中國水資源需求管理的現(xiàn)實問題與法制對策

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中國水資源需求管理的現(xiàn)實問題與法制對策

曾睿曾慶枝

［摘要］水資源危機已經成為全世界共同關注的重點議題。中國水需求與水供給矛盾突出，水資源需求管理面臨諸多困境。水量需求無節(jié)制增長，水質需求得不到滿足，生態(tài)用水需求未受重視和產業(yè)用水需求結構失衡等問題突出。中國水需求管理相關立法不完善，管理體制不順暢，水價機制不靈活和水權制度不明晰等是中國水需求管理問題形成的重要制度原因。因此，應從加強立法工作，理順管理體制，健全水價機制，完善水權制度和加強取水許可管理等方面尋求應對水資源危機的法制對策。

［關鍵詞］水資源；需求管理；平衡；水權；取水許可

水是生命和環(huán)境賴以維系的根本，也是經濟社會發(fā)展的生命線。然而由于人類無休止地予取予求使得曾經充足而近乎免費的水資源日益短缺而昂貴，并成為21世紀最緊張的資源問題。更為嚴重的是，水資源持續(xù)短缺有可能造成21世紀最嚴重的生態(tài)、經濟、政治危機。據《聯(lián)合國水資源開發(fā)報告》統(tǒng)計，在過去的50年中，由水引發(fā)的沖突共507起，其中37起是跨國境的暴力紛爭，21起演變?yōu)檐娛聸_突。而中國正在以最稀缺的水資源和最脆弱的水生態(tài)環(huán)境，支撐著世界上最大規(guī)模的人口和第二大規(guī)模的經濟，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化浪潮的沖擊下，水資源短缺危機將進一步加重。如何通過法治進行有效的水資源需求管理，保持水資源供給與需求間的相對平衡，促進水資源的可持續(xù)利用，已經成為擺在我們面前最迫切需要解決的重大發(fā)展課題之一。

一、中國水資源需求管理的現(xiàn)實問題檢視

水資源需求管理是指通過綜合運用法制、經濟、行政和教育等措施，抑制不合理的水資源需求增長，從而實現(xiàn)對有限水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用。中國水資源需求管理的現(xiàn)狀不容樂觀。長期以來，中國社會經濟發(fā)展備受缺水困擾，水資源成為國民經濟發(fā)展的瓶頸，在缺水地區(qū)由點到面不斷擴散且日益突出的情況下，水需求管理也無可避免地存在著各種各樣的現(xiàn)實問題。

（一）水量需求無節(jié)制地增長

用水需求量的不斷增長，是造成當前水資源供需矛盾突出的重要原因。我國水資源年均總量約2.8萬億立方米，而水資源可利用量8140億立方米，僅占水資源總量的29%。[1]根據水利部統(tǒng)計，2011年全國總用水量6107.2億立方米，占到當年水資源總量的26.3%。如果按比例來看，總用水量已經逼近水資源可利用量的限值。而2001年，全國總用水量是5567億立方米，10年間總用水量增長了540.2億立方米，平均每年以54億立方米的速度遞增，可見我國在水資源需求量的控制方面需要加強。

反觀世界上的許多發(fā)達國家，隨著生產力水平的提高和科學技術的進步，國民經濟結構中第二、第三產業(yè)的比重得到不斷提升，循環(huán)經濟不斷發(fā)展，農業(yè)也逐步實現(xiàn)了現(xiàn)代化，再加上其國民環(huán)保意識的增強，這些發(fā)達國家的總用水量已從工業(yè)化初期的快速增長轉為微增長、零增長甚至實現(xiàn)了負增長。以美國為例，美國的總用水量從20世紀80年代的每年6100億立方米減少至90年代的每年5640億立方米。日本的工業(yè)用水與農業(yè)用水也分別于20世紀70年代末和80年代初實現(xiàn)了零增長。[2]由此觀之，我國在水資源需求總量控制方面有著很大的改進空間。

（二）水質需求得不到滿足

人們對水資源的需求通常都追求質與量的統(tǒng)一，生產、生活和生態(tài)對水質分別有著不同程度的要求。水利部門對全國水體狀況的監(jiān)測表明，多年來的經濟高速增長已使我國水資源質量大幅下降，水環(huán)境嚴重惡化。盡管大力控制，但水污染形勢仍然十分嚴峻，人們進行正常生產生活的水質需求也無法得到相應的滿足。

水利部發(fā)布的《2011年水資源公報》顯示，全國廢污水排放總量依然居高不下，達807億噸；如果按水功能區(qū)水質目標進行評價，全年水功能區(qū)水質達標率僅為46.4%，其中一級水功能區(qū)水質達標率為55.7%，二級水功能區(qū)的水質達標率為41.2%；飲用水源區(qū)的水質達標率為50.1 %，工業(yè)用水區(qū)水質達標率為50.6%、農業(yè)用水區(qū)水質達標率為30.2%、漁業(yè)用水區(qū)達標率為47.4%。長江、黃河、珠江、浙閩片河流、西南諸河等十大流域的國控斷面中，劣Ⅴ類水質的斷面比例為10.2%。在監(jiān)測的60個湖泊（水庫）中，25%處于富營養(yǎng)化狀態(tài)。2012年，全國198個地市級行政區(qū)開展了地下水水質監(jiān)測，監(jiān)測點總數(shù)為4929個，依據《地下水質量標準》（GB/ T14848-93），綜合評價結果為水質呈優(yōu)良級的監(jiān)測點580個，占全部監(jiān)測點的11.8%；水質呈良好級的監(jiān)測點1348個，占27.3%；水質呈較好級的監(jiān)測點176個，占3.6%；水質呈較差級的監(jiān)測點1999個，占40.5%；水質呈極差級的監(jiān)測點826個，占16.8%。水質呈較差和極差級的監(jiān)測點占57.3%。

污染在影響人們水質需求的同時，也加劇了水資源的短缺程度，因水質惡化不能使用而造成水質性缺水與本已存在的資源性缺水交互疊加，使中國缺水狀況更趨嚴重。大量的生產、生活污水排入河道或滲入地下，使許多地區(qū)的地下水和地表水都受到不同程度的污染，使用功能和生態(tài)功能降低甚至喪失，從而加劇了水資源的供需矛盾，惡化了生態(tài)環(huán)境，嚴重影響了人們的生產和生活。

（三）生態(tài)用水需求未受重視

生態(tài)水需求是指為美化、修復、建設和維持生態(tài)環(huán)境質量所需要的水資源量。生態(tài)環(huán)境水需求常常會被生活用水和工農業(yè)生產用水無償?shù)臄D占而長期得不到滿足，進而破壞了水環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)。與2010年比較，2011年全國生活用水增加24.1億立方米，工業(yè)用水增加14.5億立方米，農業(yè)用水增加54.5億立方米，而本就不多的生態(tài)環(huán)境用水卻減少7.9億立方米。這樣的問題在水資源短缺、水污染和生態(tài)惡化的地區(qū)顯得尤其嚴重。

此外，由于對地下水的不斷超強開采，又未能及時得到生態(tài)補水，造成了一些地區(qū)水采補失衡，地下水水位持續(xù)下降，產生了本土植被數(shù)量減少、沉降漏斗不斷擴大及咸水入侵等環(huán)境地質問題。2011年20個省級行政區(qū)對地下水位降落漏斗進行了不完全調查，共統(tǒng)計漏斗70個，年末總面積6.5萬平方公里。生態(tài)水需求長期未受到應有的重視，已導致我國在生態(tài)系統(tǒng)的水資源需求配置上欠賬很多。

（四）產業(yè)用水需求結構失衡

與先進國家相比，我國的水資源需求結構不甚合理，有很大的調整空間。產業(yè)結構比例與水資源的需求利用之間的關系密不可分，我國產業(yè)結構仍未達到因水制宜的合理布局，發(fā)展經濟與節(jié)約用水缺乏必要的聯(lián)系。在很多農村地區(qū)，傳統(tǒng)的粗放型灌溉農業(yè)和旱地雨養(yǎng)農業(yè)仍然沒有轉變?yōu)楣?jié)水高效的現(xiàn)代化灌溉農業(yè)和旱地農業(yè)，農業(yè)種植結構的調整也不足以提高農業(yè)水資源需求的合理性。我國萬元工業(yè)增加值用水量為120立方米，是發(fā)達國家的3～4倍；農田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.50，與世界先進水平0.7～0.8有較大差距。而與之相對應的是用水產業(yè)結構的不合理，全國第一產業(yè)用水占總用水量的62.8%，第二產業(yè)用水占24.7%，第三產業(yè)用水占2.1%。產業(yè)結構調整與轉型升級進程緩慢，三大產業(yè)在2012年的結構比例為10.1%：45.3%∶44．6%，與美國1.2%∶19.1%∶79.7%、日本1.2%∶27.5%∶71.4%的比例相比還存在相當大的差距。[3]

二、中國水資源需求管理問題的制度成因

水需求管理是一個由法制、經濟、行政和教育手段綜合運用的過程，而法律制度在其中起著最基礎的作用。法律制度并不是一切完美之物的真實體現(xiàn)，它總是帶著缺陷和瑕疵。[4]我國水需求管理法律制度中存在的各種缺陷，無疑是造成當前水資源管理困境的重要原因。

（一）制度規(guī)范過于原則，法律覆蓋不夠全面

實施水需求管理，離不開法律手段的參與。雖然在我國已經出臺的大量水資源管理法律法規(guī)中，也有不少內容已涉及水需求管理，但法律覆蓋范圍仍不夠全面，對許多重要的法律制度的規(guī)定也過于原則且缺乏系統(tǒng)性，給實際操作帶來了障礙，影響了法律的實效。此外，過于原則的法律規(guī)定會導致執(zhí)法過程中的任意性過大。

在水量需求管理方面，我國目前還沒有一個從抑制需求角度出發(fā)，對節(jié)約用水提出強制性管理要求的法案。雖然《水法》第八條規(guī)定“國家厲行節(jié)約用水，大力推行節(jié)約用水措施”“單位和個人有節(jié)約用水的義務”，但更多體現(xiàn)的是一種倡導性，促進性和強制性明顯不足，可操作性和可執(zhí)行性不強。與《水法》相配套的下位節(jié)水法規(guī)也只停留在部門規(guī)章和地方規(guī)章層面，尚無一部用行政力量強制推行節(jié)約用水的行政法規(guī)。行政法規(guī)中從需求角度管理水資源，規(guī)范水資源使用主體的規(guī)定甚少，《水法》中雖有關于用水的法律責任的規(guī)定，但處罰較輕，且并未明確企業(yè)和個人浪費用水的法律責任。法律責任的不明晰使得管理水資源的法律規(guī)范作用大打折扣。這顯然無法適應目前水資源供需矛盾尖銳的情況。

在水質需求管理方面，《水污染防治法》對有些問題雖然已有法律規(guī)定，但規(guī)定過于簡單，或法律效力等級不高，不能反映出問題的嚴重性，如現(xiàn)行水法規(guī)體系對目前已成為我國水污染的主因之一的農業(yè)面源污染的重視程度，遠比不上工業(yè)污染和生活污染。水質管理的重要制度——排污許可證制度雖然在《水污染防治法》及其實施細則等法律法規(guī)都有作出規(guī)定，但國務院尚未制定全國性的《排污許可證條例》來規(guī)定排污許可的具體辦法和實施步驟，僅僅有部分省、直轄市在地方法規(guī)中作了具體規(guī)定，覆蓋范圍和實施效果十分有限，立法上無法緊跟實踐的步伐。相關法律、法規(guī)對排污許可證做出的多是原則性規(guī)定，在發(fā)證主體、許可條件、程序、法律責任方面尚缺乏具有綜合性、統(tǒng)一性、規(guī)范性和可操作性的規(guī)定，未能滿足加強污染物排放控制的需要。[5]

（二）管理體制運轉不暢，法律法規(guī)存在沖突

在水資源管理上，我國的各涉水相關部門之間管轄重疊和職能交叉現(xiàn)象嚴重，法律并未清晰界定它們的職能劃分。雖然《水法》明確由水利部行使包括對水資源需求實施監(jiān)督管理在內的統(tǒng)一管理權力，但是從機構設置的協(xié)調性來看，法律上缺乏對各管理部門之間協(xié)調機制的規(guī)定，沒有建立權威的協(xié)調機構，導致各部門進行水資源管理時各自為政，不僅沒有發(fā)揮出整體合作效益，而且還產生了各種形式的部門保護主義，使管理部門職權的行使偏離了行政目標。

流域管理機構雖然是水利部的派出機構，但缺乏獨立的管理職責，統(tǒng)一調度和管理流域水資源的功能不足。流域管理機構也沒有行政立法權，水法賦予其在水資源保護和開發(fā)利用等方面的職能缺乏具體的制度保障和有效的法律約束力，因而無法真正實現(xiàn)流域水資源的統(tǒng)一管理，在協(xié)調流域內部各個行政區(qū)之間的水資源管理工作時沒有權威性。這在一定程度上讓地方立法更注重本區(qū)域經濟發(fā)展而忽視全流域整體利益，往往造成水事管理服從地方經濟利益的局面。流域管理與區(qū)域管理在具體事務處理上的權責界限不夠清晰，流域機構和地方政府在一些具體事務處理上難以就各自管什么、怎么管、管到何種程度等問題達成一致。

由于在水資源管理方面長期存在的“多龍管水”、政令不一的狀況，各部門、各地區(qū)都會優(yōu)先考慮到自身利益，不同部門和地區(qū)難免會在制定相關水法律法規(guī)時出現(xiàn)一定程度的沖突和矛盾。盡管就法律的效力而言，下位法中與上位法相?；蛳嗟钟|的規(guī)定是無效的，但在實際水資源管理工作中，這些相互矛盾的法律法規(guī)仍在發(fā)揮作用，并反過來進一步加劇了管理權限和管理體制的混亂。以水質管理為例，按照《水污染防治法》的規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護部門是對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機關，有權對管轄范圍內的水體進行水質監(jiān)測和排污控制；而按照《水法》的規(guī)定，縣級以上水行政主管部門負責管轄區(qū)內水資源的統(tǒng)一監(jiān)督和管理工作，同樣有權對轄區(qū)內的水體進行水質監(jiān)測。這使得在水質監(jiān)管中就會存在兩套不同的水質監(jiān)測數(shù)據，勢必會使水質管理的效率和權威大打折扣。①從管理水資源的水法體系構成看，《水法》因內容最廣泛、最全面而在其中處于水事基本法地位，而《水污染防治法》《水土保持法》等水事法律是對《水法》眾多內容中某一方面的具體展開。參見韓洪建《水法學基礎》，中國水利水電出版社2004年版，第92-93頁。同時，如何在制度進行銜接與協(xié)調，法律也沒有做出明確規(guī)定，如怎樣設置與分配流域管理機構和區(qū)域管理機構的權力如何在水資源管理與水環(huán)境保護分屬部門和適用法律都不同的情況下，對水行政相對人的同一行為進行不同認定等等。

（三）水權制度不夠明晰，水價機制有失靈活

根據我國《憲法》和《水法》的相關規(guī)定，我國的水資源除農業(yè)集體組織所有的水塘、水庫中的水屬于集體所有外，其他一切水資源歸國家所有。國務院作為水資源的法定所有人，在代表國家行使水資源所有權的實際運作中并不現(xiàn)實，地方政府和流域管理機構成了事實上的水權所有者，導致法定所有權主體與事實所有權主體存在不一致?！端ā穼λY源使用權、收益權等更細的權項劃分、配置方式等并沒有做具體的規(guī)定。因此，水資源具有公共物品屬性和明顯的外部不經濟性，在客觀上導致了水資源利用、發(fā)展過程中大量搭便車、機會主義和過度利用等低效配置行為的出現(xiàn)。[6]現(xiàn)行水資源管理法律制度在水資源使用權、收益權等的權利主體、權限范圍、獲取條件等方面缺乏可操作性的法律條文，不利于水資源需求管理和可持續(xù)利用。水資源費是由地方政府收取，并不納入中央收入，且從現(xiàn)行征收標準上也難以體現(xiàn)水權的真正價值。在目前的水權制度下，還存在水資源所有權與政府行政管理權的混淆，無論是中央政府還是地方政府，目前都承擔著水權所有人和水資源管理者的雙重身份。[7]

靈活的水價機制是抑制水資源需求非理性增長的重要手段。目前，我國水價水平依然較低，以市場信號為導向的調整機制沒有建立起來，水價管理機制的運轉效率難以令人滿意。首先，盡管自2006年開始實施的《取水許可和水資源費征收管理條例》規(guī)定了水資源費征收制度，但測算辦法不夠科學和具體，完善的水資源價值核算體系尚未建立；其次，對水資源費的征收標準只是規(guī)定了應遵循的原則，隨意性較大，約束力無從體現(xiàn)，可操作性也不強；再次，由于法律中缺乏有效的成本約束機制，出現(xiàn)了管網漏失、人員冗余、盲目建設等管理不善現(xiàn)象，并因此而形成了不合理成本，增加了水資源需求量控制的難度；另外，沒有建立起以市場信號為導向的調整機制；最后，水價結構不夠合理。水價中，供水價格占絕大部分，而與供水成本相當甚至更高的污水處理費只占到20%～30%的比例，水資源費所占比例通常不到1%。水價運行機制中的種種弊端，無論是對水量需求管理還是水質需求的管理都形成了阻礙。

（四）取水許可仍需完善，水量需求難以控制

利用取水許可證來提高水資源需求管理效率是比較常見的做法。我國在取水許可管理上雖然已經積累了一些經驗，但也存在不少問題。

一方面，取水許可管理方面的相關法規(guī)規(guī)章相對滯后，法規(guī)保障效力不夠，可操作性不強，造成取水許可的大量工作仍停留在登記、發(fā)證等表象程序上，對取水許可管理工作中部分存在的違規(guī)違紀現(xiàn)象缺乏有效的行政處罰手段和措施，再加之地方出于保護自身利益的考慮，并沒有對越權發(fā)證、無證取水、超計劃用水、拒不接受監(jiān)督檢查的情況進行必要的約束和處置，直接影響用水總量控制工作的深入開展。

另一方面，取水許可監(jiān)督覆蓋很不全面。受水資源管理部門人員不夠的限制，取水許可的監(jiān)督檢查工作更多的是側重于對工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)等進行實地檢查，而對取水許可證數(shù)量大、分布面廣的農業(yè)用水量無法進行有效監(jiān)控。而水資源管理部門在監(jiān)督檢查過程中往往忽視對水源地的監(jiān)督管理，一些用水戶在未經批準的情況下私自取水，改變原水源地結構，加大了取水總量控制的難度。地方在逐級上報取用水量過程中虛報、瞞報等情況普遍，監(jiān)督管理機構對此也缺乏有效的管理和制裁手段。這些問題都給準確預測水資源需求量及來水量造成了困擾。取水許可管理中對行政手段過于依賴，使得水行政管理部門承擔了水資源調配以及取水許可證合理性論證等諸多責任，往往會因受制于技術、資金等客觀條件而難以做到高效配置不同行業(yè)、不同申請者的用水權利。另外，目前流域機構和?。▍^(qū)）之間、省與省內地區(qū)之間在取水許可管理中的關系也未完全區(qū)分清楚，從而使取水許可總量控制變得十分困難。

三、中國水資源需求管理的法制對策

破解當前我國水資源需求管理所面臨的困境，需要對現(xiàn)有水資源需求管理法律體系進行補充和完善，以及對與水資源需求管理相關的水權制度、水價制度、取水許可制度等進行修訂和改進。

（一）加強立法工作，填補法律空白

完善《水法》的配套立法?！端ā纷鳛槲覈Y源方面的基本法，在立法內容上較為原則，無法對每個具體的水法律制度都進行詳細規(guī)定，這就需要對其進行更為細化的配套立法。具體而言，可根據《水法》的授權制定相應配套的行政法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，如排污許可制度實施條例、水權交易、生態(tài)補償?shù)木唧w辦法等；對《水法》中規(guī)定的一些管理制度，如區(qū)域管理與流域管理相結合的行政管理制度、飲用水水源保護區(qū)制度、用水總量控制和定額管理相結合的制度、劃分水功能區(qū)制度、節(jié)約用水的各項管理制度等，還需要制定更加細致、更加可行的運作程序和具體操作辦法使之落到實處。各級地方政府也應結合本地實際情況，出臺相應的地方法規(guī)和規(guī)章。

制定有關水資源需求管理方面的法律法規(guī)，有針對性地填補立法空白，使水資源需求管理真正能夠做到有章可循、有法可依。解決目前面臨的水資源短缺與需求增長較快的矛盾以及水環(huán)境惡化與治理力度偏軟的矛盾，需要盡快出臺一部具有強制約束力的水資源需求管理法案，對各級管理部門的水資源需求管理的法律地位和工作職責加以明確。為確?，F(xiàn)有水資源管理法律的實施，還要在其中著重明確浪費水資源的法律責任，加大處罰力度，強化執(zhí)行效果。[8]節(jié)水方面，我國已有的《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》是在1988年制定的。雖然說法律必須穩(wěn)定，但也不能靜止不變。[9]今天的水資源形勢早已不同于20多年前，再加上范圍只限于城市，法律層次只為部門規(guī)章，法律效力明顯不夠，應早日制定一部全覆蓋的《節(jié)水法》或《節(jié)水條例》來規(guī)范節(jié)約用水。

（二）理順管理體制，整合法律體系

鑒于水資源需求管理上的條塊分割狀況，應建立一個常態(tài)化協(xié)調機制，賦予流域管理機構更多職權，使之具備應有的立法權限和執(zhí)法能力，以有效遏制不可持續(xù)的水資源利用行為。對不同管理部門的職責權限應在法律中予以更清晰、明確的劃分，重視市場配置水資源的重要作用，促進政府行政管理職能與經濟職能、服務職能的分離，理順管理部門間的利益關系。建立以水資源管理責任為核心的水資源管理考評體系，加強水量控制和水質監(jiān)測能力；深化水資源管理體制改革，形成流域管理機構與流域地方政府之間的決策探討和區(qū)域信息共享機制；明確流域與區(qū)域的事權劃分，加強流域多部門合作協(xié)商管理機制，落實流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。

整理、研究現(xiàn)有水法規(guī)體系中各法律、法規(guī)和規(guī)章的內容，完善水資源法律制度，消除不同部門、不同地方在不同時期制定實施的相互沖突的法規(guī)或規(guī)章的影響。首先，應從系統(tǒng)整體出發(fā)，打破原來條塊分割立法帶來的問題，協(xié)調好各種開發(fā)利用水資源的法律之間的關系、協(xié)調好水資源開發(fā)利用法律與水資源保護法律的關系、協(xié)調好興利法律與除害法律之間的關系。其次，強化水資源規(guī)劃的法律地位，進一步明確水資源規(guī)劃的具體內容，提高規(guī)劃的權威性，保證規(guī)劃得到真正實施。最后，根據《中華人民共和國立法法》第64條之規(guī)定，清理、修訂或廢止過時的或與國家法律法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，并對過于原則和抽象的規(guī)定進行細化，理順現(xiàn)有水法規(guī)體系的內部關系。

（三）明晰水權制度，健全水價機制

水權實質上是指圍繞一定數(shù)量水資源用益的一束財產權利，可以分割為所有權、配置權、提取權和使用權。[10]在我國當前水資源所有權共有框架下，根據不同區(qū)域條件、不同用水目的和不同政策目標，可以將水權所包含的各種權項進行分離，并有選擇地界定給私人。這樣既有公共水權的存在以保證水資源生態(tài)功能、社會功能的實現(xiàn)，又有私有水權的存在以使水資源的經濟功能得以更有效地發(fā)揮。研究制定適合各地情況的水權交易機制和水資源保護補償機制，實現(xiàn)水權的有償轉讓，在既定分配水量基礎上，市縣之間、縣城之間、自來水企業(yè)與用水戶之間，可通過經濟補償進行水權轉讓。同時，對于生態(tài)水需求應給予足夠的重視，避免生態(tài)水環(huán)境出現(xiàn)透支現(xiàn)象。還可以允許對水環(huán)境質量不滿意的社會團體和個人購買取、用水權而不行使，從而改善水生態(tài)環(huán)境質量。[11]

在水資源管理中，價格手段的應用將有助于抑制水需求的快速增長，提高水資源的利用效率。[12]健全的水價形成機制既可滿足公用事業(yè)的財政績效需求，又可維護公眾的用水利益需求。因此，應從以下五個方面優(yōu)化水價機制：第一，建立科學的水資源費征收制度，完善的水資源價值核算體系；第二，在全國范圍內因地制宜地推廣科學的計價制度，利用價格杠桿促進節(jié)約用水；[13]第三，加強供水管理體制建設，形成有效的成本約束機制，避免產生不合理成本；第四，遵循市場經濟規(guī)律，建立起以市場供求信號為導向的水價調整機制；第五，提高水價結構中污水處理費和水資源費所占比例，形成合理的水價結構。

（四）完善取水許可，堅守控制紅線

節(jié)流為先，控制取水用水量，是降低供水投資，減少污水排放，提高水資源利用效率的最合理選擇。因而在當前水危機加劇的形勢下，應當加大對取水許可總量控制的管理力度，明確規(guī)定有關部門的職責和權限，形成一部門負責、多部門協(xié)作的局面，使水資源管理部門能夠在取水許可總量控制、取水口運用管理、取用水監(jiān)督管理及處罰違規(guī)行為等主要環(huán)節(jié)上發(fā)揮應有的作用。建立權責明晰、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的水行政執(zhí)法體系，保障取水許可總量控制落實到位。進一步推進流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理機制，明確各級水行政主管部門在取水許可總量控制管理過程中的權責，逐級分解和細化取水許可總量控制管理任務，并賦予流域管理機構統(tǒng)籌協(xié)調、監(jiān)督和管理的權力。從中央到地方，逐級分解，加快完善主要江河流域水量分配方案和取水許可總量控制指標體系，合理配置取水權。

嚴格取水許可證的審批，堅決守住用水量、用水效率、限制納污控制紅線。2012年《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》明確提出，到2030年，水資源開發(fā)利用控制紅線是要將全國用水總量控制在7000億立方米以內；用水效率控制紅線是提高用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業(yè)增加值用水量降低到40立方米以下，農田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上；水功能區(qū)限制納污紅線是把主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內，水功能區(qū)水質達標率提高到95%以上。因此，通過嚴格執(zhí)行取水許可制度，可以從根本上避免突破區(qū)域用水總量、過度超采地下水、超定額用水和超標準排放污水等違法現(xiàn)象的發(fā)生。在進行取水許可審批時，對未達到總量控制指標、與國家產業(yè)政策相背、未達到行業(yè)用水定額標準、達不到水功能區(qū)水質目標要求、超采地下水以及未建設節(jié)水及計量設施等情形的申請，一概不予批準。對取水許可的監(jiān)督管理要實現(xiàn)常態(tài)化、制度化。實行對水資源分區(qū)取水，根據各地已經審批的取水許可總量與水資源承載能力之間的關系，結合水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及取水戶取用水情況，給予不同的取水政策，使取水許可在現(xiàn)有分級審批管理的基礎上實現(xiàn)分類管理，推進取水許可總量控制動態(tài)管理。

四、結　語

進行水資源需求管理是抑制不合理的水資源需求、緩解水供需矛盾、防止生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)持續(xù)惡化的有效途徑。而法制管理是實現(xiàn)水資源價值和可持續(xù)利用的有效手段，在水資源綜合管理中具有基礎性地位。因此，通過法制對策對水資源需求進行科學管理，完善水資源法律法規(guī)體系，健全水資源需求管理的各項相關制度，為水資源的開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護提供良好的法律制度框架，以水定需、量水而行、因水制宜，調整與水資源有關的人與人、人與自然的關系，是妥善解決生活、生產和生態(tài)環(huán)境用水需求之間日趨尖銳的矛盾的必然選擇。

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［責任編輯：陳展圖］

［中圖分類號］D922.66

［文獻標識碼］A

［文章編號］1673-8616（2015）01-0096-06

［收稿日期］2014-11-10

［基金項目］云南省哲學社會科學規(guī)劃項目《云南省生態(tài)紅線管理法制保障研究》（QN2014003）

［作者簡介］曾睿，西南政法大學行政法學院博士研究生（重慶，401120）；曾慶枝，昆明理工大學建筑工程學院教師（云南昆明，650500）。