《社會(huì)契約論》視域下政府的角色定位探析

黃晟

（華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079）

法學(xué)研究

《社會(huì)契約論》視域下政府的角色定位探析

黃晟

（華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079）

盧梭在《社會(huì)契約論》中關(guān)于政府角色定位的理論是研究和理解其政府思想的重要基礎(chǔ)和立足點(diǎn)，也是當(dāng)前建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的重要理論來源和借鑒，該理論的重要基礎(chǔ)和前提主要為社會(huì)契約的達(dá)成與政府的產(chǎn)生。而政府在社會(huì)中扮演的角色是與政府的特性及其權(quán)限是密切相關(guān)的。通過政府的特性和政府的權(quán)限兩個(gè)方面來具體分析政府的角色定位并結(jié)合我國社會(huì)的實(shí)際狀況，政府在當(dāng)前社會(huì)狀態(tài)下應(yīng)當(dāng)主要扮演好三種角色，即公共服務(wù)的提供者、民主法治的建設(shè)者和社會(huì)秩序的維護(hù)者。

社會(huì)契約論；盧梭；政府；角色定位

政府建設(shè)一直以來就是各個(gè)國家以及各國人民所矚目的世界性課題，而能否以法治思維、服務(wù)理念來運(yùn)作是評(píng)判一個(gè)政府是否具有民主品質(zhì)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。前不久召開的中共十八屆四中全會(huì)首次專題討論了依法治國的重大問題，提出要“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”［1］。而在兩百多年前，法國杰出的思想家盧梭在其不朽的著作《社會(huì)契約論》中就對(duì)政府的產(chǎn)生、構(gòu)成和角色定位等諸多問題進(jìn)行了全面而深入的論述，強(qiáng)調(diào)政府必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，其行為必須體現(xiàn)公意即人民的意志，這在今天對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、改善政民關(guān)系依舊具有十分積極的現(xiàn)實(shí)意義和理論啟示。筆者認(rèn)為，要進(jìn)一步理解和研究盧梭的政府思想就需要探討和分析盧梭對(duì)政府角色定位的表述及理論，并以此為視角聯(lián)系我國現(xiàn)實(shí)土壤，將其作為當(dāng)前建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的重要理論來源和借鑒。

一、政府角色分析的理論基礎(chǔ)

在分析和探討《社會(huì)契約論》中政府這一社會(huì)必要角色時(shí)，首先需要對(duì)政府的產(chǎn)生及其演變等基本問題進(jìn)行必要的厘清，這是對(duì)政府角色進(jìn)行分析的理論基礎(chǔ)和前提。其中，社會(huì)契約的達(dá)成與政府的產(chǎn)生這兩個(gè)階段是在分析政府角色之前必須論述的問題，也是其重要的理論基礎(chǔ)。盡管盧梭關(guān)于政府的論述以及最能體現(xiàn)其政府思想的篇幅主要集中在全書的第三卷，但欲分析政府的產(chǎn)生和起源還需要回到《社會(huì)契約論》的論證起點(diǎn)，即社會(huì)契約的達(dá)成或簽訂。

（一）社會(huì)契約的達(dá)成

自然狀態(tài)是人類政治社會(huì)形成之前的初始狀態(tài)和必經(jīng)階段，是對(duì)人的各種本性或自然屬性——渴望自由、自私、自保的本能以及能力有限等屬性的蓋稱［2］。在自然狀態(tài)下，每一個(gè)人都是絕對(duì)平等和自由的，人人都享有無限的權(quán)利，但是在這種狀態(tài)下的人缺乏正義、理性和道德感，也就談不上擁有權(quán)利和義務(wù)的觀念，這個(gè)時(shí)期的人類被盧梭稱為“愚昧和能力有限的動(dòng)物”［3］。在人類社會(huì)的逐漸發(fā)展運(yùn)行中，人類在自然狀態(tài)下自我保存的障礙在阻力上已經(jīng)超過了人們?yōu)榱俗源嫠苓\(yùn)用的力量［4］。于是，人們之間便產(chǎn)生了共同利益并且需要通過合作把個(gè)人利益以及共同利益擴(kuò)展到最大，每個(gè)人的人身和財(cái)產(chǎn)迫切需要得到最大力量即共同的集體力量的保護(hù)。這時(shí)便需要達(dá)成一個(gè)約定，這個(gè)約定就是要“創(chuàng)建一種能以全部的共同力量來維護(hù)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)產(chǎn)的結(jié)合形式，使每一個(gè)人在這種結(jié)合形式下與全體相聯(lián)合的人所服從的只不過是他本人，而且同以往一樣的自由”［5］。在這個(gè)契約中，每個(gè)個(gè)人即共同體的結(jié)合者將個(gè)人權(quán)利毫無保留的轉(zhuǎn)讓給集體以求得集體力量的保護(hù)，而共同體通過達(dá)成約定獲得人民讓渡的權(quán)利的形式享有了管理和保護(hù)每個(gè)個(gè)人以及以此形成的社會(huì)的權(quán)力。因此，社會(huì)契約達(dá)成的實(shí)質(zhì)就是“以一種不穩(wěn)定的和不可靠的生活方式去換取一種更美好的和更可靠的生活方式，以天然的獨(dú)立去換取社會(huì)的自由”［6］。在這個(gè)約定的指導(dǎo)下，締約的“雙方都要相互幫助，要想方設(shè)法在這種雙重關(guān)系下把所有一切從這種關(guān)系中產(chǎn)生的利益結(jié)合在一起”［7］。保障這個(gè)約定能夠順利履行的關(guān)鍵因素就是義務(wù)和利益，如果只享受權(quán)利而不履行義務(wù)，這個(gè)因達(dá)成契約而形成的共同體就要遭到毀滅，個(gè)人和集體的利益都要受到根本性的損害?？梢酝ㄋ椎卣f，達(dá)成社會(huì)契約就是個(gè)人與集團(tuán)之間形成了一項(xiàng)交易，交易的籌碼即為無限的個(gè)人權(quán)利，個(gè)人通過轉(zhuǎn)讓權(quán)力以謀求保護(hù)，集團(tuán)通過獲得權(quán)利以分配社會(huì)資源。

（二）政府的產(chǎn)生

基于社會(huì)契約的達(dá)成，政治共同體已經(jīng)享有了人民毫無保留并讓渡過來的權(quán)利。這些由權(quán)利轉(zhuǎn)化而來的權(quán)力被主要分化為立法權(quán)力和行政權(quán)力，同時(shí)這兩者也是政治共同體或者說國家得以運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力。盧梭認(rèn)為，立法權(quán)和行政權(quán)必須獨(dú)立分開行使。實(shí)踐證明，如果“把立法權(quán)和主權(quán)都集中在幾個(gè)人的手里，國內(nèi)便出現(xiàn)了許多暴政的罪行，使國家必將陷于滅亡”［8］。而立法權(quán)是屬于人民的，因?yàn)椤胺姆傻娜嗣駪?yīng)當(dāng)是法律的制定者，規(guī)定社會(huì)條件的應(yīng)當(dāng)是結(jié)合成社會(huì)的人們”［9］。相比之下，行政權(quán)不具有立法權(quán)所與生俱來的普遍性特征，它所調(diào)整的對(duì)象是具體的、個(gè)別的，是與立法權(quán)屬性完全不同的權(quán)力行為。既然不能由同一主體行使立法權(quán)和行政權(quán)，這時(shí)國家就需要另一個(gè)適當(dāng)?shù)拇頇C(jī)構(gòu)通過授予它行政權(quán)把公共力量結(jié)合起來并加以實(shí)施。這個(gè)代理機(jī)構(gòu)即為政府，它是“介于臣民和主權(quán)者之間使這兩者互相溝通的中間體”［10］。政府這個(gè)機(jī)構(gòu)經(jīng)由主權(quán)者的代理授權(quán)獲得國家的行政權(quán)力，并通過行使行政權(quán)力來“負(fù)責(zé)法律的執(zhí)行和保障公民與政治的自由”［11］。由此可以看出，政府的產(chǎn)生不僅具有合法性，政府所行使的行政權(quán)力也具有合法正當(dāng)?shù)膩碓础？梢?，缺乏這種合法性基礎(chǔ)的任何機(jī)構(gòu)都不能稱作政府，其作出的行為也不能稱之為行政行為。正由于立法權(quán)與行政權(quán)的嚴(yán)格區(qū)分，所以按照盧梭的觀點(diǎn)，體現(xiàn)公意的契約即為約束所有簽訂者的法律，而制定法律不等同于執(zhí)行法律，人民與政府之間的關(guān)系也就必然不是契約關(guān)系。一個(gè)國家也只能存在最初人們結(jié)合成共同體的那個(gè)唯一的契約。因此，政府的產(chǎn)生并不是直接基于契約，而是基于契約產(chǎn)生之后主權(quán)行為，即事后人民制定法律的行為，這個(gè)行為也被盧梭稱為“公意行為”?？梢姡?jīng)過達(dá)成社會(huì)契約到產(chǎn)生政府這個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過程，政府始終是處于公意的指導(dǎo)之下的，它是主權(quán)者或者人民的受托者，這是決定政府應(yīng)當(dāng)以何種角色進(jìn)行運(yùn)作的前提條件，是對(duì)政府角色的定位進(jìn)行分析之前必須要明確的問題。

二、政府角色定位的分析

政府在一個(gè)健康運(yùn)轉(zhuǎn)的政治社會(huì)里應(yīng)當(dāng)扮演何種角色，這是與政府的特性以及政府的權(quán)限兩個(gè)重要問題是密切相關(guān)的，并且這其中，前者決定了后者的范圍與幅度。因此，對(duì)政府角色的定位進(jìn)行分析時(shí)，筆者認(rèn)為可以從政府的特性和政府的權(quán)限兩個(gè)方面予以展開。

（一）政府的特性

政府的特性即政府作為一個(gè)組織體表現(xiàn)出與其他社會(huì)組織體相比截然不同的突出特征。按照臺(tái)灣學(xué)者張世賢教授等學(xué)者的觀點(diǎn)，政府的特性主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：第一，政府是由少數(shù)人所組成之機(jī)構(gòu)；第二，政府是一個(gè)權(quán)力之組織體；第三，政府權(quán)力主要是處理公共事務(wù)的［12］。筆者認(rèn)為，上述三個(gè)方面的表達(dá)基本涵括了政府之所以有別于其他組織體的特征，也與盧梭對(duì)政府的分析及論點(diǎn)是基本一致的。關(guān)于政府的第一個(gè)方面特性，盧梭在論述民主制時(shí)就明確指出，“多數(shù)人統(tǒng)治而少數(shù)人被統(tǒng)治，這是違反自然秩序的”，即使“政府的職權(quán)是分掌在許多人的手里的話，那么，少數(shù)人遲早會(huì)獨(dú)攬大權(quán)的”［13］。需要指出的是，這里的少數(shù)人是相對(duì)而言的，是與社會(huì)整體成員相比較之下而表現(xiàn)為較少的人數(shù)。除了民主制政府以外，貴族制政府和君主制政府均為少數(shù)人執(zhí)掌的政府，貴族制政府通過一部分貴族來治理，君主制政府則由唯一一個(gè)人即君主掌控。而對(duì)于民主制政府，盡管是將政府權(quán)力毫無保留地授予全體人民的，行政人員的總體數(shù)量也比單純的公民人數(shù)要多，但正因?yàn)樗非蟮慕^對(duì)民主性使其產(chǎn)生出一些弊端。首先，民主制需要極高的社會(huì)條件。按照盧梭的觀點(diǎn)，民主制的實(shí)現(xiàn)需要四個(gè)基本條件：第一，國家必須足夠小以便于集會(huì)，人們之間也是相互認(rèn)識(shí)的；第二，社會(huì)風(fēng)尚十分淳樸，沒有欺詐和爭(zhēng)端；第三，每個(gè)人的社會(huì)地位和財(cái)富都是絕對(duì)平等的；第四，每個(gè)人身上根本不存在奢侈的不良風(fēng)氣。其次，由于民主制政府缺乏分工，立法權(quán)和行政權(quán)往往結(jié)合在一起，這就導(dǎo)致了行政官和主權(quán)者身份的重合，因而“必然形成一種沒有政府的政府”［14］。既要讓一個(gè)政府制定法律，又要讓其執(zhí)行法律，顯然就會(huì)要超出這個(gè)政府的能力范圍。再次，由于民主制政府要由全體人民掌控，要無差別的體現(xiàn)每一個(gè)人的意志，這就將勢(shì)必導(dǎo)致政府形式的不斷改變和不穩(wěn)定，由此并誘發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)和內(nèi)亂。盧梭對(duì)這種政府的評(píng)價(jià)是，“這么完美的政府是不適合人類的”［15］。以今天的眼光來分析，這種類型的政府所倡導(dǎo)的民主是無差別的、絕對(duì)的、毫無保留的，在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)環(huán)境中很難實(shí)現(xiàn)，因此只是盧梭根據(jù)自己的理念分析得來并僅停留在理論層面的產(chǎn)物。關(guān)于第二個(gè)方面的特性，可以從兩個(gè)方面加以理解。其一，政府是享有權(quán)力的組織；其二，政府是通過授權(quán)享有權(quán)力的組織。在探討這個(gè)方面的特性時(shí)，我們首先需要明確政府的權(quán)力從何而來，即政府的權(quán)力來源。盧梭認(rèn)為，政府的產(chǎn)生是社會(huì)契約達(dá)成后所產(chǎn)生的必然結(jié)果，政府的權(quán)力來自于主權(quán)者的授權(quán)。人民通過與共同體簽訂契約，將個(gè)人權(quán)利轉(zhuǎn)讓給政治共同體或主權(quán)者，共同體或者主權(quán)者由此便獲得了人民讓渡的全部權(quán)利并轉(zhuǎn)化為其自身的絕對(duì)權(quán)力。由于“主權(quán)者的一切行為都只能是法律”［16］，立法權(quán)又是歸屬于人民的，人民制定的法律也需要更好的去執(zhí)行，這時(shí)主權(quán)者就需要一個(gè)機(jī)構(gòu)代替其執(zhí)行法律和管理社會(huì)。這個(gè)機(jī)構(gòu)便是政府，主權(quán)者授予政府執(zhí)行法律和管理社會(huì)的權(quán)力就是行政權(quán)。可見，政府的權(quán)力來自于主權(quán)者的授權(quán)，從根本上說政府的權(quán)力來自于全體人民，政府“只不過是權(quán)力的受托人或代管人”［17］。關(guān)于政府的第三個(gè)特性，涉及到政府到底是體現(xiàn)誰的意志的問題。既然政府的權(quán)力來源于主權(quán)者的授權(quán)，來源于人民的授權(quán)，那么政府所體現(xiàn)的就是主權(quán)者的意志或者人民的意志，也就是盧梭最為提倡的“公意”。所以，政府需要在公意的指導(dǎo)之下運(yùn)作并發(fā)揮作用。那人民的意志是什么？或者具體來說人民通過授權(quán)需要什么？盧梭認(rèn)為，人民的意志或者公意體現(xiàn)為“共同的福祉”即共同利益，“社會(huì)應(yīng)當(dāng)獨(dú)一無二地按照這個(gè)共同的利益來治理”［18］。為了共同利益的實(shí)現(xiàn)，政府就應(yīng)當(dāng)按照這個(gè)目標(biāo)根據(jù)授權(quán)行事，而具體要做的就是管理公共事務(wù)。正因?yàn)檎侨嗣駲?quán)利的受托者，所體現(xiàn)的是人民的意志，這就必然決定了政府不可能過多表達(dá)自己的意志，也必然決定了政府所管理的只能是公共事務(wù)，即涉及社會(huì)不特定多數(shù)人利益的事務(wù)。

（二）政府的權(quán)限

盧梭認(rèn)為存在這么一條基本規(guī)律，“當(dāng)政府擁有更多的約束人民的力量的時(shí)候，主權(quán)者也應(yīng)當(dāng)更多的力量約束政府”［19］。因此，當(dāng)政府的權(quán)力超出主權(quán)者或者人民的權(quán)力并威脅到大多數(shù)人時(shí)，就有必要對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行約束。而在政府的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)客觀存在一個(gè)范圍或者標(biāo)準(zhǔn)來限定政府權(quán)力，以防止其濫用權(quán)力而產(chǎn)生危害社會(huì)的消極影響。那么，如何判斷政府權(quán)力是否超越其權(quán)限？根據(jù)盧梭的觀點(diǎn)，政府合法形式權(quán)力要達(dá)到最理想的狀態(tài)應(yīng)該滿足這樣幾個(gè)條件：第一，權(quán)力不能集中于一個(gè)人或者少數(shù)人手中；第二，行使權(quán)力要以人民的意志即主權(quán)者的意志為根本出發(fā)點(diǎn)；第三，權(quán)力的行使是為了處理涉及大多數(shù)人的公共事務(wù)。符合上述三項(xiàng)條件，政府權(quán)力才是符合其權(quán)限的，才是最大程度為人民謀福祉的。為了佐證以上幾個(gè)條件，盧梭在《社會(huì)契約論》中進(jìn)行了論證。以君主制為例。由于權(quán)力過分集中于社會(huì)中的一個(gè)人即君主或者國王，君主制國家的君主們便通過集權(quán)迫使人民服從并且愛戴自己，妄圖永遠(yuǎn)做人民的主人和一個(gè)絕對(duì)的國王。而權(quán)力集中所導(dǎo)致了公平精神和民主選舉的缺失，君主們一旦掌握絕對(duì)權(quán)力后，需要的僅僅是那些大唱贊歌、美化自己的人，因此“在君主制政府中，竊居高位的，往往是一群搖唇鼓舌的卑鄙小人和卑鄙的騙子與陰謀家，他們憑他們那點(diǎn)小聰明而位列朝臣”［20］。在這種背景下，政府就不再是人民旨意的執(zhí)行者，而不可避免的披上了個(gè)人色彩，成為了君主實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治的工具，各項(xiàng)政府政策也會(huì)因國王或者朝代的更迭而存廢，這樣的結(jié)果“使國家動(dòng)蕩不安，朝令夕改，今天的政策，明天就變了樣”［21］。由此觀之，將權(quán)力集中于一個(gè)人或者少數(shù)人，單純依靠統(tǒng)治者的個(gè)人品性和才能來治理國家，顯然是無法實(shí)現(xiàn)國家長治久安的。對(duì)此，盧梭認(rèn)為，天資過人、雄才大略的國王是不必然存在的，那些昏庸無道的君主在“即位時(shí)就是昏庸無道的，即使他們本來不昏庸無道，王位也會(huì)使他們變得昏庸無道”［22］。除了權(quán)力不能過分集中以外，更重要的是，政府權(quán)力要體現(xiàn)人民的意志，要以處理公共事務(wù)為基礎(chǔ)。前述文字已經(jīng)就政府的權(quán)力來源作了分析，即政府的權(quán)力來自于人民或者主權(quán)者的授權(quán)，政府的意志即為人民的意志或者主權(quán)者的意志的體現(xiàn)。那么，如果政府權(quán)力的行使并不是以人民利益和公共事務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，而是以某個(gè)個(gè)人或者小集團(tuán)利益為重時(shí)，這樣的政府就是篡權(quán)的政府：君主篡奪了主權(quán)者的權(quán)力，政府成員篡奪了全體公民集體行使的權(quán)力。這樣一來，“民主制就蛻化為群氓制，貴族制就蛻化為寡頭制”，“王政就蛻化為暴君制”［23］?？梢?，政府的權(quán)力行使必然要有一定的范圍或者條件予以限定和規(guī)范，即明確規(guī)定政府的權(quán)限。一個(gè)遵循法治的政府更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格在其權(quán)限范圍內(nèi)開展活動(dòng)，這是一個(gè)健康政府最基本的運(yùn)作原則。那么，如何約束政府權(quán)力以防止其篡奪主權(quán)呢？盧梭認(rèn)為定期集會(huì)是防止政府篡權(quán)并限制其權(quán)力的有效辦法。法律是公意的表達(dá)，而人民集中在一起制定法律就是在表達(dá)公意。通過集會(huì)這種途徑來制定并批準(zhǔn)法律，規(guī)定國家的活動(dòng)原則及組織結(jié)構(gòu)，以此來限制政府權(quán)力的肆意。這個(gè)時(shí)候，“當(dāng)人民合法地集會(huì)而成為集體的主權(quán)者時(shí)，政府的一切權(quán)能便完全中止，行政權(quán)也停止行使”［24］。

三、政府角色的合理定位

目前我們所處的時(shí)代與兩百多年前盧梭所生活的環(huán)境與背景已經(jīng)完全不同，政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等諸多方面的條件都已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，也更不可能簡(jiǎn)單的只要全體公民達(dá)成一致就可以實(shí)現(xiàn)民主運(yùn)轉(zhuǎn)。但不可否認(rèn)的是，盧梭把政府與主權(quán)者相區(qū)分開來并把政府定位為主權(quán)者和人民之間的中間體以及服務(wù)者的觀念在今天依然具有十分積極的指導(dǎo)意義。因此，借鑒盧梭在《社會(huì)契約論》中的主要政府思想，筆者認(rèn)為，政府在當(dāng)前社會(huì)狀態(tài)下應(yīng)當(dāng)主要扮演三種角色，即公共服務(wù)的提供者、民主法治的建設(shè)者和社會(huì)秩序的維護(hù)者。

（一）政府是公共服務(wù)的承擔(dān)者

盧梭在《山中來信》的第六封信中指出，作為政治共同體的一個(gè)組成部分，政府應(yīng)表達(dá)組建它的公意［25］。而公意“始終是公正的，永遠(yuǎn)以公共的福祉為宗旨”［26］。這就決定了，政府必須以增進(jìn)人民福祉為目的而承擔(dān)公共服務(wù)，為組建它的人民提供各類便利。盡管政府及其公務(wù)人員不可避免的會(huì)存在個(gè)人意志，個(gè)人意志與公共意志之間也會(huì)存在沖突，但總體而言，個(gè)人意志最終將與公共意志達(dá)成一致并從屬于公共意志，否則這樣的政府就無法合理運(yùn)轉(zhuǎn)下去，同時(shí)就必然會(huì)失去組建時(shí)的意義。對(duì)此，盧梭明確指出，“政府本身的意志完全是從屬的，因此只有公意即主權(quán)者的意志始終占主導(dǎo)地位”［27］。既然政府提供的是公共服務(wù)，政府在運(yùn)行過程中就必然要以涉及社會(huì)上不特定多數(shù)人利益的事項(xiàng)為根本出發(fā)點(diǎn)。而隨著市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，轉(zhuǎn)變政府職能、滿足民眾需求、建設(shè)服務(wù)型政府，就成為改革和完善行政管理體制的重大課題。公民要求國家提供更多的服務(wù)，政府采取更多的、全方位的服務(wù)措施來滿足人們生活所需［28］。因此，明確政府是公共服務(wù)提供者這一角色，具體而言就需要以構(gòu)建服務(wù)型政府為目標(biāo)。構(gòu)建服務(wù)型政府，一方面需要變革行政思維，改變以往以權(quán)力為中心的行政理念，尊重每一位行政相對(duì)人的應(yīng)有權(quán)益；另一方面也需要變革行政模式，改變以往強(qiáng)調(diào)“命令——服從”的行政方式，真正做到以社會(huì)公共利益為中心，以服務(wù)社會(huì)為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)職能的轉(zhuǎn)型與形成。

（二）政府是民主法治的建設(shè)者

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和民主觀念的不斷深入，促使權(quán)力及其行使必須分化，立法權(quán)與行政權(quán)既不能混為一談，也不能集中由一個(gè)人掌控。如果一個(gè)人或者機(jī)構(gòu)既制定法律同時(shí)又執(zhí)行法律或者說執(zhí)行自己制定的法律，這樣的法律制度必將因缺乏約束及牽制而無法達(dá)到應(yīng)有的強(qiáng)制力。因此，盧梭明確將立法權(quán)和行政權(quán)分別歸為人民和政府所有，并且政府行政權(quán)的內(nèi)容被盧梭概括為“執(zhí)行法律和維護(hù)自由”。從法治的意義上講，政府一方面要執(zhí)行法律，保證人民制定的各項(xiàng)法律得到落實(shí)并使其約束性功能發(fā)揮到最大；另一方面，政府更需要遵守法律，在法律的框架內(nèi)開展活動(dòng)，使自身的各類行為符合法律精神的根本要旨。從民主的意義來說，政府是主權(quán)者和人民授權(quán)并委托的管理機(jī)構(gòu)，是社會(huì)公共服務(wù)的提供者，而不是處在人民之上的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。對(duì)此，馬克思就曾經(jīng)深刻的指出，政府應(yīng)執(zhí)行的合理職能，不是由凌駕于社會(huì)之上的機(jī)構(gòu)，而是由社會(huì)本身的承擔(dān)責(zé)任的勤務(wù)員來執(zhí)行［29］。人民與政府之間的關(guān)系并不是命令與服從、統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公民個(gè)人權(quán)利與自由表現(xiàn)出足夠的尊重，以彰顯民主的意蘊(yùn)。強(qiáng)調(diào)政府是民主法治的建設(shè)者，在當(dāng)前推進(jìn)法治政府、法治國家的理念下具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）政府是社會(huì)秩序的維護(hù)者

社會(huì)秩序的維護(hù)是政府的重要職責(zé)和必要職能。自然狀態(tài)下的原始社會(huì)是不存在所謂社會(huì)秩序的，自然狀態(tài)下的人類只有生理的沖動(dòng)和貪欲，毫無正義和義務(wù)可言，每個(gè)人的財(cái)產(chǎn)與權(quán)益都得不到強(qiáng)有力的保障。在日后，盡管通過武力和奴役的方式可以獲取權(quán)利和財(cái)產(chǎn)，但這畢竟是缺乏合理性基礎(chǔ)的，今天自己的財(cái)物他日就成為了別人的囊中之物。這時(shí)，人們迫切希望有一種機(jī)制或者約定能夠保障自身權(quán)益免遭侵犯而長久保持。社會(huì)契約就在這個(gè)時(shí)候應(yīng)運(yùn)而生了，其實(shí)質(zhì)即為保障一種良好社會(huì)秩序的存在。盧梭認(rèn)為，社會(huì)秩序是所有其他各種權(quán)利賴以保持的神圣權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)利絕不是來自于自然，它是建立在許多約定的基礎(chǔ)上的［30］。而進(jìn)入政治社會(huì)以及成立政府以后，維護(hù)社會(huì)的良好秩序就必然地成為了政府的使命，以保障整個(gè)社會(huì)能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)。不容忽視的是，在不同的范域內(nèi)或者同一范域中，利益的沖突是難以避免的，而構(gòu)建良好的社會(huì)秩序的意義就在于最大程度減少利益之間的矛盾與摩擦，在盡量不損害各方利益的前提下保證它們公平存在?？v觀當(dāng)前，社會(huì)秩序的內(nèi)涵也在不斷擴(kuò)充，其中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多層次的意義愈發(fā)凸顯，社會(huì)秩序所隱含的各種利益愈發(fā)多元化，這就要求政府應(yīng)當(dāng)具備更加高效、科學(xué)的維護(hù)秩序的能力，以滿足多元化社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

《社會(huì)契約論》為我們當(dāng)前建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府提供了一個(gè)可供參考的視角，為推進(jìn)法治思維和服務(wù)理念在政府施政過程中的深入具有積極意義。在當(dāng)前的背景下，我國各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)充分扮演好公共服務(wù)的提供者、民主法治的建設(shè)者和社會(huì)秩序的維護(hù)者的角色，切實(shí)為公眾的福祉、社會(huì)的和諧作出努力。但是歸根到底，政府無論在社會(huì)中具體扮演何種角色，都必須始終以社會(huì)公共利益為主要立足點(diǎn)來開展行政活動(dòng)，并且依靠社會(huì)廣泛力量維系社會(huì)的長久穩(wěn)定。正如密爾所言，評(píng)價(jià)一個(gè)政府的好壞，應(yīng)該根據(jù)它為人民所做的行動(dòng)以及它為了人民依靠人民所做事情的好壞［31］。我們期待，我國各級(jí)政府及其公務(wù)人員將以法治思維和服務(wù)理念切實(shí)融入日常管理工作之中，穩(wěn)步推動(dòng)舊思想和舊機(jī)制的變革，靈活應(yīng)對(duì)和調(diào)整公私之間的沖突，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切，積極推進(jìn)良好政民關(guān)系的形成。

［1］新華社.中共十八屆四中全會(huì)在京舉行［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-10-24（01）.

［2］［4］陳端洪.憲治與主權(quán)［M］.北京：法律出版社，2007： 72，73.

［3］［5］［6］［7］［8］［9］［10］［11］［13］［14］［15］［16］［18］［19］［20］［21］［22］［23］［24］［25］［26］［27］［30］［法］盧梭.社會(huì)契約論［M］.李平漚，譯.北京：商務(wù)印書館，2012：24，18-19，37-38，22，46，43，64，173，74，74，76，27，84，67，82，84，85，98，104，173，32，70，5.

［12］張世賢，陳恒均.大國政府［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2011：2-3.

［17］［法］讓·博丹.主權(quán)論［M］.李衛(wèi)海，錢俊文，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008：29.

［28］莫于川.有限政府·有效政府·親民政府·透明政府——從行政法治視角看我國行政管理體制改革的基本目標(biāo)［J］.政治與法律，2006（03）：7-8.

［29］馬克思恩格斯選集（第三卷）［M］.北京：人民出版社，2012：168.

［31］［英］密爾.論自由·代議制政府［M］.湖南：湖南文藝出版社，2011：113.

The Roleof theGovernment in Social Contract

HUANG Sheng
（Law schoolof CentralChina NormalUniversity，Hubei Wuhan 430079，China）

The theory of the government's role in Rousseau's Social Contract is the key to understanding his thinking on government.The governmentplays a role in society and governmentproperty and rights of the governmentare closely related.Thegovernmentshould play threemajor roles:providersofpublic service，buildersofdemocratic monocracy and defendersof socialorder.

socialcontract theory；Rousseau；government；role

D035

A

1674-7356（2015）-03-0058-06

10.14081/j.cnki.cn13-1396/g4.2015.03.011

2015-02-05

黃晟（1990-），男，漢族，湖南長沙人。碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法。

時(shí)間：2015-06-04

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1396.G4.20150604.0856.001.htm l