我國農(nóng)村墓地使用權(quán)問題探析

莊 敏

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

我國農(nóng)村墓地使用權(quán)問題探析

莊 敏

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

墓地作為土地的一種特殊利用方式，雖然所占比重較小，但隨著人口老齡化的加劇，墓地的需求量卻越來越大。尤其是我國廣大農(nóng)村地區(qū)，由于傳統(tǒng)文化的影響，墓葬依然是最主要的殯葬方式。明確墓地以及農(nóng)村墓地使用權(quán)的法律屬性，構(gòu)建規(guī)制農(nóng)村墓地使用權(quán)的法律體系，不僅有利于明確墓地使用權(quán)法律關(guān)系，維護(hù)各方主體的權(quán)益，而且也有利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

墓地；公益性墓地；墓地使用權(quán)；法律規(guī)制

一、我國墓地的法律屬性

(一)墓地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性

在我國現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)于墓地的法律性質(zhì)并沒有做出明確的界定。雖然墓地具有一定的精神寄托意義，但其作為一個(gè)外在于民事主體獨(dú)立存在的物本身不具有人格屬性，因此，若將墓地看做人身權(quán)的客體不具有法理依據(jù)。單純的以權(quán)利客體是否表現(xiàn)為一定的財(cái)產(chǎn)形式、是否具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，雖然可以劃清人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的界限，但是對(duì)于實(shí)際中某些既具有人身屬性又具有財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利而言，如企業(yè)法人的名譽(yù)、名稱權(quán)，簡單的將其歸屬于人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)都不能為這些權(quán)利提供完整的保護(hù)。鑒于此，一般認(rèn)為，以主體自身的人身利益為標(biāo)的權(quán)利，當(dāng)為人身權(quán);但不可斷言，財(cái)產(chǎn)權(quán)一定就是以經(jīng)濟(jì)利益為內(nèi)容的權(quán)利。[1]正如，在我國遏制墓地的流通轉(zhuǎn)讓的政策導(dǎo)向下，墓地不能帶來任何經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)價(jià)值，顯然沒有任何經(jīng)濟(jì)利益。但無直接經(jīng)濟(jì)利益的標(biāo)的物雖然不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也不能交易，因此并不需要交易法的保護(hù)，但是,物上利益的歸屬關(guān)系的需求是存在的。[2]依照我國的立法規(guī)定，物權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的主要內(nèi)容，調(diào)整著物的歸屬和利用關(guān)系。墓地作為一種附著于土地上的特殊的不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)形態(tài)，不可利用墓地進(jìn)行收益、處分，但墓地具備物所具有的獨(dú)立于人體之外、稀缺性、獨(dú)立性、可支配性等特征。因此，確立墓地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，依照物權(quán)法調(diào)整墓地的占有、使用關(guān)系；依據(jù)物權(quán)請(qǐng)求權(quán)保護(hù)墓地使其不受侵害，才可以為墓地的使用提供最完整的保護(hù)。

(二)農(nóng)村墓地使用權(quán)的法律屬性

對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利最全面的保障體現(xiàn)在物權(quán)法中，一般的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)擁有最完整的四項(xiàng)權(quán)能。但由于我國實(shí)行社會(huì)主義公有制的土地制度，土地的所有權(quán)屬于國家或集體經(jīng)濟(jì)組織，這就使得不論是城市地區(qū)由殯葬事業(yè)單位管理的經(jīng)營性墓地還是農(nóng)村地區(qū)形式多樣的墓地形態(tài)，都是建立在“他人”土地之上，不能依據(jù)所有權(quán)理論主張墓地所有權(quán)來維護(hù)權(quán)益。在排除所有權(quán)適用的基礎(chǔ)上，考慮到墓地所體現(xiàn)的物權(quán)屬性較為薄弱，將其納入用益物權(quán)體系更為合適。明確墓地財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利屬性、農(nóng)村墓地不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)的法律地位，才能依據(jù)農(nóng)村墓地的特點(diǎn)，為權(quán)益各方提供法律保障。

二、我國農(nóng)村墓地的概述

(一)我國農(nóng)村墓地的特點(diǎn)

墓地，是墳?zāi)顾诘牡貕K,包括墳?zāi)怪苯诱加玫耐恋匾约皦災(zāi)怪車耐恋?。[3]我國歷來遵循“入土為安”、“生養(yǎng)死葬”的文化傳統(tǒng)，注重通過維護(hù)墓地的完整和安寧來寄托哀思。墓地這一特殊的土地利用形式，在農(nóng)村地區(qū)依然發(fā)揮著很大的作用。但是由于我國有關(guān)農(nóng)村墓地法律規(guī)范的缺失，使得我國農(nóng)村墓地的使用呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)。

第一，農(nóng)村墓地形態(tài)多樣。雖然根據(jù)《公墓管理暫行辦法》的規(guī)定，在農(nóng)村地區(qū)合法的墓地形態(tài)是指為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的公共墓地。但由于政府推行力度不夠，各地區(qū)歷史沿革以及風(fēng)俗習(xí)慣的不同，使得在農(nóng)村還存在著一些雖不符合法律規(guī)范但是為人們所接受的墓地形態(tài)。如利用家庭承包土地作為墓地；將祖墳地作為家族墓地使用；將家庭承包地進(jìn)行違規(guī)出售而形成的經(jīng)營性墓地等。

第二，具有無償性的特點(diǎn)。公益性墓地最主要的法律特征在于其公益性、無償性和非經(jīng)營性。當(dāng)然，為了管理需要而收取的成本費(fèi)和管理費(fèi)，并不能改變其公益性質(zhì)。

第三，法律規(guī)范的缺失。雖然農(nóng)村公益性墓地是為村民服務(wù)的公益事業(yè)和公共設(shè)施，但目前已建成的公益性墓地大多是由政府主導(dǎo)，村民缺少參與意識(shí)。另外由于缺少專門的管理機(jī)構(gòu)、管理辦法，或者沒有合理利用的規(guī)劃，導(dǎo)致公共墓地利用效率低，不能有效發(fā)揮其應(yīng)有的作用。對(duì)于破壞墓地的行為沒有專門的法律規(guī)制措施，村民只能從行政性規(guī)范中尋求法律保障的依據(jù)。

第四，農(nóng)村墓地使用不規(guī)范的現(xiàn)象特別突出。如占用林地、園地、耕地的行為不僅違反了土地用途，造成土地資源的浪費(fèi)，也會(huì)影響生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

(二)目前有關(guān)農(nóng)村墓地法律規(guī)范存在的問題

對(duì)相關(guān)的法律規(guī)范進(jìn)行梳理，不難發(fā)現(xiàn)我國不僅沒有專門的規(guī)制農(nóng)村墓地的法律規(guī)范，并且現(xiàn)存的法律規(guī)范還存在著一些不足。

第一，我國農(nóng)村墓地的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在一些行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性法律文件中，如民政部發(fā)布了《公墓管理暫行辦法》、國務(wù)院發(fā)布的《殯葬管理?xiàng)l例》。此外，更多的規(guī)定是散見于以加強(qiáng)公墓管理而發(fā)布的“通知”、“意見”之中。這些制度的公法特征明顯，行政性因素較強(qiáng)，主要著力點(diǎn)在于公墓的建設(shè)與管理。

第二，不同地區(qū)，各級(jí)政府為管理殯葬事業(yè)而頒行了具有地域特色的“條例”、“辦法”，立法主體的多樣往往會(huì)造成規(guī)定之間的矛盾，在實(shí)踐過程中“同案不同判”的現(xiàn)象屢見不鮮。

第三，墓地作為土地的一種利用方式，但在有關(guān)土地制度的一系列法律法規(guī)，尤其是民事法律規(guī)范中幾乎找不到相關(guān)的法律依據(jù)，民事立法出現(xiàn)空白。民事權(quán)益保障的缺失，不僅無法為墓地上諸多的利益沖突提供積極的引導(dǎo)作用，而且也會(huì)使公法施行的效果大打折扣。

三、農(nóng)村墓地使用權(quán)的法律規(guī)制

(一)農(nóng)村公益性墓地的法律規(guī)制

1.農(nóng)村公益性墓地的取得條件

依據(jù)我國法律規(guī)定，農(nóng)村公益性墓地自身具有福利性、保障性以及依附于集體經(jīng)濟(jì)所有的土地的特性，其取得需滿足以下幾個(gè)條件：

第一，主體要件，即農(nóng)村墓地使用人需為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。主體的身份性要求是取得農(nóng)村墓地使用權(quán)的資格基礎(chǔ)，這就將城市居民、其他經(jīng)濟(jì)組織成員排除在外。主體的限制性有利于對(duì)有限墓地資源合理分配，有利于防范墓地買賣問題的滋生。

第二，形式要件，需取得死亡證明或火化證明?！睹裾看龠M(jìn)殯葬事業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中規(guī)定：“除可向夫妻健在一方、高齡老人、危重病人預(yù)售(租)確保自用外，公墓經(jīng)營者必須嚴(yán)格憑死亡證明或火化證明出售(租)墓穴或骨灰存放格位?！边@也體現(xiàn)墓地必須臨近使用時(shí)才可取得的性質(zhì)，與我國法律嚴(yán)禁建立“活人墓”的規(guī)定是相一致的,有利于遏制有限墓地資源的浪費(fèi)，也符合墓地這種土地利用形式的本質(zhì)。

第三，程序要件，需依照一定程序向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)，并經(jīng)過有關(guān)部門的審批取得。一般應(yīng)由村民根據(jù)死亡證明或火化證明向村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，由村民委員會(huì)審核批準(zhǔn)以后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門審核備案。履行必要的行政手續(xù)有利于對(duì)墓地使用的狀況進(jìn)行有效的監(jiān)管。

2.農(nóng)村公益性墓地的權(quán)利內(nèi)容

第一，占有、使用的權(quán)利。這是墓地權(quán)利體系的基礎(chǔ)性內(nèi)容，是行使其他權(quán)利的基礎(chǔ)，也是申請(qǐng)取得墓地的目的所在。基于此，使用權(quán)人可以排除任何人非法侵占、妨害的行為，并且取得了建造附屬設(shè)施的權(quán)利，即有權(quán)在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)墓穴及其附屬設(shè)施的面積、式樣、顏色等等進(jìn)行選擇，也可以適應(yīng)墓區(qū)美化環(huán)境的要求，在墓穴周圍植樹種草。

第二，墓地使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)。當(dāng)墓穴或附屬設(shè)施受到了占有以外的其他妨害，有遭受到實(shí)際損害的危險(xiǎn)或已經(jīng)受到實(shí)際損害時(shí)，使用權(quán)人可以請(qǐng)求排除妨害、消除危險(xiǎn)，消除侵?jǐn)_因素，保證使用權(quán)回到圓滿的狀態(tài)。對(duì)于通過排除妨害不能彌補(bǔ)受損害狀態(tài)的，可以請(qǐng)求損害賠償，包括精神損害賠償。

第三，有限制轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。我國公墓管理的強(qiáng)制性規(guī)定中，禁止自行轉(zhuǎn)讓、禁止預(yù)售、禁止炒買炒賣。雖然由于墓地的特殊性質(zhì)，尤其是農(nóng)村地區(qū)的公益性墓地，其取得本身就具有低償性或無償性，因此，禁止轉(zhuǎn)買轉(zhuǎn)賣的原則是正確的，有利于遏制因炒買炒賣引發(fā)的“墓地泡沫”，凈化墓地市場(chǎng)，維持其公益設(shè)施的本質(zhì)。但是絕對(duì)禁止轉(zhuǎn)讓與墓地的財(cái)產(chǎn)屬性相矛盾，有限制的承認(rèn)轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，對(duì)于實(shí)現(xiàn)墓地的合理有效配置、節(jié)約土地資源等具有重要意義。但是，轉(zhuǎn)讓也必須符合一定的條件，應(yīng)限于出現(xiàn)由于遷墓而空出的墓穴的特殊情況。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，人口流動(dòng)性加快，很多集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)因居住地、戶口等的變化而遷墳。如果嚴(yán)禁墓地的流轉(zhuǎn)，便會(huì)造成遷出墓穴的空置、墓地的浪費(fèi)，在這種情況下，墓地使用權(quán)人在經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意的前提下，可以向本集體經(jīng)濟(jì)組織中其他成員轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，為維護(hù)受讓人的利益，應(yīng)履行相應(yīng)的登記備案程序。

第四，相鄰權(quán)。依照我國物權(quán)法的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)的相鄰權(quán)利人應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的原則，正確處理相鄰關(guān)系。墓地使用權(quán)是對(duì)土地這一不動(dòng)產(chǎn)形態(tài)進(jìn)行使用的一種方式，當(dāng)然適用于不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系。因此，當(dāng)墓地使用權(quán)人在建造墳?zāi)?、或舉行祭祀等活動(dòng)時(shí)，應(yīng)盡量避免對(duì)相鄰的土地或墳?zāi)乖斐蓳p害；當(dāng)相鄰的其他主體因地勢(shì)原因或者建造、耕種的方便需使用墓地使用權(quán)人的土地時(shí)，墓地使用權(quán)人應(yīng)負(fù)容忍義務(wù)，為他人提供便利；如果出現(xiàn)自己的權(quán)利被侵害或有侵害可能時(shí)，可以要求對(duì)方停止侵害、排除妨礙、賠償損失，同時(shí)對(duì)于己方對(duì)他方造成的損害，應(yīng)擔(dān)負(fù)對(duì)等的責(zé)任。

3.農(nóng)村公益性墓地使用權(quán)的消滅

第一，因公共利益被征收而終止。清代時(shí)，就已經(jīng)出現(xiàn)因國家興辦河工、開礦等必須遭遇墳?zāi)沟那樾螘r(shí)，國家在給予因此而遷墓的人一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，墓主必須接受國家征用自家墓地的命令。在我國法律中，明確規(guī)定為了公共利益，在給予當(dāng)事人一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，可以?duì)土地進(jìn)行征收。但是鑒于墓地文化的特殊性，被占用以后，必然面臨遷墳的問題，并且由于墓地存放遺骸、寄托哀思的特殊作用，在進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，要充分考慮精神損失，以區(qū)別簡單的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償。

第二，因期限屆滿而終止。依據(jù)《公墓管理暫行辦法》中的規(guī)定，對(duì)于經(jīng)營性公墓以20年作為一個(gè)周期收取墓穴管理費(fèi)，而墓地具體的使用期限則與建造墓地的土地的使用年限一致。在相關(guān)立法中，依然找不到關(guān)于農(nóng)村公益性墓地使用年限的具體規(guī)定。有學(xué)者主張可以依照經(jīng)營性墓地的相關(guān)規(guī)定，確定農(nóng)村墓地的使用年限，緩解農(nóng)村墓地資源緊張的情況。

第三，因不履行義務(wù)而終止。權(quán)利和義務(wù)一直以來都呈現(xiàn)出“一體兩面”的性質(zhì)。賦予墓地使用權(quán)人一系列權(quán)利，必然要求其認(rèn)真履行應(yīng)盡的義務(wù)。農(nóng)村公益性墓地一般需要專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行看管、養(yǎng)護(hù)修繕、生態(tài)綠化等維護(hù)性工作，墓地使用權(quán)人有義務(wù)按時(shí)繳納一定的管理費(fèi)；另外，在排除他人干涉自己權(quán)利行使的同時(shí)，墓地使用權(quán)人也必須承擔(dān)一定的容忍義務(wù)，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，不妨礙他人利益和公共利益的前提下行使自己的權(quán)利。對(duì)于墓地使用權(quán)人長期不履行義務(wù)的行為，集體經(jīng)濟(jì)組織在說服教育、責(zé)令改正等措施都無效的情況下，可以收回其公益性墓地。

(二)其他類型農(nóng)村墓地的法律引導(dǎo)

除了公益性墓地以外，利用家庭承包土地作為墓地，根據(jù)歷史沿革使用祖墳地的家族墓地等幾類墓地在農(nóng)村客觀現(xiàn)實(shí)地存在。在目前農(nóng)村墓地整治的過渡期內(nèi)，如果不予以承認(rèn)，勢(shì)必會(huì)與土地上現(xiàn)存的土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等發(fā)生矛盾，容易造成群眾的不滿，引發(fā)群體性事件，而不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。但是，為了維護(hù)農(nóng)村墓地秩序，不能放任這些類型墓地的長期存在。應(yīng)在給予一定補(bǔ)償?shù)那闆r下，要求墓地使用權(quán)人在一定期限內(nèi)將墓地遷往公益性墓地；若不能按時(shí)遷出的，需要繳納土地使用費(fèi)，以形成規(guī)范合理的農(nóng)村墓地使用狀態(tài)，平衡各方利益關(guān)系，盡早的消除不規(guī)范的墓地，形成規(guī)模的公益性墓地。

[1] 吳漢東.論財(cái)產(chǎn)權(quán)體系——兼論民法典中的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”總則[J].中國法學(xué),2002,(5).

[2] 宋剛.墓地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的確立[J].法學(xué),2013,(11).

[3] 何小平.清代習(xí)慣法:墓地所有權(quán)研究[M].北京:人民出版社,2012.

2095-4654(2015)05-0040-03

2015-03-08

D923.2

A