動員式政策執(zhí)行的“興奮劑效應”假說

王禮鑫

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動員式政策執(zhí)行的“興奮劑效應”假說

王禮鑫

摘要:動員模式是通過動員促進官吏更有效地執(zhí)行政策的一種方法。集權體制下官員任免權、否決權等的集中，導致日常行政激勵失靈、政策執(zhí)行常規(guī)模式失敗。動員模式通常用于解決常規(guī)模式失敗所導致的治理危機，也是集權體制內生的。動員模式可以起到調動官員積極性、促進官僚體制實現有限的新陳代謝等作用，但無法根除常規(guī)模式失敗。就其過程、特點、效果等而言，集權體制下政策執(zhí)行的動員模式可用興奮劑效應進行類比。

關鍵詞:政策執(zhí)行；動員模式；常規(guī)模式；集權體制；否決權；興奮劑效應

一、 問題的提出

動員式政策執(zhí)行，或政策執(zhí)行的動員模式，即上級通過動員官員、公務人員等，調動他們的積極性，促進他們更有效地執(zhí)行政策的一種方法*政策執(zhí)行的“自上而下”研究途徑將執(zhí)行理解為一個“涉及怎樣使執(zhí)行官員更有效地工作的問題”。參見邁克爾·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，旁詩等譯，生活·讀書·新知三聯書店2006版，第267頁。。其對應概念是常規(guī)模式，即制度、政策等按部就班實施或執(zhí)行。近年來學術界使用較多的“運動式治理”、“運動型治理機制”、“國家運動”等，與本文所指動員模式相近。不過，筆者更傾向于從政策過程尤其是政策執(zhí)行來考察所謂的“運動式治理”現象，故沿襲周雪光等作出的常規(guī)模式、動員模式的區(qū)分，使用這一概念(周雪光、練宏，2011：85-86)。

人們或許認為，如果常規(guī)執(zhí)行有效，那就不需要動員模式。歷史上，動員模式的確常常在常規(guī)模式失敗時出現，但在常規(guī)模式有效或至少還算正常的情況下也可能出現，如馮仕政所討論的“國家運動”中的許多例子(馮仕政，2011：73-76)。那么，作為政策執(zhí)行的一種類型，動員模式為何存在？如何發(fā)起？效果如何？

目前，學界對上述問題的回答還不夠完整。馮仕政曾提出政體模型來解釋國家運動，認為革命教化政體對超?？冃У淖非蟮仁墙▏蟮礁母镩_放前運動頻繁發(fā)生的根本原因(馮仕政，2011：78-79)；周飛舟通過分析集權體制下的錦標賽體制，分析了1958年地方政府為何在糧食、鋼鐵等計劃指標和產量上展開競賽，解釋了大躍進的發(fā)起與失敗(周飛舟，2009：61-75)。在筆者看來，錦標賽體制尤其是革命教化政體、超?？冃ё非蟮雀拍罟ぞ吖倘豢梢越忉尦Ｒ?guī)模式正常情況下動員模式的出現，但沒有解釋常規(guī)模式失效時動員模式的產生。周雪光曾提出，運動型治理機制因常規(guī)型官僚體制的組織失敗而存在和啟動。他認為，“遼闊國土的管轄治理依賴于龐大多層次的官僚組織及其常規(guī)型治理機制。但是，信息不對稱、激勵設置、表現測評、監(jiān)管成本等一系列組織設計通常所見的困難因組織復雜性和規(guī)模龐大而放大加劇，導致組織失敗”，“運動型治理機制即為應對這一組織失敗、校正其積習惰性和偏離軌道的機制，常規(guī)機制本身即是運動的對象”(周雪光，2012：121)。這一見解富有啟發(fā)性，在解釋因常規(guī)模式失效故采取動員模式時邏輯自洽，但無法解釋大躍進等那種組織未失敗、常規(guī)模式未失效情況下的運動型治理。筆者認為，不同情況下的動員模式，共同特征為“動員官員、公務人員等更有效地執(zhí)行”，所以，應該有可共享的解釋理論。

動員模式的制度背景是集權體制。這一體制的顯著特點是關鍵控制權即官員任免權與否決權等向上、向心集中。本文認為，官員任免權、否決權的集中，在便利集權者控制、給予官僚激勵等的同時，也導致日常行政激勵失靈、常規(guī)政策執(zhí)行失敗等問題；動員模式是集權體制內生的，發(fā)起者是處于持續(xù)性焦慮中的集權者，其過程、特點、效果等類似“興奮劑效應”。這些觀點，一方面基于對集權體制的再認識——除了官員任免權等，本文增加了否決權視角，另一方面基于合適工具——委托代理模型。

二、 集權體制與常規(guī)模式失敗

(一) 集權體制的控制機制：任免權與否決權

集權體制，可刻畫為一種權力的金字塔形體系，它以各種決定權最終都歸屬為最高掌權者這一理念為基礎，故權力由上而下委托，呈縱向向下、橫向向外分解趨勢，反之即具有縱向向上、橫向向心集中等特點。體系的垂直方向，層次分明、上尊下卑；水平上，位于金字塔垂直中心線的官員是同心圓結構的核心。與權力作用力沿金字塔體系由上而下、由內而外遞減相適應，激勵機制效果、財富分配等通常也由上而下、由內而外遞減；治理信息(關于治理過程、結果等方面的信息)在傳播中則由下而上、由外而內遞減。集權體制下，制度化的權力不對稱匹配以激勵不對稱、同時存在信息不對稱等特點尤其顯著。后文分析即基于這些觀點展開。

這里所定義的“集權體制”是一種馬克斯·韋伯意義上的理想類型，歷史與現實中并不存在嚴格符合這一概念的政體。不過，有一些政體，如中國傳統(tǒng)社會的中央集權君主專制官僚政治，具有部分集權體制的特征。這一體制中，居于金字塔頂端的皇帝理論上掌握著所有的政治權力*黃宗智也曾描述中央“集權”：帝國以皇帝個人名義聲稱擁有絕對(世襲)的權力；行政權威并沒分割于相對獨立的政府各部門，也沒有為政府和市民社會所共享，而是聚集在中央。參見黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，載《開放時代》2008年第2期。。這首先是理念，如《書經·大禹謨》說：“黃天眷命，奄有四海，為天下君?！备ㄋ椎谋磉_即“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”。其次體現為實踐，《史記·秦始皇本紀》寫道：“天下大事無大小皆決于上?！倍郧刂燎澹醒胝兄鸩郊瘷嗟膬A向(錢穆，2001：170)，君權也越來越至高無上。

實際中，所有事都決于上，既不可能，也無必要。歷史上，集權者常常將一部分決定權和執(zhí)行權委托給他人。由此，集權體制就遇到管理上的一般性問題，即信息不對稱、目標不一致而產生的代理問題。信息不對稱中，居于信息優(yōu)勢一方的代理人，其謀求自身利益最大化的行為可能會損害處于信息劣勢一方即委托人的利益(Jensen & Meckling，1976；張維迎，1996：397-403)。為解決代理問題，集權體制必須發(fā)展出相應機制，以確保權力運行，維持統(tǒng)治秩序。機制的核心是挑選合適的代理人、提供充分激勵，通過有效控制以確保代理人行為符合委托人目標或利益。簡言之，機制本身必須具有激勵、控制等基本功能。

中國歷史上，宏觀地看，統(tǒng)治者在將治理權下放給地方官時*史家有定論，州縣官員是治事之官，他們的上司是治官之官，參閱瞿同祖(2011：26)。曹正漢進一步概括為“上下分治”，即治官權、治民權分設。參見曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，載《社會學研究》2011年第1期。，主要采取屬地管理與縱向集權相結合的辦法。屬地管理，即地方長官對轄區(qū)內事務負有全責，地方上形成以他為中心的同心圓權力結構。極端的屬地管理，即子母疊合結構(每一級相對完整，每一級和上一級的聯系是整體性的)，不利于中央集權，因此還輔之以垂直模式，使得地方一些部門直接聽命于中央(許倬云，2005：65-74)。

從權力運行看，皇帝和中央掌握的權力，除軍事權外，最重要的是官員任免權與最終否決權，這是基于屬地管理但保障垂直控制機制發(fā)生作用的基礎。從官員任免權看，大多朝代，地方政府有2-4個層級，每個層級的正式官員人數很少，正常時期由朝廷任命，皇帝可直接行使決定權。自皇帝以下到縣令，形成權力金字塔體系的垂直中心線，縱向向上自不待言，橫向上也形成同心圓結構，居于核心的權力最大。以清為例，地方官吏依次是總督、巡撫、知府、知縣，之間是上下級關系；在行省這一層次，又設按察使、布政使，分管刑名、錢糧等，在同一水平面上，以總督的權力為中心，其他均可算作下屬。瞿同祖稱之為“一人政府”(瞿同祖，2011：315)。通過任免權，集權者控制了金字塔體系的垂直中心線及附近成員；中央在考察官員時，通常會參考被考察者上司的意見，使得他們能一定程度影響官員任免，也達到了讓上司影響控制權的效果。任免權行使中的選拔，本身就具有激勵功能，而金字塔體系中官員人數向上向心呈銳減趨勢，加劇了任免權的激勵效果，使得官員為晉升而競爭。集權體制又常常將特權制度與等級結合，增加了晉升的“含金量”，因此，其控制、激勵作用等更加顯著。眾所周知，官員任免權與郡縣制、察舉制或科舉制等同時運行，成為君主專制中央集權統(tǒng)治的基礎。

否決權，即權力主體擁有單方面中止、禁止或結束一項決定或工作等的權力。筆者對否決權的關注，從當代比較政治學家切貝里斯那里得到啟發(fā)，他發(fā)現了否決者以及否決權在決策中的重要性(Tsebelis，2002：2-6)。筆者認為，集權體制有一個隱而不宣的特點，即否決權向上向心集中，集權者掌握最后否決權，即他對所有代理人的決策、決定等可行使說“不”的權力。從政策過程看，否決權可在決策過程中行使，也可在決策后甚至執(zhí)行后行使，否決對象是下級任何決定、行為等。因此，最高否決權混合了最高決策權、行政權、監(jiān)督權等。治國理政中，決策、決定等極為平常，不同層次、不同領域的事務又頗為復雜，集權者也許可以壟斷全國性政策、事務等的議程設定權、決策權，但再怎么精明強干的君主或高效運作的朝廷也無法親自對地方事務一一決斷。同時，又不能全賴行使任免權解決問題。那么，集權體制下集權者行使最高權力的另一種可行辦法是掌握最后否決權。對下級來說，否決權意味著所有決定都存在被上級直至集權者否定的可能性。瞿同祖曾分析說，在清朝，集權化向上延伸，從地方政府到中央政府。中央除了控制任免權、控制地方政府的財政事務外，還嚴密監(jiān)督地方行政、司法事務(瞿同祖，2011：13-14)。如，就司法來說，下級官員所作的判決都必須經上級長官復審并批準，所有涉及徒刑以上的判決都必須上報刑部，判決必須得到刑部批準，若判決被刑部否決，則必須重審，或由督撫改判，或由刑部直接改判，死刑必須上報刑部，由中央官員依法定程序研商審理，然后上奏皇帝作最終判決。

基于委托代理模型，否決權尤其是最后否決權也是一種有效的控制機制。集權者與地方官員之間是一種典型的非對稱信息動態(tài)博弈，前者處于信息劣勢，但博弈中雙方行動有先后或后行動者能觀察到前行動者的行動，故后行動者可用他觀察到的信息采取“后發(fā)制人”策略。其中，委托人違反契約(游戲規(guī)則)強制撤銷前行動者已采取的行動，雖是一種罕見的策略，但的確可能發(fā)生。集權者與地方官之間的博弈中，集權者后發(fā)制人的工具之一就是最后否決權，即中止、撤銷、結束地方官員之前的決定、決策或行動等?？梢姡詈蠓駴Q權是最高決定權的另一種形式，而且是一種行使者能掌握主動、邊界不確定的權力，能有效發(fā)揮控制功能。因此，最后否決權是專制主義集權主義的另一個基礎權力。孔飛力、周雪光等均將皇帝專斷權力與官僚常規(guī)權力進行了區(qū)分，對專斷權力進行了剖析(孔飛力，2012：233-237；周雪光，2012：114-116)。筆者進一步將最后否決權作為集權者專斷權力之一種。

金字塔體系中，當權力層級較多的時候，存在多層委托代理關系。于是，在任免權、否決權最終歸屬于集權者的前提下，權力運作機制可以復制，即上級對下級也可以行使有限的任免權、否決權。換句話說，金字塔體系在區(qū)域或部門內可以被克隆，由此代理人也有可能演變成集權者?？傮w上，權力體系的基本特點是任免權、否決權的大小沿金字塔體系由上而下、由內而外遞減。這種遞減現象與任免權、否決權等向上向心集中趨勢相輔相成*周雪光、練宏曾借鑒不完全契約和新產權理論，將政府各級部門間的控制權概念化為三個維度：目標設定權、檢查驗收權、激勵分配權，認為諸種控制權在中央政府、中間政府、基層政府間的不同分配方式導致迥然不同的政府治理模式，從而誘發(fā)相應的政府行為。這一觀點忽視了集權體制下控制權的特殊形式，即最后否決權這一重要的控制機制。參閱周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，載《社會學研究》2012年第5期。。

需補充說明的是，集權體制下統(tǒng)治者的任免權、否決權等，除了以暴力為后盾，還仰賴資源分配體系、意識形態(tài)體系等。中國歷史上，與權力金字塔體系相匹配的一套資源集聚、再分配體系，是任免權、否決權等行使的經濟基礎；而天道觀、大一統(tǒng)觀念、倫理中心主義等是集權體制的意識基礎(王亞南，1981：47-66；金觀濤、劉青峰，2011：7-17)。這些是歷史學家的共識，此不贅述。

(二) 日常行政激勵失靈與常規(guī)執(zhí)行模式失敗

錢穆曾言，伴隨中國歷史上中央政府集權趨勢的是：地方政治一天天地衰落。地方政治衰落的表現形式之一是常規(guī)治理危機(錢穆，2001：170)。在筆者看來，這一危機源于常規(guī)執(zhí)行模式失敗，產生機制是集權體制下日常行政激勵失靈。換句話說，日常行政激勵失靈、常規(guī)執(zhí)行模式失敗也是集權體制內生的，是官員任免權、否決權向上向心集中的主要消極后果之一。具體分析如下：一方面，從官員任免權來看，毫無疑問，統(tǒng)治者行使官員任免權的辦法(加上資源財富分配機制等)內生了顯著的競爭機制，對官僚形成強激勵——晉升錦標賽(周飛舟，2009：56-61)。但是，晉升激勵所影響的范圍極其有限，不僅可能導致過度競爭，而且激勵機制有扭曲，尤其存在日常行政激勵不足等問題。過度競爭是競爭參與者數量多的一種后果，制度根源是集權體制下官僚邊界的不確定性等，即政治官員和事務官員邊界模糊；再加上經科舉、恩蔭等途徑增加了更多官位候選人，使得競爭者數量龐大，因而競爭激烈。激勵扭曲即晉升規(guī)則公平性不足，集權者主要采取基于血緣、關系網等特殊關系的規(guī)則行使任免權，真才實干者不能脫穎而出。集權體制下晉升規(guī)則及不公平性同樣源于集權者這個委托人在面臨信息不對稱問題時的理性選擇——在無法獲得代理人品德、才干、忠心與否等方面的真實信息時，委托人轉而基于與代理人的特殊關系進行抉擇。因此，選拔、晉升中的逆向選擇問題不僅不可避免，而且愈發(fā)嚴重。過度競爭、激勵扭曲疊加，后果是大多數官僚被排斥在晉升之外。如此一來，無法從晉升激勵獲得動力的官吏，在缺乏其他激勵的情況下，其理性選擇極可能是不積極作為等。更嚴重的是日常行政激勵失靈，即晉升激勵對處于權力金字塔體系底層/邊緣人員幾乎無影響。在缺乏其他激勵機制時，一方面，可能造成數量眾多的基層執(zhí)法、執(zhí)行、辦事人員普遍缺乏充分激勵，若上司再疏于監(jiān)督、約束，那么金字塔體系低層或邊緣成員極易發(fā)生效率低下、精神懈怠、作風散漫等現象；另一方面，如果其他制度不健全，如財政上采取承包制、薪酬上采取低薪制等，那么可能導致基層“靠山吃山靠水吃水”，貪污、勒索、攫利性行政等盛行*周黎安等指出，清代前期海關治理屬行政發(fā)包制模式，中央掌握人事任免與行政事務最高決策權、監(jiān)督權等，但同時輔之以財稅分成、結果導向的考核、低薪制等，結果是皇帝和朝廷看似集權，實則在管理上極其分權和分散化，海關弊政叢生，各自為政、貪腐盛行、漠視規(guī)則、制度空轉等。參見周黎安、王娟：《行政發(fā)包制與雇傭制：以清代海關治理為例》，載周雪光等編《國家建設與政府行為》，中國社會科學出版社2012年。。另一方面，從否決權看，集權體制下，由于下級的任何決定隨時有被上級乃至集權者推翻的可能性，因此，制度所授予他的關于其行動規(guī)則的承諾是不可置信的，這就無法給他的職務行為提供基于制度的安全保障，他隨時處于因遭到否定而陷入可能受罰等窘境。當制度承諾不可置信時，他們的理性選擇是：忽視制度，唯長官意志，在遇到責任不明的事務或遇到需使用自由裁量權的場合回避、卸責、規(guī)避風險、推諉，或者把問題上交。

綜上所述，集權體制中任免權、否決權等，對于官僚體系中數量上占多數、位于金字塔體系下層或邊緣的官吏，既缺乏充分激勵，也無法讓他們遵紀、盡責，這就必然造成制度實施與政策執(zhí)行失敗，即常規(guī)執(zhí)行模式失敗。因此，少數官僚的積極作為與日常行政的失敗*孔飛力指出，中華帝制晚期，清朝滿人政權“這個強大并富有理性的行政系統(tǒng)的內在矛盾卻在于，它的效率在上層要比下層高得多”。參見[美]孔飛力：《中國現代國家的起源》，陳兼、陳之宏譯，生活·讀書·新知三聯書店2013年，第20頁。，根源于同一機制：集權體制下官員任免權、否決權的向上向心集中。

三、 “興奮劑效應”：動員模式的產生、類型與效果

如上所述，政策執(zhí)行常規(guī)模式失敗是集權體制本身所孕育的后果。長期失敗即常規(guī)治理危機，如果危機范圍擴大、升級到危及集權體制本身，當然就為集權者所不能容忍。那么，集權體制有沒有應對辦法？在筆者看來，動員模式即是一種邏輯上成立的應對方法。而且，理論上，作為常規(guī)模式的補充，借助于提高官僚體制的效率，動員模式還可用于緩解危機之外的目的。不過，鑒于動員模式產生、效果等方面的基本特點，筆者將其喻為“興奮劑效應”。

(一) 動員模式的產生機制

筆者認為：動員模式并不是集權體制的異己力量，恰恰是這一體制內生的，與常規(guī)模式一起成為可供選擇的執(zhí)行工具，可反復使用。

首先，集權體制下的信息問題常常導致信任困局，如集權者對官僚體制的不信任，且常規(guī)執(zhí)行失敗也將為他所發(fā)現，因此，動員官吏、對日常行政添加激勵是集權者的內在需求。

前文已述，集權體制下多層次委托代理導致治理信息在傳播中由下而上、由外而內遞減。進而，具有信息優(yōu)勢的代理人可能存在信息傳遞和隱藏信息的行為，一則主動且大量釋放有利于自己的信息，二則隱瞞、混淆不利于自己的信息，三則制造并發(fā)布虛假信息等。這將造成委托代理鏈條上的集權者經常面臨信息失靈問題，包括信息不足、信息扭曲、信息混亂、信息滯后等。雖然集權者并不會毫無作為，他可建立、發(fā)展多種信息收集機制，既包括鼓勵民眾匿名直接報告，也包括建設官方秘密情報系統(tǒng)等。而且，即使他不主動收集，隨著時間推移，仍然有信息傳播到他那里。但是，信息失靈是經常性的、普遍的。這種信息問題將造成集權體制中的“信任困局”——鑒于集權者從各種特別渠道獲得的信息經常與地方官正式上報的信息不一致，而且很多信息能夠被核實，因此可推論：集權者對其代理人的信任程度，一方面沿金字塔體系自上而下、自內而外遞減，另一方面集權者對代理人的總體信任程度隨時間推移呈下降趨勢?？傊?，雖然集權者可能永遠不理解常規(guī)執(zhí)行失敗為何產生，但在信息失靈、信任困局情況下，他要“發(fā)現”官僚隊伍效率低下、干勁不足、顢頇無能等，卻一點兒也不難。

毋庸置疑，只要具有一定責任感，集權者就能意識到官僚們并不能積極有效地執(zhí)行法律、政策、命令。因此，理性的集權者對官僚體系充滿了焦慮，他無時無刻不在想著如何調動他們的積極性，以至于動員官員、增加對日常行政的激勵等成為集權者的“本能”機制。但他也不能隨意打斷在他看起來那么緩慢的日常行政節(jié)奏，他需要時機。時機可能是計劃中的重大事件，也可能是突發(fā)危機。一旦把握到時機，他即刻亢奮起來，對官僚體制施加壓力。焦慮是持續(xù)的，但時機是間隔的。動員模式源于集權體制下集權者的持續(xù)性焦慮，而時機的間隔導致其間歇性。

其次，官員們對動員模式的響應，依然源于權力金字塔體系任免權、否決權向上向心集中所形成的激勵機制、控制機制——官僚、胥役們響應集權者或上級動員的基本動力在于：贏得晉升機會，或保住位子，或避免受到懲罰、淘汰。在集權者能有效地行使任免權、否決權時，不響應甚至不積極響應的代理人，很可能被視為無能、不忠而不值得信任。簡言之，官僚體系響應動員模式的動力機制，與官僚體系運作的基本動力機制如出一轍。

(二) 動員模式的類型與特點

作為集權體制的內生工具，動員模式種類繁多。如：從目的看，動員模式既可能用于消除危機或解決問題，也可能用于實現某一愿景，還可能用于開展官僚隊伍自我整理、清洗活動；從動員的范圍來看，或者僅限于官僚隊伍，或者不限于官僚而擴大到民眾；從發(fā)起人看，集權者發(fā)起最常見，但鑒于權力金字塔體系在區(qū)域或部門內可復制的特點，其代理人——地方或部門代理人也可能成為發(fā)起人。

從過程看，動員模式特點包括：發(fā)起人及參與者等呈現不同程度的“亢奮”狀態(tài)、持續(xù)時間短、常規(guī)工作被擠壓、過程“程式化”(醞釀-動員-高潮-結束)、聲勢浩大、具有周期性等。不過，類型不同，特點有差異。如目的為應對危機的動員模式，過程上具有緊急動員(危機突然被集權者發(fā)現，故行動顯得迫在眉睫)、行動持續(xù)升級(行動開始后往往揭露出更嚴重的問題，故反應更劇烈)等特點；而實現愿景等類型的動員模式，因通常是集權者醞釀已久，故特點包括精心設計、嚴密部署、組織有力、保障充分等。

當然，動員模式的發(fā)起并非無條件限制。動員模式的基本約束條件是集權者的權威水平、資源集聚水平等，也即金字塔體系嚴密程度。而各種類型中，由集權者發(fā)起、動員官僚、旨在應對某種危機的類型，所要求的條件最少，是最常見、最典型的政策執(zhí)行動員模式。

(三) 動員模式的效果

如前所述，無論目標為何，動員模式的作用點是動員官員更有效地執(zhí)行，故其效果均依賴于官員執(zhí)行的積極性是否被調動起來。不過，動員模式既然是集權體制內生的，其各種效果也受限于這一體制。

首先，考察動員對官僚體制有效執(zhí)行的影響情況，可視為直接效果?；诩瘷囿w制的特點，筆者認為，動員模式的效果分布特點等與集權體制權力運行特點、權力空間布局特征等存在正相關關系。通常情況下，動員模式調動官僚積極性的效果，存在以下規(guī)律：一是沿權力金字塔體系由上而下、由中心到邊緣遞減；二是與集權者掌握代理人私人信息多少正相關；三是與集權者、官員間信任/忠誠程度正相關；四是時間序列上呈“動員-強-加強-終止”趨勢。遞減規(guī)律與前述晉升激勵遞減一致，而到金字塔底層/邊緣，動員效果可能接近于無。在不完全信息動態(tài)博弈中，委托人如果擁有更多的代理人信息，那么代理人的策略集將變小——如果集權者對地方官的真實行為有更多信息，地方官的優(yōu)勢策略是更積極響應。委托人代理人間的私人關系對互動也有影響，更信任或更忠誠，代理人將更多考慮委托人利益。遞減律具有基礎性，信息問題、私人關系對代理人行為的影響則需要具體分析。時間上的趨勢具有不可逆性。

其次，考察動員模式目標實現的情況，可稱之為間接效果。出于不同目的的動員模式，共同特點是：目標一定程度上得以實現，但效果不具持續(xù)性。如，常見的危機應對型動員模式下，原有危機一般得到緩解，但并不能根除，因日常行政的激勵失靈問題未從根本上解決。另外，一個值得注意的可能性是動員模式帶來“意外效果”。如消除治理危機的動員模式啟動后，出現或“發(fā)現”新的治理危機，其發(fā)生機制是官員行為——因刻意迎合而不遵守法制、出于自利而目標替代等。簡言之，官員的積極性也許被調動起來了，但行為取向變異，從而導致“意外”。

第三，附帶效果——動員模式往往伴隨真實的獎懲機制，這給集權者提供了一次清理官僚隊伍的機會，由此，官僚體制實現了有限的新陳代謝。為確保官僚體制運轉，集權體制當然會建立官員考核、獎懲等方面的制度，而且可能非常細密。但是，除了集權者本人，其他制度執(zhí)行者因為責任、激勵機制缺失并不具有嚴格實施制度的長久動力；而且，制度運轉中產生的關于官員績效的信息，常常讓集權者無法甄別。這意味著集權體制下官僚體制的新陳代謝機制嚴重不足，即正常的績效考核制度無法發(fā)揮代謝功能。動員模式中，集權者在短時間內可集中觀察代理人的行為，而且動員模式通常設立獎懲標準以刺激官員，于是，懲處失職官員往往成為規(guī)定動作。無疑，這促進了官僚體系的更新。但是，信息、信任等問題將削弱獎懲機制的效果。因為集權者的獎懲決定往往基于對有限信息的判斷、基于對官員行為的比較等，所以標準不確定，而且信任/忠誠度等對獎懲決定的影響力在信息混亂時增加，這意味著動員模式附帶的清理行動常常又會扭曲獎懲機制。

第四，動員模式的潛在效果、后續(xù)效果不容樂觀。如前所述，集權體制下的政策執(zhí)行，基于任免權、否決權向上向心等特點，日常行政激勵失靈、常規(guī)政策執(zhí)行失敗不可避免，這就使得采取動員模式有了可能。假設動員模式能緩解危機、解決問題，那集權者就會再次使用，從而可能對這一模式產生依賴。另一方面，官僚體制也可能對動員模式產生“抗體”，或陽奉陰違，或虛張聲勢，動員模式本身的積極效果也無法產出，這可能導致更嚴重的執(zhí)行失敗和治理危機。最終，陷入某種惡性循環(huán)。最糟糕的情形是集權者再也無力發(fā)起動員模式，而這恐怕也是集權體制即將崩潰的征兆。

(四) 一個比喻：興奮劑效應

集權體制下政策執(zhí)行的動員模式，可用興奮劑效應進行類比。通常情況下，興奮劑作用于人體的機制是激發(fā)人的潛力，通過增強身體機能等在短時間內來提高速度、力量等。當然，興奮劑的效果是有時效性的；作用大小跟劑量多少、體質等有關；興奮劑也有副作用，對人體(包括神經系統(tǒng))有損傷；如果長期使用，可能產生依賴、身體產生抗體、需加大劑量或更換其他類型的興奮劑，以至于最終對身體造成其他傷害、中毒、并發(fā)癥等。

集權體制內生的動員模式，隨著時間推移，越來越具有程式化特點，可模仿、復制，從而反復出現。程式中，起點是處于持續(xù)性焦慮中的集權者產生亢奮(間歇)；過程上通常是突然發(fā)起，然后行動升級，最后戛然而止；動員效果沿權力金字塔體系由上而下遞減，與信任/忠心程度、信息問題等相關；目標一定程度上得以實現但不能根除常規(guī)治理危機；“意外”頻出；將有一批官員受到懲罰。轟轟烈烈之后，即興奮劑作用消失，則一切照舊*特別感謝周雪光教授，他的數篇論文所提出的分析模型等讓筆者受益匪淺，同時對筆者的相關論文提出了切中要害的意見。商紅日教授、陶慶教授、劉誠教授、倪寧副教授、陳兆旺博士、周幼平博士、本校政治學專業(yè)碩士研究生潘沛等給予筆者觀點和資料上的啟發(fā)和幫助，特此致謝。。

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■作者地址：王禮鑫，上海師范大學法政學院；上海 200234。Email：wlx1974@gmail.com。

■責任編輯：葉娟麗

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“The Dope Effect” Hypothesis of the Mobilizational Mode of Policy

Implementation

WangLixin(Shanghai Normal University)

Abstract:The mobilizational mode is a method which can improve the officials’ efficiency in implementing policy more effectively through the way of mobilizing them.In the system of centralized power,rights such as appointment and removal,veto etc.are centralized,which leads to the inefficacy of routine administrative incentive and the failure of the routine mode of policy implementation.The mobilizational mode can be used to handle the crisis in governance resulted from the failures of routine mode,which is innate in the system of centralized power.The mobilizational mode can play a role in arousing officials’ initiative and promote the bureaucratic system to reach the utmost in metabolism,however,it can’t eradicate the failures of routine mode and its processes,characteristics,the effects are like “the dope effect”.

Key words:policy implementation; mobilizational mode; routine mode; the system of centralized power; veto power; the dope effect

基金項目：■國家社會科學基金青年項目(11CZZ020)；教育部人文社會科學基金青年項目(10YJC810046)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2015.01.011