中國模式社會信用體系建設(shè)的創(chuàng)新與挑戰(zhàn)

葉湘榕

社會信用體系建設(shè)是每個進(jìn)入信用經(jīng)濟(jì)階段的市場經(jīng)濟(jì)國家都要面臨的問題。發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程表明，當(dāng)人均GDP達(dá)到2000美元的時候，該市場或國家就進(jìn)入了信用經(jīng)濟(jì)階段。根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)，目前世界上有超過一半的國家和地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入信用經(jīng)濟(jì)階段，我國則是在2006年進(jìn)入信用經(jīng)濟(jì)階段的。較早步入信用經(jīng)濟(jì)階段的發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家已陸續(xù)建立起了成熟的社會信用管理體系，為后來國家提供了一些可供參考的模式。然而，每個國家的國情是不同的，尤其是發(fā)達(dá)國家和新興國家社會信用體系建設(shè)的起步時間相差幾十年甚至上百年，單純的模仿照搬并不合適。中國作為一個獨(dú)立的大國，在參考國外模式的基礎(chǔ)上，根據(jù)本國的具體情況，探索了一種新的社會信用體系建設(shè)模式，并已取得一定的成效。2014年6月14日，國務(wù)院印發(fā)中國首個《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（以下簡稱《綱要》），標(biāo)志著中國社會信用體系建設(shè)站在了新的起點(diǎn)上。中國建設(shè)社會信用體系的模式仍在不斷探索和完善之中，有必要對中國模式的創(chuàng)新之處進(jìn)行總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)備好迎接新的挑戰(zhàn)。

一、社會信用體系建設(shè)的各國模式

（一）社會信用體系建設(shè)模式的涵義

社會信用體系又稱社會信用管理體系，是指適應(yīng)信用經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的一種經(jīng)濟(jì)和社會管理制度安排，它保證一國的市場交易形式向信用交易方向轉(zhuǎn)變。社會信用體系有廣義和狹義之分。狹義社會信用體系僅作用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，主要解決信用交易的安全和效率問題；廣義社會信用體系既作用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也作用于社會道德領(lǐng)域，不但解決信用交易的安全和效率問題，還解決社會成員的社會行為規(guī)范等誠信問題。[1]西方國家普遍采用狹義社會信用體系概念，我國則采用廣義社會信用體系概念。

社會信用體系是一項綜合性、系統(tǒng)性建設(shè)工程，包括信用法律法規(guī)、征信體系、失信懲戒機(jī)制、信用監(jiān)管、誠信教育等多個子系統(tǒng)的建設(shè)。社會信用體系的原理，簡單地說，就是通過建設(shè)征信體系，將社會成員的信用信息記錄下來，并在合法范圍內(nèi)傳播與共享，形成失信懲戒機(jī)制，以促進(jìn)社會成員的守信行為，保證經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展。因此，社會信用體系建設(shè)的核心內(nèi)容是建設(shè)征信體系，然后在此基礎(chǔ)上形成失信懲戒機(jī)制。也正因?yàn)榇?，國外及國?nèi)一些學(xué)者把征信體系建設(shè)等同于社會信用體系建設(shè)。實(shí)質(zhì)上，征信體系建設(shè)并不等同于社會信用體系建設(shè)，征信體系建設(shè)是社會信用體系建設(shè)的核心內(nèi)容，但不是全部，社會信用體系是包含更多內(nèi)容、更為復(fù)雜的系統(tǒng)建設(shè)工程。

社會信用體系建設(shè)有各種不同的方法，總結(jié)歸納不同方法的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，上升到理論高度，就形成為不同的社會信用體系建設(shè)模式。所謂模式，是用于描述在環(huán)境中不斷出現(xiàn)的一種問題，并能闡述解決問題的關(guān)鍵所在。[2]在信用經(jīng)濟(jì)中，不斷出現(xiàn)的問題是因信息不對稱而給信用關(guān)系雙方帶來風(fēng)險的問題，以及由此給經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來不利影響的問題。解決的方法是，通過社會信用體系建設(shè)來形成一種社會約束機(jī)制，讓信用經(jīng)濟(jì)中的每個社會成員都表現(xiàn)得誠實(shí)守信。不同社會信用體系建設(shè)模式提供了信用經(jīng)濟(jì)背景下解決社會信用問題的不同方法。由于社會信用體系建設(shè)的核心是征信系統(tǒng)建設(shè)，因而社會信用體系建設(shè)模式一般是指征信系統(tǒng)建設(shè)模式。按照征信系統(tǒng)建設(shè)主導(dǎo)者的不同，發(fā)達(dá)國家社會信用體系建設(shè)大致可分為美國模式、歐洲大陸模式和日本模式三種。[3-6]新興市場經(jīng)濟(jì)國家主要是參考這三類模式，或采取引進(jìn)的方式，或采取自己建設(shè)的方式，嘗試建立起自己國家的社會信用體系。中國在吸收各種模式優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，探索建立了一種獨(dú)具優(yōu)勢和特色的社會信用體系。

（二）發(fā)達(dá)國家社會信用體系建設(shè)模式

1.美國模式

美國模式即市場主導(dǎo)模式，又稱私營征信模式，除美國之外，采用此模式的國家還有英國、荷蘭等。市場主導(dǎo)模式是根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要自然形成的，征信體系和信用制度在漫長的市場活動過程中“水到渠成”地建立起來。在市場主導(dǎo)模式中，眾多的私營征信機(jī)構(gòu)經(jīng)過激烈的競爭，最終形成幾家大的有影響力的私營征信機(jī)構(gòu)，他們領(lǐng)導(dǎo)并承擔(dān)征信系統(tǒng)的設(shè)計和建設(shè)工作，政府只需要提供法律法規(guī)保障和市場監(jiān)管服務(wù)，財政基本上不投入資金。私營征信機(jī)構(gòu)面向全社會提供門類齊全、高質(zhì)量的征信產(chǎn)品和服務(wù)，能夠較好地滿足市場需求。美國模式的特點(diǎn)是：建立了完善的信用立法體系；對信用行業(yè)實(shí)行高效監(jiān)管；信用中介機(jī)構(gòu)運(yùn)作良好；市場主體普遍具有較強(qiáng)的信用意識。

2.歐洲大陸模式

歐洲大陸模式即政府主導(dǎo)模式，又稱公共征信模式，以法國、德國為代表，主要由一些歐洲國家采用，也包括個別拉丁美洲國家。在公共征信模式中，政府財政出資建立公共信貸登記系統(tǒng)（Public Credit Registry）即公共征信系統(tǒng)，中央銀行負(fù)責(zé)征信系統(tǒng)的運(yùn)行。公共征信系統(tǒng)通常只服務(wù)于商業(yè)銀行，有時也包括個別其他類型的金融機(jī)構(gòu)會員。大多數(shù)有公共征信系統(tǒng)的國家也允許私營征信系統(tǒng)存在，但基本不允許私營的征信機(jī)構(gòu)使用公共征信系統(tǒng)的數(shù)據(jù)。公共征信模式能較好地保護(hù)消費(fèi)者的個人隱私，不會造成重復(fù)建設(shè)，但由于缺乏競爭，公共征信機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品種類少，服務(wù)質(zhì)量相對較差，系統(tǒng)和產(chǎn)品的技術(shù)水平低。歐洲大陸模式的特點(diǎn)是：信用信息服務(wù)機(jī)構(gòu)是中央銀行的內(nèi)設(shè)部門；商業(yè)銀行需要依法向信用信息服務(wù)機(jī)構(gòu)提供相關(guān)信用信息；中央銀行對信用行業(yè)承擔(dān)主要監(jiān)管職能。

3.日本模式

日本模式即行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)模式，又稱會員制征信模式。這種模式以銀行業(yè)協(xié)會、信貸業(yè)協(xié)會和信用產(chǎn)業(yè)協(xié)會的非營利信用信息中心為主，也包含市場化運(yùn)營的商業(yè)征信機(jī)構(gòu)。銀行業(yè)協(xié)會的非營利信用信息中心由日本銀行業(yè)協(xié)會牽頭建立，是以銀行會員為主的會員制機(jī)構(gòu)，會員單位有義務(wù)提供其掌握的信用信息，信用信息中心只對會員提供信用信息產(chǎn)品和服務(wù)。日本三大行業(yè)協(xié)會的信用信息服務(wù)基本能夠滿足會員對個人信用信息產(chǎn)品和服務(wù)的需求。市場化運(yùn)營的商業(yè)征信公司以營利為目的運(yùn)營，主要滿足市場對企業(yè)信用信息產(chǎn)品和服務(wù)的需求，是行業(yè)協(xié)會信用信息中心的必要和有益補(bǔ)充。

（三）新興國家社會信用體系建設(shè)方式

對于新興市場經(jīng)濟(jì)國家來說，選擇市場主導(dǎo)的美國模式顯然不現(xiàn)實(shí)。一是征信體系自發(fā)形成，社會信用體系的建設(shè)周期太過漫長；二是由于征信市場競爭激烈，容易造成重復(fù)建設(shè)問題；三是政府的監(jiān)管處于被動狀態(tài)，往往在問題出現(xiàn)時才出臺或改變監(jiān)管措施。對于他們來說，選擇行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)的會員制模式也不現(xiàn)實(shí)，不發(fā)達(dá)國家的行業(yè)協(xié)會往往力量比較弱小，很難擔(dān)當(dāng)起主導(dǎo)社會信用體系建設(shè)的重任。因此，參考?xì)W洲大陸模式，由政府推動建立公共征信系統(tǒng)，同時允許私營征信機(jī)構(gòu)的發(fā)展，讓公共征信機(jī)構(gòu)和私營征信機(jī)構(gòu)相互補(bǔ)充共同發(fā)揮作用，或是更為恰當(dāng)?shù)倪x擇。建立起自己國家的社會信用體系又有兩種選擇，一是自己建，二是委托國際知名的大的征信機(jī)構(gòu)建。

1.引進(jìn)方式

一些比較小的新興國家要自主建立起自己國家的征信體系是件困難的事情。自20世紀(jì)60年代起，一些亞洲國家和拉丁美洲國家的經(jīng)濟(jì)增長很快，跨進(jìn)了信用經(jīng)濟(jì)的門檻。其中一些國家為了盡快建立起自己國家的征信體系，便接受跨國征信機(jī)構(gòu)的咨詢，委托他們提供征信體系總體設(shè)計方案并承擔(dān)系統(tǒng)建設(shè)工程，建成之后再接手過來。采用這種引進(jìn)方式，可以快速建立起一國的征信體系，并且征信體系的工程建設(shè)質(zhì)量和軟硬件技術(shù)水平都比較高，對委托國征信技術(shù)人才及其水平要求也不高，但建成的征信體系可能存在不適應(yīng)委托國市場環(huán)境和社會文化的問題，而且委托國不掌握系統(tǒng)和產(chǎn)品的關(guān)鍵技術(shù)，信息安全沒有保障，還會在軟件和數(shù)據(jù)格式等方面受制于外國征信機(jī)構(gòu)。[7]

2.自建方式

為保證國家信息安全、避免水土不服和受制于人，許多后發(fā)國家都在探索自主建立征信體系的方式。這些國家社會信用體系建設(shè)的特點(diǎn)是：大多建立了公共信貸登記系統(tǒng)；①據(jù)世界銀行統(tǒng)計，世界上已有68個國家建立了公共信貸登記系統(tǒng)。中央銀行在社會信用體系建設(shè)中發(fā)揮重要作用；信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)主要包括征信機(jī)構(gòu)和資信評級公司兩類；注重信用相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)，但信用立法仍不完善。

（四）中國社會信用體系建設(shè)模式

中國作為新興市場經(jīng)濟(jì)國家，在建設(shè)之初就已確定要探索一種新的社會信用體系建設(shè)模式。經(jīng)過十幾年時間，中國已逐漸形成了一種不同于發(fā)達(dá)國家的社會信用體系建設(shè)模式。在中國模式中，社會信用體系是指以法律法規(guī)和社會公約為依據(jù)，以社會成員的信用記錄和信息共享為基礎(chǔ)，以信用服務(wù)業(yè)為依托，通過政府監(jiān)管、社會組織監(jiān)管、信用主體自我管理，實(shí)現(xiàn)各類信用活動規(guī)范運(yùn)行，形成激勵守信、懲戒失信機(jī)制，促進(jìn)和諧誠信社會建設(shè)的管理機(jī)制。[8]目前來看，中國社會信用體系建設(shè)模式是比較成功的，通過多個方面的創(chuàng)新探索，中國在短時間內(nèi)完成了征信體系大部分的建設(shè)工程，并搭建起了社會信用體系的基本框架，各個子系統(tǒng)建設(shè)工程正在穩(wěn)步推進(jìn)之中。對于其他的新興國家來說，他們又多了一種可供選擇的更具參考性的社會信用體系建設(shè)模式。

二、社會信用體系建設(shè)中國模式的創(chuàng)新

（一）提出廣義社會信用體系概念

在社會信用體系建設(shè)的問題上，西方國家普遍使用的是狹義社會信用體系的概念。西方國家都建有完善的社會信用管理體系，但社會信用管理體系的各個組成部分，如信用法律法規(guī)體系、征信體系、誠信教育體系、信用監(jiān)管體系等，并不都是在政府的統(tǒng)一規(guī)劃下作為一個系統(tǒng)工程齊步建設(shè)的，而是各自在不同市場需求和供給以及政府的監(jiān)督管理下建成的。如西方國家也都非常重視誠信教育，誠信教育幾乎貫穿每位公民的一生，但政府可能并沒有把誠信教育作為社會信用體系的一個子系統(tǒng)和征信系統(tǒng)一起同步建設(shè)。西方國家早在一兩百年以前就已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展的階段，并經(jīng)歷了“道德淪喪”和“道德重建”的過程，發(fā)展到信用經(jīng)濟(jì)階段時，整個社會已有比較好的誠信基礎(chǔ)，公民的誠信意識和道德水平相對都比較高。因此，在面對由于信用經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的信用問題時，西方國家并沒有把它看成是一個需要解決的社會問題，而只是把它看成是一個需要解決的經(jīng)濟(jì)問題，即由于信息不對稱所帶來的信用交易的安全和效率問題。西方國家眼中的狹義社會信用體系的功能是比較簡單的，那就是建設(shè)征信體系以保證信用的安全和高效投放（見圖1）。

圖1 狹義社會信用體系的功能示意圖

中國是第一個明確提出廣義社會信用體系概念的國家。中國在構(gòu)建社會信用體系時，充分考慮到了本國的實(shí)際情況，那就是社會的誠信意識和信用水平都比較低。中國在進(jìn)入信用經(jīng)濟(jì)時代時，正面臨著社會誠信意識低下的嚴(yán)重問題，這與西方國家是截然不同的。中國政府希望下大力氣推動的社會信用體系建設(shè)不僅能解決經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的信用問題，還要能解決社會領(lǐng)域的信用問題，希望通過社會信用體系建設(shè)工程的實(shí)施能從根本上改善中國的社會信用環(huán)境?！毒V要》明確指出“社會信用體系是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會治理體制的重要組成部分”，并將“提高全社會的誠信意識和信用水平”確立為社會信用體系建設(shè)的目標(biāo)。也就是說，社會信用體系是一項關(guān)于經(jīng)濟(jì)和社會綜合治理的制度安排，其建設(shè)目標(biāo)是要將社會領(lǐng)域的誠信問題和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的信用問題一并解決。中國廣義社會信用體系的功能比狹義社會信用體系功能要更為復(fù)雜，誠信道德建設(shè)和政府信用監(jiān)管被納入社會信用體系的功能體系，以更好地綜合解決經(jīng)濟(jì)和社會的信用問題（見圖2）。

圖2 中國廣義社會信用體系的功能示意圖

在中國的社會信用體系建設(shè)中，誠信道德建設(shè)具有重要的位置，它是被作為一項重要建設(shè)工程和征信系統(tǒng)一起來建設(shè)的。而且，中國的社會信用體系建設(shè)是從誠信道德建設(shè)開始的，而不像其他國家那樣從征信體系建設(shè)開始。對于信用問題的治理，中國不只是注重“西醫(yī)”式的外治，更注重“中醫(yī)”式的內(nèi)理。雖然征信體系是社會信用體系建設(shè)的核心和重點(diǎn)，但誠信道德卻是最基礎(chǔ)的。在中國，誠信道德被認(rèn)為是引領(lǐng)社會成員誠信自律、提升社會成員道德素養(yǎng)的重要因素，社會信用體系建設(shè)要取得成效，必須是征信體系建設(shè)與誠信道德建設(shè)并重。也正因?yàn)橛写苏J(rèn)識，中國自開展社會信用體系建設(shè)以來，各級政府一直都在持續(xù)不斷地組織開展誠信教育、誠信文化宣傳以及重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域誠信問題專項治理等工作。政府信用監(jiān)管體系建設(shè)則不僅可以提高政府信用監(jiān)管水平和政務(wù)管理水平，還可為征信體系建設(shè)提供全面的公共信用信息。

（二）形成政府主導(dǎo)的高效征信體系建設(shè)模式

征信體系建設(shè)是社會信用體系建設(shè)的核心，中國由政府主導(dǎo)高效地建設(shè)了一個非常有特色的征信體系，如圖3所示。中國建設(shè)的征信體系是一個廣義的征信體系，采取的是公共征信為主、社會征信為輔的方式。公共征信系統(tǒng)是指政府運(yùn)營的征信系統(tǒng)，大多由中央銀行或銀行監(jiān)管者經(jīng)營，如歐洲大陸的公共征信系統(tǒng)，也有少部分是由非銀行監(jiān)管者運(yùn)營。中國政府運(yùn)營了兩類公共征信系統(tǒng)：一類是金融征信系統(tǒng)，即人民銀行征信中心運(yùn)營的企業(yè)和個人金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；另一類是公共信用信息管理系統(tǒng)，即各行業(yè)部門和地方政府運(yùn)營的企業(yè)和個人公共信用信息數(shù)據(jù)庫。這兩類征信系統(tǒng)收集了全面的企業(yè)和個人的金融信用信息和公共信用信息，為中國征信體系的建設(shè)提供了重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。中國的社會征信體系又稱廣義的信用管理行業(yè)，它不僅包括信息/調(diào)查類的企業(yè)征信、個人征信、信用評級、市場調(diào)查4個分支，還包括信用管理服務(wù)類的信用保險、保理、商賬追收、信用擔(dān)保和信用管理咨詢5個分支（見圖3）。

圖3 中國征信體系示意圖

征信業(yè)的發(fā)展與法律和標(biāo)準(zhǔn)有很大關(guān)系，法律是基本條件，標(biāo)準(zhǔn)是重要保證。法律要保證征信機(jī)構(gòu)能夠合法地取得企業(yè)和個人的信用數(shù)據(jù)，強(qiáng)制性規(guī)定掌握征信數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)和企業(yè)必須向社會開放有關(guān)征信數(shù)據(jù)，限制征信產(chǎn)品的傳播范圍，并要求各征信數(shù)據(jù)源保證提供真實(shí)的數(shù)據(jù)，否則將受到法律制裁。標(biāo)準(zhǔn)要保證征信行業(yè)的征信產(chǎn)品和服務(wù)、征信數(shù)據(jù)庫、信用管理軟件等都得到必要的管理體系的控制，以適應(yīng)新的市場規(guī)則。我國征信方面的法律和標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)都非常薄弱，尤其是在開始階段也不可能出臺全國性的征信法規(guī)，因此，政府在著手征信體系的建設(shè)時，采取的是先試點(diǎn)再推廣的方法，首先選定上海、深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)作為試點(diǎn)，允許其建立地方性的企業(yè)和個人信用信息征集和使用的相關(guān)法規(guī)，建立起地方性的征信體系。在逐漸推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，經(jīng)過十幾年時間的摸索，國家層面的《征信業(yè)管理條例》才于2012年底正式出臺?！墩餍艠I(yè)管理條例》區(qū)別對待了公共征信機(jī)構(gòu)（這里指人民銀行征信中心）和社會征信機(jī)構(gòu)，對于企業(yè)類社會征信機(jī)構(gòu)采取了較為寬松的政策，對于個人類社會征信機(jī)構(gòu)則給予較嚴(yán)格限制。

中國征信體系建設(shè)所采取的政府主導(dǎo)、社會參與的方式，與歐洲大陸模式所采取的政府主導(dǎo)征信體系建設(shè)的方式相似，但不相同，主要表現(xiàn)在：一是中國模式下政府主導(dǎo)建立了兩個公共征信系統(tǒng)，即金融征信系統(tǒng)和信用監(jiān)管征信系統(tǒng)，歐洲大陸模式下政府只主導(dǎo)建設(shè)了公共信貸登記系統(tǒng)。此外，歐洲的公共信貸登記系統(tǒng)主要為監(jiān)管服務(wù)，只收集達(dá)到最低貸款金額要求的商業(yè)銀行信貸交易信息；而中國的金融征信系統(tǒng)既為監(jiān)管服務(wù)也為征信服務(wù)，不僅收集了全部的商業(yè)銀行信貸交易信息，而且還收集保險、證券、信托等非銀行金融機(jī)構(gòu)的信用信息。事實(shí)上，中國通過公共征信系統(tǒng)的建設(shè)已經(jīng)高效地建立起了信息比較完整的企業(yè)和個人信用信息數(shù)據(jù)庫。二是中國在短時間內(nèi)建立起了門類齊全的信用管理各分支行業(yè)，并注重他們的均衡發(fā)展。近些年來，保理、信用保險、信用擔(dān)保發(fā)展得比較快，其他分支也在穩(wěn)步發(fā)展之中。

（三）建設(shè)獨(dú)具特色的政府信用監(jiān)管體系

在中國模式中，社會信用體系作為社會治理體制的重要組成部分，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理以提高社會治理水平的重要手段，主要表現(xiàn)在中國建設(shè)了一個獨(dú)具特色的政府信用監(jiān)管體系。政府信用監(jiān)管是指政府對企業(yè)和個人的誠信度、合規(guī)度和踐約度實(shí)施的綜合監(jiān)管。誠信度是指信用主體的基本誠信素質(zhì)，合規(guī)度是指信用主體在社會活動中遵守各種制度規(guī)則和約定俗成慣例的意愿、能力和結(jié)果，踐約度是指信用主體在信用交易活動中遵守交易規(guī)則的能力。[8]社會信用體系建設(shè)是中國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性制度安排，需要政府來推動和引導(dǎo)。在社會信用體系建設(shè)的初級階段，社會首先是需要經(jīng)歷一個“立信”的過程，即經(jīng)歷建立市場經(jīng)濟(jì)交易規(guī)則，確立和完善市場經(jīng)濟(jì)秩序，打造市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的過程。此時，失信懲戒機(jī)制還未能發(fā)揮作用，政府對誠信的宣傳教育和對信用主體的誠信監(jiān)管是非常重要的。在信用領(lǐng)域建立起政府信用監(jiān)管體系，正是我國社會信用體系建設(shè)的重要創(chuàng)新。

中國政府信用監(jiān)管體系包括行業(yè)信用監(jiān)管體系和地方信用監(jiān)管體系。行業(yè)信用監(jiān)管體系先行建設(shè)，在行業(yè)信用監(jiān)管體系建設(shè)有一定基礎(chǔ)之后再開展地方信用監(jiān)管體系建設(shè)，當(dāng)這兩個體系建設(shè)基本完成時，可以通過互聯(lián)互通來建立全國聯(lián)網(wǎng)的政府信用監(jiān)管體系，以實(shí)現(xiàn)對企業(yè)和個人的有效信用監(jiān)管（見圖4）。目前，我國的行業(yè)信用建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，信貸、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、海關(guān)等重要部門都建立起了行業(yè)信用監(jiān)管體系。地方社會信用體系建設(shè)也取得積極成效，各地方結(jié)合本地實(shí)踐，開展各具特色的探索，形成了不同的建設(shè)模式，如北京模式、上海模式、湖南模式、遼寧模式等?！毒V要》確定政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信為四大重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域，擴(kuò)大了原有重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域的范圍，意味著中國正以這四大重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶冢訌?qiáng)對政府信用監(jiān)管體系的建設(shè)。

圖4 政府信用監(jiān)管示意圖

（四）政府、市場、行業(yè)協(xié)會共同建設(shè)社會信用體系

在中國社會信用體系建設(shè)中，政府扮演重要角色，發(fā)揮著重要的推動作用。政府是社會信用體系建設(shè)的倡導(dǎo)者，規(guī)劃的設(shè)計者，市場規(guī)則的制訂者，部分征信數(shù)據(jù)的整合者，社會/市場聯(lián)防的組織和協(xié)調(diào)者，公民誠信意識的教育者，守信行為的表率和榜樣。政府在社會信用體系建設(shè)中要發(fā)揮重要協(xié)調(diào)作用，社會信用體系作為一種集管理與服務(wù)為一體的社會綜合機(jī)制，是由信用立法與執(zhí)法、信用管理行業(yè)運(yùn)行慣例與約定、社會信用行為與道德規(guī)范、不良信用懲罰機(jī)制、誠信教育等多個子系統(tǒng)共同作用、交織形成的，這些子系統(tǒng)需要政府去統(tǒng)一與協(xié)調(diào)才能共同發(fā)揮作用。在社會信用體系建設(shè)的不同階段，政府發(fā)揮不同作用。初期，政府著重推動法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)、信用制度、公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)并促進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享；中期，政府要促進(jìn)基礎(chǔ)信用數(shù)據(jù)的民營化，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入征信市場，建立新的數(shù)據(jù)庫企業(yè)；后期，政府作用重心主要放在保護(hù)國家安全、企業(yè)和個人權(quán)益以及個人隱私權(quán)等方面。

中國社會信用體系建設(shè)也非常注重發(fā)揮市場的作用，主要體現(xiàn)在社會征信體系的建設(shè)方面。在商業(yè)征信領(lǐng)域，出現(xiàn)了一批比較有影響的征信機(jī)構(gòu)，保理、信用保險、信用擔(dān)保等信用保障服務(wù)機(jī)構(gòu)也都呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。

中國社會信用體系建設(shè)也沒有忽視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會組織的作用，主要體現(xiàn)在社會征信體系建設(shè)和信用監(jiān)管兩個方面。雖然通過發(fā)揮市場作用我國建立起了一個門類齊全的信用管理行業(yè)，但是由于市場需求不足、數(shù)據(jù)來源有限等原因，我國的信用管理行業(yè)還存在市場規(guī)模較小、提供的產(chǎn)品種類不夠豐富、整體服務(wù)水平較低等問題，尤其是其中的企業(yè)和個人征信機(jī)構(gòu)發(fā)展比較緩慢。目前，我國的商業(yè)征信領(lǐng)域還有待深入開發(fā)，行業(yè)協(xié)會組織被寄望擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)商業(yè)征信的重任。雖然現(xiàn)在的行業(yè)協(xié)會組織力量還比較弱小，還存在行政色彩濃厚、獨(dú)立性差、群眾基礎(chǔ)薄弱、缺乏活力等諸多問題，但是中國政府近些年來已經(jīng)開始非常重視行業(yè)協(xié)會等社會組織的建設(shè)，正在采取一系列的改革措施來激發(fā)行業(yè)協(xié)會組織的活力。在信用監(jiān)管方面，行業(yè)協(xié)會組織是政府信用監(jiān)管之外的另一種監(jiān)管力量。許多西方國家的行業(yè)協(xié)會組織都非常發(fā)達(dá)，可以替代政府完成較多監(jiān)管職能，但目前來說我國行業(yè)協(xié)會組織發(fā)揮的監(jiān)管作用還比較有限。

三、社會信用體系建設(shè)中國模式面臨的挑戰(zhàn)

（一）如何形成有效的社會信用體系運(yùn)行機(jī)制

目前，雖然中國社會信用體系建設(shè)的主體工程——征信體系的建設(shè)已經(jīng)大部分完成，但如何形成有效的社會信用體系運(yùn)行機(jī)制仍是一個很大的挑戰(zhàn)。運(yùn)行機(jī)制是保障社會信用體系各系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)行的制度基礎(chǔ)，主要包括以下幾方面的內(nèi)容：一是構(gòu)建守信激勵和失信懲戒機(jī)制；二是建立健全信用法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系；三是培育和規(guī)范信用服務(wù)市場；四是保護(hù)信用信息主體權(quán)益；五是強(qiáng)化信用信息安全管理。其中，構(gòu)建守信激勵和失信懲戒機(jī)制是核心，建立健全信用法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系是重點(diǎn)，培育和規(guī)范信用服務(wù)市場是重點(diǎn)也是難點(diǎn)。

守信激勵和失信懲戒機(jī)制構(gòu)建的前提是征信體系的建設(shè)已基本完成，可以提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。從中國征信業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況來看，未來將形成三大征信體系，即金融征信體系、行政管理征信體系和商業(yè)征信體系。[9]其中，金融征信體系和行政管理征信體系均由政府推動建設(shè)。金融征信體系指人民銀行征信中心建設(shè)的金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，其關(guān)于商業(yè)銀行的數(shù)據(jù)信息建設(shè)早已完成，其他證券、保險、信托等非銀行金融信用信息正在進(jìn)入數(shù)據(jù)庫。行政管理征信體系建設(shè)的是公共信用信息數(shù)據(jù)庫，以省、市為單位來建設(shè)，一些先行省、市已基本建設(shè)完成，其余省、市正在建設(shè)之中。商業(yè)征信體系比較適合由行業(yè)協(xié)會來主導(dǎo)建設(shè)，同時發(fā)揮市場作用，但現(xiàn)在的行業(yè)協(xié)會還難以擔(dān)此重任，因而整體發(fā)展緩慢。三大征信體系不是完全分立的，他們是相互補(bǔ)充共同作用的關(guān)系。由于物質(zhì)基礎(chǔ)尚未充分建立起來，目前中國的守信激勵和失信懲戒機(jī)制還處于構(gòu)建階段。

信用法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系是社會信用體系運(yùn)行的重要前提和保證。中國現(xiàn)階段的信用法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系處于建設(shè)和完善之中。各地方政府為能開展信用工作，出臺了不少地方性的信用法律法規(guī)，但是，隨著《征信業(yè)管理條例》的實(shí)施，其他相關(guān)配套法規(guī)將會陸續(xù)出臺，對于信用法律法規(guī)建設(shè)將產(chǎn)生積極作用。在信用制度建設(shè)方面，《綱要》提出要建立信用信息分類管理制度和統(tǒng)一社會信用代碼制度，將對社會信用體系運(yùn)行起到明顯推進(jìn)作用。信用信息標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的主要內(nèi)容是，制定全國統(tǒng)一的信用信息采集和分類管理標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一信用指標(biāo)目錄和建設(shè)規(guī)范。

社會信用體系建設(shè)的最終目的是為社會提供信用服務(wù)，中國當(dāng)前信用服務(wù)市場面臨的主要問題是市場需求不足、規(guī)模小、不規(guī)范、沒有形成服務(wù)體系，因此，對信用服務(wù)市場需要著力進(jìn)行培育和規(guī)范。就中國信用服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，種類基本還是比較齊全的，但存在各類機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡的問題。公共信用服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展得很好，但目前僅提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)，服務(wù)范圍也比較有限。社會信用服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠提供更為深層次和個性化的服務(wù)，更好地滿足社會多層次、多樣化和專業(yè)化的信用服務(wù)需求，但是，中國的社會信用服務(wù)機(jī)構(gòu)有些先天不足，企業(yè)征信、個人征信、信用評級等核心業(yè)務(wù)都發(fā)展得比較緩慢?？偟膩碚f，培育信用服務(wù)市場，需要政府完善相關(guān)制度并大力推動；規(guī)范信用服務(wù)市場，需要政府完善信用服務(wù)監(jiān)管體制和信用服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身信用建設(shè)。

（二）如何發(fā)揮政府、市場和行業(yè)協(xié)會三方的協(xié)同作用

吸收西方國家社會信用體系建設(shè)三種模式的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該讓政府、市場、行業(yè)協(xié)會都成為社會信用體系建設(shè)的重要力量。從中國社會信用體系建設(shè)的實(shí)踐來看，政府一直都在發(fā)揮推動作用，而市場和行業(yè)協(xié)會發(fā)揮的作用有限，這與中國的市場環(huán)境和政策環(huán)境都有一定的關(guān)系。當(dāng)前，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，中國需要在繼續(xù)發(fā)揮政府推動作用的同時，盡可能讓市場和行業(yè)協(xié)會組織發(fā)揮作用。

在社會信用體系建設(shè)中，中國政府對自己的定位是推動者而非主導(dǎo)者，這從《綱要》和各種政府文件中可以看出來，“政府推動，社會共建”是政府一貫提倡的原則。政府主導(dǎo)建設(shè)了兩個公共征信系統(tǒng)，但這是為政府信用監(jiān)管服務(wù)的，并不是為市場信用交易服務(wù)的。對于社會征信機(jī)構(gòu)的建設(shè)，如果政府參與其中，也是貫徹此原則。在征信體系的建設(shè)方面，政府希望能夠盡量創(chuàng)造好的環(huán)境，鼓勵和支持社會征信機(jī)構(gòu)的發(fā)展，逐步建立公共信用服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會信用服務(wù)機(jī)構(gòu)互為補(bǔ)充、信用信息基礎(chǔ)服務(wù)和增值服務(wù)相輔相成的多層次、全方位的信用服務(wù)組織體系。在社會信用體系建設(shè)的早期，政府責(zé)無旁貸要承擔(dān)誠信道德教育、法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、公共征信系統(tǒng)建設(shè)、信用服務(wù)市場培育這樣的建設(shè)任務(wù)，但到中后期，政府將不會直接參與建設(shè)，而只是提供法規(guī)制度保障服務(wù)和做好政府信用監(jiān)管即可。

市場的作用主要體現(xiàn)在商業(yè)信用領(lǐng)域，即社會征信機(jī)構(gòu)的建設(shè)方面。雖然政府從政策上鼓勵社會征信機(jī)構(gòu)的發(fā)展，但他們的發(fā)展仍然面臨較大困難，市場的力量似乎不足以造就出大的征信機(jī)構(gòu)。在信息來源上，他們獲得信息的途徑有限，難有穩(wěn)定的數(shù)據(jù)來源，且獲取成本高，如果沒有政府的數(shù)據(jù)支持，建立大型數(shù)據(jù)庫的可能性非常低。在發(fā)展空間上，也受到較大限制。金融信用信息數(shù)據(jù)庫收集了全部企業(yè)和個人的信貸交易信息，而不像歐洲國家的信貸登記系統(tǒng)那樣設(shè)置最低貸款金額要求，這意味著社會征信機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間相對要小不少。此外，兩個公共征信系統(tǒng)是為政府監(jiān)管目的而建，可以理所當(dāng)然地不對外開放數(shù)據(jù)信息，但這樣做無疑是浪費(fèi)資源和減低效率的。要發(fā)揮市場作用，有必要對兩個公共征信系統(tǒng)建立信用信息有序開放制度，以優(yōu)化社會征信機(jī)構(gòu)的發(fā)展環(huán)境。

在商業(yè)信用領(lǐng)域，如果行業(yè)協(xié)會足夠強(qiáng)大，將非常有利于建立大型行業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫，解決商業(yè)信用數(shù)據(jù)來源的問題。從商業(yè)征信的角度來說，行業(yè)協(xié)會的建設(shè)確實(shí)顯得非常重要。首先，行業(yè)協(xié)會要獨(dú)立運(yùn)作，即去行政化；其次，行業(yè)協(xié)會要建立群眾基礎(chǔ)，即要讓行業(yè)內(nèi)所有企業(yè)都自覺加入行業(yè)協(xié)會，享受應(yīng)有權(quán)利并履行相應(yīng)義務(wù)；最后，行業(yè)協(xié)會要建立行業(yè)信息數(shù)據(jù)庫，發(fā)揮管理、監(jiān)督和服務(wù)作用。當(dāng)然，行業(yè)協(xié)會的建設(shè)和發(fā)揮作用確實(shí)還需經(jīng)過一個較長的過程?；谏鐣庞皿w系建設(shè)的需要，我們對于行業(yè)協(xié)會有較大期待，期望它能夠在社會征信和信用監(jiān)管方面都發(fā)揮出大的作用。

中國的社會信用體系有兩大基本功能，一是為社會治理服務(wù)，二是為信用交易服務(wù)。當(dāng)前主要為社會治理服務(wù)，然后將逐步向?yàn)樾庞媒灰追?wù)轉(zhuǎn)化。因此，當(dāng)前政府發(fā)揮作用是重點(diǎn)，但未來，我們必須著重發(fā)揮市場和行業(yè)協(xié)會的作用。作為商業(yè)信用領(lǐng)域的兩支重要力量，行業(yè)協(xié)會和市場同樣重要，不可偏廢。

（三）如何內(nèi)外兼治提高全社會的誠信道德水平

誠信是中華民族的傳統(tǒng)美德，但中國社會當(dāng)前的誠信道德缺失問題卻比任何時候都更突出，許多學(xué)者呼吁中國進(jìn)行道德重建。歐美國家在經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展的進(jìn)程中也都曾面臨道德缺失甚至是道德淪喪的挑戰(zhàn)，并經(jīng)歷了漫長的“道德重建”之路。西方國家道德重建主要是依賴于宗教信仰來完成的，英國百年道德重建就是典型例子。中國道德重建之路正在探索之中，但毫無疑問的是，社會信用體系是當(dāng)前道德重建的最重要手段。誠信是道德建設(shè)的根本和基石，提高全社會的誠信道德水平是社會信用體系建設(shè)的重要目標(biāo)。提高社會成員的誠信道德水平是一項需要內(nèi)外兼治的長期工作，也是社會信用體系建設(shè)面臨的一項挑戰(zhàn)。

一個社會成員在經(jīng)濟(jì)和社會生活中是否誠實(shí)守信取決于自律和他律兩個方面：在社會成員誠信建設(shè)中，自律是根本，如果自律能做到很好，那么他律的程度自然可以大為降低；他律是重要手段，尤其在社會成員自律比較差的情況下，更需要通過他律來約束其行為。中國社會信用體系建設(shè)采取自律和他律并舉的方法，通過誠信道德建設(shè)來強(qiáng)化社會成員的誠信道德素養(yǎng)，通過法規(guī)制度建設(shè)來約束和監(jiān)督社會成員的遵規(guī)循章行為。

誠信道德建設(shè)的主要內(nèi)容是誠信教育和誠信文化建設(shè)：誠信教育能夠使社會成員從小就打下道德的基礎(chǔ)，具備基礎(chǔ)道德；誠信文化能夠即時地對社會成員的道德施加影響作用，即時地改變社會成員的道德狀況。誠信教育要從小抓起，并貫穿在公民一生的教育之中，要將誠信教育納入小學(xué)、中學(xué)和大學(xué)的課程體系之中。誠信文化建設(shè)是要在全社會弘揚(yáng)中華民族積極向善、誠實(shí)守信的傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的契約精神，形成崇尚誠信、踐行誠信的社會風(fēng)尚，讓誠實(shí)守信成為全社會的自覺追求。從目前來看，中國誠信道德建設(shè)工程缺乏全國性的整體規(guī)劃，各省、市根據(jù)自己的實(shí)際情況制定規(guī)劃和實(shí)施措施，取得了一些成效，但整體的效果并不是特別明顯。

對社會成員的他律主要通過法規(guī)制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)，主要體現(xiàn)在失信懲戒機(jī)制和政府信用監(jiān)管的約束和懲戒方面。在失信懲戒機(jī)制下，失信主體將受到來自行政監(jiān)管、市場、行業(yè)和社會四個方面的約束和懲戒。政府信用監(jiān)管將從誠信度、合規(guī)度和踐約度三個維度對信用主體進(jìn)行監(jiān)管，約束社會成員在經(jīng)濟(jì)和社會生活的各個方面都誠實(shí)守信。失信懲戒機(jī)制和政府信用監(jiān)管所建立的聯(lián)防機(jī)制是一種市場聯(lián)防機(jī)制，也是一種社會聯(lián)防機(jī)制，它讓失信主體在市場和社會都無容身之處。目前，這兩大外部約束和懲戒機(jī)制尚未形成，需要在征信體系建設(shè)和相應(yīng)法規(guī)制度建設(shè)基本完成之后，才能逐漸發(fā)揮作用。