稅，耕地占用稅以及資源稅等。

1、消費稅。我國消費稅開征于1994年，消費稅征收的目的主要是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)消費方向。現(xiàn)行消費稅有14 個稅目，與環(huán)境保護有關(guān)的稅目有成品油、小汽車、摩托車、木質(zhì)一次性筷、實木地板等。比如汽車、摩托車因為使用汽油和柴油產(chǎn)生的尾氣會污染環(huán)境，所以在一定程度上通過對它們進行征稅可以減少污染從而達到保護環(huán)境的目的。然而，由于人們生活水平的提高以及對物質(zhì)需求的不斷上升，此類措施對環(huán)境保護的影響并不明顯。

2、增值稅。我國增值稅開征于1979年，經(jīng)歷了數(shù)次重要改革，為了促進經(jīng)濟的健康發(fā)展，改革過程中不斷增加了一些體現(xiàn)環(huán)境保護的政策。目前與環(huán)境保護有關(guān)的增值稅政策主要包括低稅率和綜合利用資源減免稅兩個方面。例如對于自來水、石油液化氣、天然氣、居民用煤炭制品、沼氣、二甲醚等貨物的銷售、進口實行13%的低稅率政策，鼓勵清潔能源的使用向日常生活傾斜，在日常生活用能方面給予稅率優(yōu)惠。

3、關(guān)稅。我國關(guān)稅開征于1985年，是對進出我國境內(nèi)的貨物及行李物品而征收的一種稅。在關(guān)稅方面，與綠色環(huán)保有關(guān)的稅收政策主要是針對進口高污染、高耗能以及資源性產(chǎn)品，通過對它們實行“綠色壁壘”，即采用高稅率來限制進口，達到保護環(huán)境的目的。

4、資源稅。我國資源稅開征于1984年，它是針對自然資源的開采而征收的一種級差稅，例如對天然氣、黑色金屬礦原礦、原油、固體鹽等征稅?，F(xiàn)行資源稅征稅對象包括在我國境內(nèi)開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品、鹽等，征收范圍較窄而不能實現(xiàn)對自然資源的全面保護，許多重要的自然資源并未納入征稅范圍，如淡水、森林、海洋生物資源。

5、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅。城鎮(zhèn)土地使用稅開征于1988年，耕地占用稅開征于1987年。這兩個稅均與土地使用有關(guān)，征收的目的是為了調(diào)節(jié)土地級差收入，以此促進城鎮(zhèn)土地和農(nóng)用耕地資源的合理使用，保護有限的土地資源。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2012年全國城鎮(zhèn)土地使用稅收入為1541.72 億元人民幣，全國耕地占用稅收入為1620.71 億元人民幣，兩者之和占全國稅收收入的3%左右，較低的征收力度使得它們在調(diào)節(jié)土地節(jié)約和合理利用方面效果并不明顯。

（二）我國綠色環(huán)保稅收存在的問題

與西方發(fā)達國家健全完善的環(huán)境保護稅制相比，我國的綠色環(huán)境保護稅制相對滯后，存在的問題主要表現(xiàn)在：

1、綠色環(huán)保稅收整體比重不高。據(jù)測算，當(dāng)前與環(huán)境保護有關(guān)的綠色稅收占全部稅收收入的比重約10%左右，稅收“綠化”程度不高，節(jié)能減排方面的稅收優(yōu)惠政策相對較少而且零散，缺乏系統(tǒng)性，環(huán)保型消費品減免稅范圍有限。另外，綠色稅收征管水平不高，一些優(yōu)惠政策僅有原則規(guī)定，缺乏操作性強的實施細則，這些問題使得綠色稅收對環(huán)境的保護效果有限，從而削弱了綠色稅收保護環(huán)境的作用。

2、環(huán)境保護稅缺失。與國外相比，中國的環(huán)境稅收制度還不健全，缺乏專門的環(huán)境稅。環(huán)境稅主要針對工業(yè)“三廢”即廢水、廢氣、廢渣進行征收，但目前對于“三廢”的排放只收取排污費，收費相比于收稅，強制性和穩(wěn)定性較差，削弱了稅收對環(huán)境污染的調(diào)控力度，同時也減少了專門用于保護環(huán)境的稅收收入來源。

3、稅收優(yōu)惠形式單一且相互獨立。中國目前的綠色稅收優(yōu)惠措施形式單一，缺乏針對性和靈活性。有關(guān)環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠政策主要涉及一些減免稅項目，而這些減免項目會影響稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行效力。例如，在企業(yè)所得稅中，納稅人對工業(yè)“三廢”的再利用可以減征或免征企業(yè)所得稅；同時企業(yè)也可以通過投資抵免、加速折舊等優(yōu)惠政策對保護環(huán)境以及節(jié)能節(jié)水等方面給以鼓勵。然而，這些在整個稅收體系中所占的比例與份額小且又零散，所以不能充分發(fā)揮監(jiān)管作用。

二、構(gòu)建我國綠色環(huán)保稅收體系的原則

稅收原則是制定和實施稅制應(yīng)該遵循的基本原則，可以評價稅制的優(yōu)劣、考核稅務(wù)管理的效率。因此，構(gòu)建我國綠色環(huán)保稅收體系應(yīng)遵循以下三個稅收原則：

（一）稅收公平原則

稅收公平原則，就是通過采取各種稅收政策手段，糾正偏差，從而達到最佳狀態(tài)。發(fā)展市場經(jīng)濟，稅收公平原則要求參與競爭的經(jīng)濟主體擁有相同的競爭環(huán)境。稅收公平原則包括橫向公平和縱向公平兩個方面。橫向公平原則指具有相同經(jīng)濟能力的納稅人就應(yīng)該負擔(dān)同等的稅負義務(wù)，這也意味著處于同一社會環(huán)境中的經(jīng)濟主體應(yīng)該擁有同等資源開發(fā)和享有健康環(huán)境的權(quán)利。因此，在納稅能力相同時，那些從自然資源獲益和破壞環(huán)境的單位和個人應(yīng)承擔(dān)更多納稅義務(wù)。而縱向公平是在經(jīng)濟能力不同，稅負不同的情況下，要求國家應(yīng)根據(jù)納稅人對環(huán)境污染的程度和資源的開采程度來征稅，即誰對環(huán)境破壞得越嚴重，誰就要對破壞環(huán)境承擔(dān)更重的稅；誰開采的資源獲利多，誰交的稅負就越重。

（二）稅收效率原則

稅收效率原則主要運用在稅收制度和稅收政策的制定方面，遵循這一原則有利于資源的合理配置和經(jīng)濟機制的有效運轉(zhuǎn)。效率原則包括經(jīng)濟效率和行政效率兩個方面。在稅收經(jīng)濟效率原則中，通過提高資源的有效配置，從而不斷地促進經(jīng)濟發(fā)展，使稅收制度和稅收政策盡可能保持中性，減少納稅人的額外經(jīng)濟負擔(dān)；在行政效率原則中，與國家一定時期的稅收收入相比，盡可能地通過行政改革以降低稅收征管成本，從而增加稅收收入。

（三）專款專用原則

從美國、丹麥、荷蘭等西方國家的經(jīng)驗來看，綠色稅收方面的收入應(yīng)主要歸屬于地方收入，這樣不僅可以用于對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的保護和維護，即用于環(huán)境保護事業(yè)，也可用于對環(huán)保投資貸款?；谫Y源的優(yōu)化配置，雖然?？顚Ｓ貌⒉皇翘岣呔G色稅收制度的唯一選擇，但在某些特定的情況下，?？顚Ｓ靡灿衅鋬?yōu)點：首先，國家的財政資金作為專項環(huán)保資金是最可靠的來源。其次，在綠色稅收的早期階段，引進?？钊菀妆唤邮埽驗樗鼜娬{(diào)綠色稅收和環(huán)保的相關(guān)性。因此，為了削減征收綠色稅收的壓力，我國考慮在目前環(huán)境保護資金不足的情況下，可以采用?？顚Ｓ谜?。此外，為了讓保護環(huán)境有充足的資金來源，我國政府還可從其他直接稅和間接稅的收入中拿出一部分用于環(huán)境保護。

三、構(gòu)建我國綠色環(huán)保稅收體系的建議

基于中國目前稅收制度存在的問題，應(yīng)該根據(jù)中國的國情，提出能夠適應(yīng)我國發(fā)展的綠色稅收體系。

（一）完善我國現(xiàn)行稅制中有關(guān)環(huán)境保護的稅種

1、適當(dāng)擴大資源稅的征收范圍和提高稅負水平。與其它國家對資源稅的征收范圍相比，我國的征收范圍過窄，難以遏制自然資源的過度開采。目前也可以將水資源、土地資源和森林資源納入資源稅。其次，進一步提高礦產(chǎn)資源稅的稅負，加大“從價定率”征收范圍，從而提高礦產(chǎn)資源過低的價格，對不可再生資源、稀缺資源也應(yīng)開征相應(yīng)的資源稅，這樣有利于減少資源的浪費，實現(xiàn)循環(huán)利用資源的目的。此外，為了對國家資源的合理開發(fā)和利用，也可以把土地使用稅、耕地占用稅也納入資源稅，這樣方便資源稅制度的管理和規(guī)劃。

2、改革消費稅，開征燃油稅。為了提高我國環(huán)保稅收收入，首先應(yīng)將對汽油、柴油征收的消費稅改征燃油稅。其次應(yīng)該繼續(xù)擴大稅基，引入一些新的消費稅稅目，例如汞鎘電池、不能自然降解的塑料袋等。最后利用稅率差異鼓勵高檔和無鉛汽油的使用，從而減少汽車尾氣對大氣的污染。

3、完善關(guān)稅。當(dāng)前我國污染環(huán)境的產(chǎn)品、有毒有害的化學(xué)用品以及不可再生資源濫用問題嚴重，為了降低這些商品對環(huán)境保護的威脅，同時為了避免國內(nèi)優(yōu)質(zhì)戰(zhàn)略性資源的大量外流，我國應(yīng)盡快實行綠色關(guān)稅制度。綠色關(guān)稅包括進口關(guān)稅和出口關(guān)稅，在進口關(guān)稅方面，通過“綠色壁壘”來控制污染產(chǎn)品和技術(shù)的流入；在出口關(guān)稅方面，針對國內(nèi)諸如稀土等重要稀缺資源等，實行限制出口以保證合理存量。

（二）對環(huán)境保護收費進行征稅改革

稅收具有強制性、固定性和無償性，征稅比一般的收費更具有法律約束力。首先，稅收是由稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收，征收成本較低。為了保證環(huán)保資金的穩(wěn)定性，提高環(huán)保資金的使用效率，我國必須對排污費進行征稅改革。如將二氧化硫的排放費、水污染費改為二氧化硫稅和水污染稅。其次，根據(jù)自然資源的開采程度和環(huán)境的破壞程度對納稅人征收環(huán)境稅。如對工業(yè)“三廢”的排放，可依據(jù)排放量的多少區(qū)別征收；對塑料包裝袋，可根據(jù)銷售收入的一定比例來征收。最后，可將環(huán)境稅劃分為地方稅，這樣地方政府可以將環(huán)境保護稅的收入作為專項資金，用于對環(huán)境保護和治理。

（三）健全綠色稅收優(yōu)惠政策

為了促進我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，我們應(yīng)健全綠色稅收優(yōu)惠政策?，F(xiàn)行的有關(guān)綠色環(huán)保的稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在減免稅及在此基礎(chǔ)上綜合運用加速折舊、投資抵免等措施。為了健全綠色稅收政策，首先，對使用環(huán)保設(shè)備或技術(shù)應(yīng)給予稅收扶持。例如對技術(shù)的轉(zhuǎn)讓收入實行減免稅，對環(huán)保技術(shù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓費實行稅前扣除等。其次，對從事環(huán)保的企業(yè)進行稅收綜合減免優(yōu)惠，例如對企業(yè)購買改進環(huán)保的設(shè)備應(yīng)給予更多的稅收抵免政策，包括擴大加速折舊的范圍，增加投資退稅額等。

（四）完善再生資源業(yè)的稅收政策

增加再生資源的使用率有助于節(jié)能減排和環(huán)境保護。目前，我國再生資源循環(huán)使用的潛力很大。據(jù)統(tǒng)計，我國每年浪費接近250 至300 億元的可再生資源，為了促進再生資源業(yè)的發(fā)展，在現(xiàn)行的增值稅中，可對再生資源業(yè)回收廢舊物資允許按一定比例作為進項稅予以抵扣。另外，為了更好地循環(huán)使用廢舊物資，我國更應(yīng)制定和完善專項再生資源的稅收政策。

我國當(dāng)前仍然是發(fā)展中國家，存在著由于經(jīng)濟的快速發(fā)展而帶來的一系列環(huán)境保護問題。建立適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的綠色稅制，不斷完善我國的綠色稅收體系，對自然資源的合理開發(fā)、保護環(huán)境具有重要現(xiàn)實意義。■