后發(fā)型農村社區(qū)發(fā)展存在的問題與建設路徑研究

陳光軍

一、文獻綜述

目前,我國學者關于農村社區(qū)發(fā)展的研究已經取得了豐碩成果。從發(fā)展思路看，陸學藝[1]（2001）提出應以行政村作為農村社區(qū)基本研究單位，認為內發(fā)發(fā)展是中國農村理想的發(fā)展形態(tài)。葉敬忠[2]（2005）引入了“參與式發(fā)展”理念，強調在政府的引導和支持下，只有社區(qū)成員自主組織起來，參與到發(fā)展過程中，才能共同實現發(fā)展目標。從性別與發(fā)展看，林志斌[3]（2001）認為女性與男性以及他（她）們之間構成的社會相互關系共同構成了發(fā)展的主要因素。從社區(qū)精英與發(fā)展看，魯可榮[4]（2008）認為社區(qū)精英的創(chuàng)新與示范是農村社區(qū)發(fā)展的發(fā)動機和啟動器。從社區(qū)組織與發(fā)展看，宮?？齕5]（2003）認為，為有效抵御自然風險和市場風險，應提高產業(yè)的社區(qū)組織化程度，形成規(guī)模效益。從社區(qū)文化與發(fā)展看，王滬寧[6]（1991）認為雖然社區(qū)文化基質與現代社會不相適應，但現階段仍然對社會發(fā)展發(fā)揮著核心精神的驅動作用。從社區(qū)生活共同體看，項繼權[7]（2009）認為通過加強農村公共服務，重建農民的社區(qū)及社會信任和認同。賀雪峰[8]（2006）強調立足農民自身的幸福感和消費水平，建設一個低消費高福利的社會。然而，在現有相關研究中，忽略了農村社區(qū)發(fā)展類型。本文正是基于此通過解析后發(fā)型農村社區(qū)發(fā)展問題所在，探討農村社區(qū)建設路徑，以期在研究視角和研究內容方面有所創(chuàng)新和突破。

依據農村社區(qū)發(fā)展程度來劃分農村社區(qū)類型，可以將我國農村社區(qū)劃分為先發(fā)型、后發(fā)型和滯發(fā)型三類。先發(fā)型農村社區(qū)是指發(fā)展起步較早、發(fā)展水平較高的農村社區(qū)，如江蘇華西村等一批“明星村”。滯發(fā)型農村社區(qū)是指由于自然環(huán)境惡劣以及缺乏必要發(fā)展資源的農村社區(qū)，主要指中西部地區(qū)的貧困村。后發(fā)型農村社區(qū)則是指發(fā)展起步較遲、發(fā)展水平較低的農村社區(qū)。這些社區(qū)可以利用后發(fā)優(yōu)勢促進社區(qū)經濟社會文化等方面的發(fā)展。目前我國絕大多數村莊都屬于后發(fā)型農村社區(qū)。筆者認為，當前農村社區(qū)建設的主要對象應該是后發(fā)型農村社區(qū)。

后發(fā)型農村社區(qū)是伴隨著統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在大力推進新農村建設過程中應運而生的，是繼家庭聯產承包責任制后農村發(fā)展的“第二次革命”，是新型城鎮(zhèn)化的切入點和著力點。從某種意義上來說，后發(fā)型農村社區(qū)建設是統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結合點，推進城鄉(xiāng)一體化進程的切入點，促進農村發(fā)展的增長點。后發(fā)型農村社區(qū)建設，節(jié)余了土地，整合了資源，發(fā)展了產業(yè)，實現了城鄉(xiāng)一體化，是一條必須堅持的道路。

后發(fā)型農村社區(qū)建設是一個值得探討的重大課題。本文選取L市Y區(qū)進行深入調查研究，力圖找出當前后發(fā)型農村社區(qū)建設中的問題所在，并提出相應對策，為當前后發(fā)型農村社區(qū)建設提供有益的借鑒。

二、L市Y區(qū)后發(fā)型農村社區(qū)建設的現狀

L市Y區(qū)地處H省中南部，屬長江中下游平原地區(qū)，面積413.1平方公里，人口47.4萬人，下轄8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個街道辦事處，176個行政村，后發(fā)型農村社區(qū)建設有著較強的基礎。

（一）現代農業(yè)發(fā)展明顯加強

主要體現在糧食綜合生產能力穩(wěn)步提高、農業(yè)結構不斷優(yōu)化、農業(yè)產業(yè)化經營發(fā)展迅速、農產品質量安全水平顯著提升等方面。一是糧食綜合生產能力穩(wěn)步提高，總產單產均創(chuàng)歷史新高。二是農業(yè)結構不斷優(yōu)化。“雙匯產業(yè)化工程”深入推進，生豬加工總量繼續(xù)保持全國第一，畜牧業(yè)增加值占農業(yè)增加值的比重突破50%。集體林權制度改革走在L市前列。蔬菜種植面積達到88萬畝，蔬菜總產量達到244萬噸，成為H省最大的有機蔬菜生產基地。三是農產品質量安全水平顯著提升。Y區(qū)經認定的無公害種養(yǎng)基地總數達38個，無公害農畜產品、綠色食品產地認定和產品認證數量居L市前列。

（二）基礎設施得到明顯改善

一是實施了鄉(xiāng)村道路建設“村村通”工程。目前，Y區(qū)公路總里程達889.7公里，轄區(qū)所有行政村通水泥路，部分村實現了“戶戶通”水泥路。配套健全農村客運網絡，村村通覆蓋面達98%。二是實施了“農村飲水安全工程”。2014年，Y區(qū)農村飲水安全工程總投資669萬元，涉及13個村莊，建設供水工程9處，解決了1.8萬人的農村飲水安全問題。三是實施了“百村萬戶沼氣示范工程”。截至2014年，Y區(qū)已累計發(fā)展農村戶用沼氣池2.23萬座，普及率達到22.8%。四是實施了“萬村千鄉(xiāng)市場工程”。Y區(qū)三分之一的行政村已經新建、改造了設施完備的農村超市，基本形成了以城區(qū)店為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)店為骨干、村級店為基礎的農村現代流通網絡。

（三）社會事業(yè)發(fā)展明顯加快

一是加大農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設投入。Y區(qū)是全國第一批后發(fā)型農村合作醫(yī)療試點區(qū)，全區(qū)176個行政村全都建起了符合國家標準的衛(wèi)生所。二是農村教育事業(yè)建設得到加強。投資1584萬元對農村中小學危房進行改造，完成了3個農村寄宿制學校建設，農村辦學條件得到較大改善?！皟擅庖谎a”政策全面落實，農村義務教育普及率達到100%。三是農村社會保障體系不斷完善。改擴建敬老院5所，農村五保戶集中供養(yǎng)率達到50%以上。認真落實農村低保政策，對符合條件的農村低保對象全部納入低保范圍。四是村風民風有新的轉變。開展創(chuàng)評“文明村、文明組、文明戶、衛(wèi)生清潔戶、文明信用戶”等各種“趕、學、比、超”活動，帶動了村民遵紀守法、移風易俗、團結互助、健康娛樂。[9]

三、L市Y區(qū)后發(fā)型農村社區(qū)建設存在的問題及其原因分析

從調研情況看，Y區(qū)后發(fā)型農村社區(qū)建設進展良好，截至2014年上半年，Y區(qū)在建社區(qū)8個，已建成房屋總數1716套，在建房屋總數2095套，已完成投資5.23億元，已完成拆遷382戶，拆遷面積610畝，復墾面積110畝。但從總體上看，后發(fā)型農村社區(qū)建設的推進速度進展緩慢，主要是受農民收入水平偏低，農村產業(yè)比較薄弱，農村發(fā)展不平衡，基礎設施建設滯后，公共服務水平低等直接影響。筆者認為這既有體制的因素，也有管理的因素；既是經濟基礎薄弱，財力保障不足的反映，又是政府職能界定不清，農民自身“造血”功能不足的結果。

（一）制度性因素的制約

一是政府職能模糊，財權與事權不對稱，政府與市場關系不平衡。我國1994年分稅制體制實施以來，各級政府財權的劃分還比較明確，而對事權的劃分界定卻不夠清晰。財權與事權的不對稱直接導致了各級政府之間對事權范圍的隨意和盲目劃分，必然產生上下級政府對同一項公共服務重復提供或對某些地區(qū)急需的公共服務因上下級政府責任界定不清而無人提供的現象，而且事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致許多政府機關人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核評價，由此導致財政支出整體效益低下。[10]二是轉移支付制度不完善，公共服務水平不均衡。政府間事權劃分不清晰影響了財政轉移支付的規(guī)范性。財政轉移支付結構不合理削弱了公共服務的均等化。[11]三是政府宏觀調控政策有失偏頗，對農業(yè)和農村重視不夠。縣鄉(xiāng)財政困難，農村公共產品供給缺乏保障。

（二）經濟因素的制約

一是地方財力不足。Y區(qū)財政收入總量小，對農業(yè)農村基礎設施建設投入長期不足。農業(yè)比較效益低，風險大。二是項目資金整合困難。現有涉農項目資金比較分散，大多項目一經確定，須報省級相關部門審批，個別部門以部門利益為重，對整合推諉搪塞，難以真正有效整合。三是農民收入增長緩慢。近年來，雖然各級進一步加大了支農力度，但農民收入增長依然緩慢。財政難以在較高基礎上繼續(xù)投入大量資金支持農民收入大幅度增長。[9]因此僅靠現有土地和種養(yǎng)方式很難實現農民收入的突破。四是金融體系對農村的支持缺乏。Y區(qū)農村經濟對信貸資金的有效需求較小。農戶和企業(yè)信用意識低，拖欠銀行貸款和利息的行為時有發(fā)生?！叭r”貸款擔保難問題難以解決，農民獲取支農信貸難度大。

（三）農村自身因素的制約

一是群眾主體發(fā)揮難。農村大量青壯年外出務工，勞動力缺乏，部分在家農民，特別是農村留守老人、婦女，思想上只求“將就”，對現代科技知識、經營方式和先進的種養(yǎng)新技術缺乏認識和掌握的興趣和欲望，認為后發(fā)型農村社區(qū)建設應該是政府的事，在思想上沒有把自己放在主體地位，存在著等、靠、要思想，在農村基礎設施和社會事業(yè)建設等方面，農民群眾的積極性沒有被充分調動起來。二是基層組織作用發(fā)揮難。從黨組織方面來看，黨員隊伍嚴重老化，很多地方的農村黨員平均年齡超過50歲，30歲以下的黨員寥寥無幾，且普遍存在知識水平低、致富能力弱的特點。[9]三是基層干部示范帶動難。當前，在群眾素質和組織化程度不高的情況下，很多工作需要基層黨員干部去組織、去實施，但一些干部對后發(fā)型農村社區(qū)建設的思想認識不到位，甚至存在抵觸情緒，對后發(fā)型農村社區(qū)建設的順利推進形成制約。四是規(guī)劃建設實施難。后發(fā)型農村社區(qū)建設要有社會發(fā)展、村莊建設和土地利用等方面的總體規(guī)劃。由于過去沒有這方面的規(guī)劃或推進后發(fā)型農村社區(qū)建設的總體規(guī)劃滯后，導致農民蓋房、公益事業(yè)發(fā)展無規(guī)可循或有規(guī)不循、隨意性大，往往是只見新房不見新村。村民未批先建、亂搭亂建、垃圾亂堆亂倒的亂象普遍存在，嚴重影響著公路交通和人居衛(wèi)生環(huán)境。五是基礎設施建設難。目前，Y區(qū)部分農村基礎設施因為建設標準低、年久失修已經無法正常使用，改建新建資金缺口較大。盡管上級逐年加大對農村基礎設施建設的投入力度，但遠不能滿足建設的需要。六是基礎設施后續(xù)管護難。后發(fā)型農村社區(qū)示范點建設內容廣泛，包括道路、綠化、水利等基礎設施，垃圾池、體育器械等公益設施建成后，沒有得到有效的管護，一些公益設施出現了一定程度的破損，極大地削弱了示范點的示范效益。

四、加快L市Y區(qū)型后發(fā)型農村社區(qū)建設的措施

后發(fā)型農村社區(qū)建設是一項系統工程，要把主要資源和精力放在重點環(huán)節(jié)，以主要工作帶動全局。后發(fā)型農村社區(qū)建設必須以規(guī)劃為引領，構建城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的新框架，既要發(fā)展生產，提高農民收入；又要改善農村居住環(huán)境，提高農民生活質量。[11]結合Y區(qū)當前后發(fā)型農村社區(qū)建設面臨的困難和問題，筆者提出以下建議。

（一）充分發(fā)揮政府職能，加大公共財政投入力度

1.加大財政轉移支付力度和財政支農力度

在城鄉(xiāng)差別越來越大的情況下，國家要本著公平的原則，通過轉移支付的形式對農村地方性公共產品包括農業(yè)基礎設施建設、衛(wèi)生防疫、義務教育、環(huán)境保護等的供給予以支持，并加大對貧困地區(qū)轉移支付的力度。

2.加大涉農資金整合力度

建議按照“管道不亂、用途不變、財盡其用、各記其功”的原則，探索建立上下統一聯動、部門協調配合的資金項目等資源整合工作機制，有效解決當前涉農資金條塊分割、缺乏統一協調、形不成合力，影響資金使用效益和政策效應的發(fā)揮問題。認真落實各項惠農政策，積極整合農業(yè)綜合開發(fā)、扶貧開發(fā)、“村村通”建設、沼氣建設、飲水安全工程、農村現代遠程教育等項目資金集中向后發(fā)型農村社區(qū)建設試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村傾斜，促其率先發(fā)展，保證項目資金發(fā)揮最大效益。

3.深化農村金融體制改革

積極推進農業(yè)政策性保險，加快發(fā)展多種形式、多種渠道的農業(yè)保險；鼓勵商業(yè)性銀行、政策性銀行、郵政儲蓄等開展針對農民的小額信貸業(yè)務，逐步緩解農民貸款難問題；繼續(xù)深化農村信用社改革，降低準入條件和門檻，支持農民專業(yè)合作社開展社員資金互助合作。

（二）大力發(fā)展農村生產力，繁榮農村經濟

1.大力發(fā)展現代化農業(yè)，促進農民增收

一是大力扶持一批起點高、規(guī)模大、帶動力強的大型骨干龍頭企業(yè)，引導龍頭企業(yè)以多種形式與農戶建立風險共擔、利益同享的利益連接機制。二是發(fā)展、壯大農村新經濟組織，為農民提供產前、產中、產后服務。三是加大土地流轉力度。使土地向規(guī)模種植大戶集中，發(fā)揮土地的最大效益，促進農民增收。四是引導農村剩余勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，積極發(fā)展農村二、三產業(yè)，組織城市工業(yè)企業(yè)把能向農村擴散的上游配套產業(yè)逐步向農村轉移，為農民提供更多的就業(yè)機會和增收途徑。[12]

2.以工促農，工農互動發(fā)展

用發(fā)展工業(yè)的理念發(fā)展農業(yè)，圍繞農業(yè)辦工業(yè)、辦好工業(yè)促農業(yè)，走以工促農、工農互動發(fā)展的路子。Y區(qū)要充分利用農副產品資源豐富、農業(yè)產業(yè)化基礎較好的有利條件，大力發(fā)展農副產品加工業(yè)特別是食品加工業(yè)，努力形成“農字號規(guī)模企業(yè)艦隊”，讓這些遍布城鄉(xiāng)的規(guī)模龍頭企業(yè)在農村建基地、聯農戶，使田間地頭成為工業(yè)生產的“第一車間”，使農民成為龍頭企業(yè)不在編的員工，進而帶動現代農業(yè)快速發(fā)展，促進農業(yè)結構調整優(yōu)化，實現農民收入持續(xù)穩(wěn)定增長。

3.以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)聯動發(fā)展

建設新農村，僅靠農村自身的資源和力量遠遠不夠，需要切實發(fā)揮城市對農村的輻射帶動作用，努力使城鎮(zhèn)化建設與后發(fā)型農村社區(qū)建設相互促進、相輔相成。Y區(qū)地勢平坦、人口密集、城鄉(xiāng)聯通便捷，實施以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯動發(fā)展有諸多便利條件。城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施建設時，要注重向農村拓展和延伸。創(chuàng)建文明城鎮(zhèn)，注重向農村覆蓋，促進城鄉(xiāng)居民文明素質共同提高。通過實施城鎮(zhèn)化帶動后發(fā)型農村社區(qū)建設，逐步形成城鎮(zhèn)和農村良性互動、協調發(fā)展的格局。

（三）改善農村公共服務，提高公共保障水平

1.深入開展駐村幫扶活動

組織縣直及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門成立駐村工作隊，深入到農村開展駐村幫扶。各駐村工作隊要圍繞后發(fā)型農村社區(qū)建設目標，因村制宜制定發(fā)展規(guī)劃，積極幫助所駐村籌措資金，選準、落實致富項目，加強基礎設施建設，整治村容村貌，解決當前存在的突出問題，推動后發(fā)型農村社區(qū)建設。

2.積極探索開發(fā)式扶貧新路子

將扶貧開發(fā)整村推進工作和后發(fā)型農村社區(qū)建設有機結合起來，注重發(fā)揮政府投入的引導作用，鼓勵各類社會資金投入扶貧開發(fā)。在整村推進實施過程中，堅持按照基礎設施與產業(yè)發(fā)展同步推進、生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境同步改善、精神文明與社會事業(yè)同步發(fā)展的思路，注重搞好群眾關注的水、電、路、氣等基礎設施和教育、衛(wèi)生、文化等社會公用事業(yè)設施建設，解決貧困鄉(xiāng)村群眾生產生活中的實際問題。

3.實施試點先行、示范帶動

后發(fā)型農村社區(qū)建設中，既要堅持整體推進，全面提高后發(fā)型農村社區(qū)建設整體水平，又要著力實施重點突破，采取典型引路、試點帶動的有效辦法，有步驟、有計劃、有重點地推進，盡快形成一批看得見、摸得著的示范新村，調動廣大農民群眾投身后發(fā)型農村社區(qū)建設的主動性和積極性，推動L市后發(fā)型農村社區(qū)建設不斷取得實實在在的成效。探索建立后發(fā)型農村社區(qū)建設績效考核評價辦法，把試點工作推進情況作為各級領導班子和領導干部工作實績考評的重要內容，加大督導力度，推動試點示范工作健康開展。

4.培育新型農民

培養(yǎng)有文化、懂技術、會經營的新型農民，是建設社會主義新農村的根本要求。大力發(fā)展農村成人教育，把農民培訓與農村勞動力轉移有機結合起來，制定科學培訓規(guī)劃，加強農民的技能培訓，分期分批對農民進行農業(yè)實用技術等培訓，充分發(fā)揮基層農技部門和科技人員的作用，促進科學種田。加大對農民實用技術和務工技能的培訓力度，整合扶貧、農業(yè)、科技、勞動以及職業(yè)技術學校等部門的培訓資源，提高農民的科技致富能力、就業(yè)能力、自主發(fā)展能力和自主管理的能力。[13]

5.加強農村基層組織建設

一要根據后發(fā)型農村社區(qū)建設的需要，把村里具有一定威望、知識水平較高、致富能力較強、為農民服務責任心強的人吸納到黨組織中來，為基層黨組織增添新鮮血液，不斷增強其創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。[14]二要充分發(fā)揮村黨支部、村委會的作用，把中央關于后發(fā)型農村社區(qū)建設的方針政策傳達到千家萬戶，激發(fā)、調動農民建設新農村的積極性和創(chuàng)造性，使其成為組織后發(fā)型農村社區(qū)建設的中堅力量。三要加強對鄉(xiāng)村干部的新知識新技能輪訓、崗位資格培訓和政務公開培訓等，提高農村干部的整體素質。

（四）加大資源整合力度，探索建立投入保障機制

1.著力抓好規(guī)劃，使建設有章可循

在村鎮(zhèn)規(guī)劃中，要因地制宜，區(qū)分不同類型，分類指導，逐步實施，防止一哄而上、千篇一律。凡到規(guī)劃區(qū)內建新房的農戶，必須拆除老宅基地上的舊房，其老宅基地由集體統一收回或流轉。[12]加快推進城鎮(zhèn)化，堅持以縣城和具有發(fā)展?jié)摿Φ闹行慕ㄖ奇?zhèn)為重點，增強小城鎮(zhèn)吸納勞動力就業(yè)的能力，健全小城鎮(zhèn)的居住服務、公共服務和小區(qū)服務功能，正確引導鄉(xiāng)村企業(yè)向城鎮(zhèn)集聚、農村勞動力向城鎮(zhèn)有序流動和到城鎮(zhèn)就業(yè)，以城鎮(zhèn)化引領后發(fā)型農村社區(qū)建設。

2.整合資源配置，完善基礎設施建設

在制定發(fā)展規(guī)劃、安排建設投資、調配政府資源等方面向農村傾斜。一是加強資金協調整合，集中力量辦大事。將后發(fā)型農村社區(qū)建設項目打包，向上爭取資金，捆綁好農業(yè)、水利、交通、教育、衛(wèi)生、文化、扶貧、民房改造、改水改廁、建沼氣池、銀行貸款等各項涉農資金，用于后發(fā)型農村社區(qū)建設。二是創(chuàng)新扶持機制，實現社會資源的有效整合。建立政策優(yōu)惠省一點、幫扶單位助一點、財政投一點、社會各界捐一點、受益群眾出一點的“五個一點”資金籌措機制，[12]加大資金投入，確?？焱度?、快建設、快見效。

3.建管并舉，常管常新

農村基礎設施的管護是后發(fā)型農村社區(qū)建設的重要組成部分，基礎設施建設要保持良好運行狀態(tài)，關鍵在建后管護。有關部門和項目受益鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村要從思想上、認識上、行動上著力解決好農村基礎設施建設項目“重建輕管”的問題，切實加強建后管護工作。要因地制宜采取群眾定期維護和專業(yè)管護相結合的辦法，落實責任，確保工程發(fā)揮長期效益。建議在項目實施前，各受益村要先提出管護辦法和管護措施，研究制訂責、權、利相統一的工程管護措施，把管護責任落實到位。在項目竣工驗收后，實施單位要及時將項目移交給受益鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會，明確產權歸屬和管理職責。堅持分類指導、分類管理，對純公益性的項目應由各級政府負責管理和養(yǎng)護，落實管養(yǎng)經費和人員，明確責任主體；對部分群眾受益的項目，主要發(fā)動受益群眾參與管理，或由村集體進行管理養(yǎng)護，確保各類設施能最大限度地發(fā)揮效益。

五、結 語

綜上所述，后發(fā)型農村社區(qū)發(fā)展和社區(qū)建設的基本內涵具有一致性，社區(qū)發(fā)展目標和社區(qū)建設邏輯起點是社區(qū)居民生活質量改善，其實質是通過社區(qū)建設路徑實現社區(qū)發(fā)展目標。自農村改革以來，市場激勵機制給農村社區(qū)帶來巨大活力，然而市場過度侵蝕又導致后發(fā)型農村社區(qū)面臨青壯年勞動力外流、公共服務缺乏等問題。后發(fā)型農村社區(qū)發(fā)展需要政府積極干預（即加強農村社區(qū)建設），而政府干預向度、內容與限度（即農村社區(qū)建設路徑）在很大程度上決定了后發(fā)型農村社區(qū)的命運。這需要政府、組織與社區(qū)居民在共同承認經濟、文化、環(huán)境與社會事務之間聯系的基礎上，實現責任分擔。后發(fā)型農村社區(qū)發(fā)展機制構建，就是通過政府政策、資金、規(guī)劃等公共服務形成社區(qū)外部推動力（社會參與也是外部推動力，起到補充作用），激發(fā)社區(qū)普通農民的利益需求及參與欲望，提升社區(qū)精英的創(chuàng)新能力與示范效應，把社區(qū)組織打造為社區(qū)發(fā)展的高效平臺和有效載體，并通過弘揚社區(qū)文化為社區(qū)發(fā)展提供內聚力和精神動力。后發(fā)型農村社區(qū)建設是在“規(guī)劃性變遷”中把自下而上的民眾需求、自發(fā)創(chuàng)造與國家自上而下的組織、引導、支持結合起來，實現政府理性與農民理性的有機銜接與良性互動，以“支助型”制度變遷方式，確立“參與式發(fā)展”理念，形成中國特色農村社區(qū)建設模式。