發(fā)展權(quán)視野中的農(nóng)民產(chǎn)權(quán)法律保障

丁 德 昌

(湖南文理學院 法學院，湖南 常德　415000)

發(fā)展權(quán)視野中的農(nóng)民產(chǎn)權(quán)法律保障

丁 德 昌

(湖南文理學院 法學院，湖南 常德415000)

摘要：農(nóng)民產(chǎn)權(quán)既是一種自然權(quán)利也是一種社會權(quán)利。產(chǎn)權(quán)保障不僅是農(nóng)民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，而且是農(nóng)民主體性發(fā)展的基石，更是農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的動力。實踐中，土地產(chǎn)權(quán)不完整、自主經(jīng)營權(quán)缺失、集體產(chǎn)權(quán)虛化等是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障缺失的主要方面。究其原因，主要在于二元結(jié)構(gòu)導致產(chǎn)權(quán)歧視、產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計的誤區(qū)、農(nóng)民產(chǎn)權(quán)組織的缺失等。保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，不僅要推進集體資產(chǎn)股份制改革，也要設(shè)立農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)；不僅要排除行政干預(yù)，而且應(yīng)賦予農(nóng)民房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)；最后應(yīng)完善村民自治，實行產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的民主化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民產(chǎn)權(quán)；發(fā)展權(quán)；法治

中圖分類號：D923.2

文獻標識碼：：A

DOI10.3969/j.issn.1671-1653.2015.03.007

Abstract:Property rights of farmers are not only a kind of natural right，but also a kind of social right. The protection of property rights is not only the basis of farmers' survival and development, but also the cornerstone of the development of the farmers' subjectivity. What＇s more，it is a driving force for the development of the rural market economy. In practice, the main missing aspects of farmers' property rights protection lie in the fact that land property rights are incomplete and lack of the independent right of management, and the collective property rights are virtual. This is because the dual structure lead to discrimination property rights, the design of property right system, and the lack of property organization of farmers, etc. To protect farmers' property rights, we should not only promote the reform of collective assets stock, but also set up the property rights to hold rural land ownership. We should not only eliminate administrative intervention, but also give farmers housing property. Finally, we should perfect the villagers' autonomy to implement democracy of the realization of property right

收稿日期：2015-04-28

基金項目：教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目(12YJA820014)；湖南省社會科學基金項目(11YBA237)

作者簡介：丁德昌(1971-)，男，湖南常德人，湖南文理學院法學院副教授，博士，主要從事法理學、農(nóng)村法治研究。

文章編號：[19]丁德昌.村民自治異化的法理初探[J].法學論壇，2006,(6).1671-1653(2015)03-0048-07

Farmers'LegalProtectionofPropertyRightfromthe

PerspectiveoftheDevelopmentRight

DINGDe-chang

(LawSchool,HunanUniversityofArtsandScience,Changde415000,China)

Keywords:farmerspropertyrights;righttodevelopment;ruleoflaw

發(fā)展權(quán)作為第三代人權(quán)，是人權(quán)的新視角，是“在既有的公民政治權(quán)利和政治權(quán)利與經(jīng)濟權(quán)利、社會文化權(quán)利的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展與分化，并高度抽象與提升而形成的一項人權(quán)?！盵1](P60~74)農(nóng)民發(fā)展權(quán)是作為集體和個體的農(nóng)民自由參與和增進經(jīng)濟、社會、文化和政治等全面發(fā)展并享受發(fā)展利益的權(quán)利。農(nóng)民發(fā)展權(quán)是以發(fā)展為視角和引擎對農(nóng)民基本權(quán)利的提升和升華，是以發(fā)展為出發(fā)點和歸宿提煉而成的農(nóng)民人權(quán)形式。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民發(fā)展權(quán)族系中的核心權(quán)利。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障對于農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)具有極為深遠的意義。本文以發(fā)展權(quán)為視角在探討農(nóng)民產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵和保障價值基礎(chǔ)上，力圖探索農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障的法律路徑。

一、 農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵和保障價值

(一)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)涵

產(chǎn)權(quán)是界定人與人因為財產(chǎn)產(chǎn)生的社會關(guān)系的概念,學術(shù)界主流觀點認為產(chǎn)權(quán)是財產(chǎn)權(quán)的簡稱，“一種通過社會強制而實現(xiàn)的對某種經(jīng)濟物流的多種用途進行選擇的權(quán)利?！盵2](P1 101)庫特認為，產(chǎn)權(quán)是由一組權(quán)利組成，包括“占有、使用、改變、饋贈、轉(zhuǎn)讓或阻止他人侵犯其財產(chǎn)的權(quán)利”[3](P152)。產(chǎn)權(quán)是公民的一項基本人權(quán)，“產(chǎn)權(quán)是自由的堡壘，民主的基石?！盵4](P194)

所謂農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，是以所有權(quán)為核心的農(nóng)民個體或農(nóng)民集體對其財產(chǎn)所享有的占有、使用、支配、收益、處置和阻止他人侵犯的權(quán)利。農(nóng)民對其合法財產(chǎn)享有所有權(quán)。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)是一個包括生產(chǎn)資料和消費資料產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的權(quán)利系統(tǒng)，主要包括生活資料產(chǎn)權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)、家畜產(chǎn)權(quán)、儲蓄和現(xiàn)金等。以上財產(chǎn)也是農(nóng)民獲取其他財產(chǎn)的基礎(chǔ)性財產(chǎn)。其中土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的核心，在農(nóng)民所有產(chǎn)權(quán)中具有基礎(chǔ)地位。 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是指以農(nóng)村土地作為財產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和,包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)和抵押權(quán)等。在西方自由市場國家，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)被視為私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的一部分,“勞動是財富之父，土地是財富之母?！盵5](P57)土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民生存和發(fā)展之本，土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)利。所以，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的保護是農(nóng)民權(quán)益保護的邏輯起點，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展狀況及國家與農(nóng)民關(guān)系緊張與否，在相當程度上也取決于能否滿足農(nóng)民的土地要求及合理界定和保障農(nóng)民的土地權(quán)益?！叭r(nóng)”問題的核心在于農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的本質(zhì)是農(nóng)民發(fā)展問題。而農(nóng)民發(fā)展的關(guān)鍵在于經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展的重心在于產(chǎn)權(quán)保障。

農(nóng)民產(chǎn)權(quán)既是一種自然權(quán)利也是一種社會權(quán)利，是二者的有機統(tǒng)一。一方面，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民的自然權(quán)利。農(nóng)民通過對自然之物的占有、使用、收益、處分而使自身生命得以延續(xù)。自古“官出于民，民出于土”，傳統(tǒng)農(nóng)民主要是以耕作土地為其主要收入和生活來源。因此，土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的核心要素。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)是以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)為核心的一系列財產(chǎn)權(quán)利。另一方面，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)更是一種社會權(quán)利。國家確定合理的產(chǎn)權(quán)制度，從而為農(nóng)民和其他社會群體的財產(chǎn)交換獲得合理的交易比例和權(quán)重。不合理的交易是對產(chǎn)權(quán)制度的扭曲，是對農(nóng)民財產(chǎn)的非法掠奪。在計劃經(jīng)濟時代或受計劃經(jīng)濟影響相當長的時期內(nèi)，我國的“工農(nóng)剪刀差”政策顯然侵犯了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，而且也是導致長期以來城鄉(xiāng)發(fā)展兩張皮的關(guān)鍵原因。

(二)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)之于農(nóng)民發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的價值

農(nóng)民產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的權(quán)利基石。財產(chǎn)權(quán)作為基本人權(quán)之一，是人之作為人所應(yīng)享有的基本權(quán)利，“財產(chǎn)權(quán)也是形成和保護社會物質(zhì)財富的權(quán)利，而私有財產(chǎn)權(quán)不僅僅為個人生命生存和自由發(fā)展提供必須的物質(zhì)基礎(chǔ)，也為社會良性有序及健康穩(wěn)定奠定了物質(zhì)條件保障。”[6](P4)私有財產(chǎn)權(quán)不僅是生命權(quán)與自由權(quán)的必然延伸，而且也是生命權(quán)與自由權(quán)的一種保證，“財產(chǎn)權(quán)是自由的守護神?！盵7]保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)是保護農(nóng)民生存、發(fā)展、追求幸福的前提條件和基石，“政治的主要職責是保護私有財產(chǎn)，沒有財產(chǎn)權(quán)就沒有公正?！盵8](P540)

1.產(chǎn)權(quán)保障是農(nóng)民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性權(quán)利

隨著人類生產(chǎn)力水平的提高和家庭私有經(jīng)濟的出現(xiàn)，擁有一定財產(chǎn)權(quán)對維護家庭成員生存和發(fā)展具有重要意義。洛克將生命、自由和財產(chǎn)視為三大基本人權(quán)，可見財產(chǎn)權(quán)是公民生存和發(fā)展的物質(zhì)起點。財產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民價值和尊嚴的基石，沒有財產(chǎn)權(quán)的保障，農(nóng)民的一切便會失去基本的物質(zhì)依托，“生命權(quán)的實現(xiàn)有尊嚴與奴役之界分，尊嚴地像人一樣地活著與牲口般任人驅(qū)使而奴役式的活著的分界線就在于社會有無財產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計與安排?！盵9](P148)

農(nóng)民產(chǎn)權(quán)首先是農(nóng)民對自然的權(quán)利，農(nóng)民通過對自然之物的占有、使用、收益、處分而使生命存續(xù)。農(nóng)民通過自己的勞動從土地中獲取自身生存所需的物質(zhì)資料，將自然之物轉(zhuǎn)變成為財產(chǎn)從而滿足自己生存的需要。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)制度界定了農(nóng)民財產(chǎn)的邊界，并在法律上確認農(nóng)民對自己的財產(chǎn)占有、使用、收益和分配。同時，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)制度能保證農(nóng)民所有的財產(chǎn)按照市場經(jīng)濟的要求去運用，并實現(xiàn)其效益最大化。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)制度能保障農(nóng)民財產(chǎn)免受非法干涉，“一個財產(chǎn)權(quán)得以確保的社會，實際上就是限制了財產(chǎn)權(quán)所有人以外的任何人隨意侵占和剝奪個人財產(chǎn)的可能，從而使個人擁有了生存的基礎(chǔ)和實現(xiàn)自由權(quán)利的條件?！盵9](P148)

2.農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障是農(nóng)民主體性發(fā)展的基石

發(fā)展權(quán)是一項主體性權(quán)利，“發(fā)展權(quán)以人的全面發(fā)展和價值實現(xiàn)為終極理想?！盵1](P60~74)發(fā)展權(quán)歸根到底是人的權(quán)利，“發(fā)展權(quán)作為一項人權(quán)，是全體人類中的每一個人都享有的權(quán)利?！盵1](P60~74)主張農(nóng)民發(fā)展權(quán)歸根到底是主張農(nóng)民作為社會生活主體的發(fā)展權(quán)。而產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民主體發(fā)展基本的物質(zhì)性條件。農(nóng)民主體性發(fā)展程度與農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障程度成正相關(guān)性。農(nóng)民擁有的財產(chǎn)權(quán)利越多，越能獲得更多的財產(chǎn)；而農(nóng)民獲得的財產(chǎn)越多，越能擺脫外在之物對其的束縛而獲得獨立和自由，農(nóng)民主體性就能得到更好地發(fā)育。而農(nóng)民主體性發(fā)育越完善，一方面能直接激發(fā)農(nóng)民投身新農(nóng)村建設(shè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，極大促進農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。另一方面，有利于農(nóng)民公民意識的生長，促進農(nóng)民的平等意識、自由意識、契約意識、公共意識和公益意識的生成。社會主義憲政的基礎(chǔ)與前提是作為獨立而自由意志的公民個體的存在。如果個體公民喪失了自由與獨立，社會主義憲政的基礎(chǔ)必將喪失。沒有經(jīng)濟獨立和經(jīng)濟自由便沒有憲政社會所需要的公民。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)為農(nóng)民自由獨立意志的生成提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)制度的存在和完善則是農(nóng)民成為自由獨立公民的經(jīng)濟制度安排。

3.農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障是農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的動力

“三農(nóng)問題”是一個密切聯(lián)系的整體，核心在于“農(nóng)民問題”，農(nóng)民問題的關(guān)鍵在于農(nóng)民發(fā)展。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的效益低下已經(jīng)成為制約農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展的“瓶頸”。只有大力發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟才能從根本上促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展，已經(jīng)成為現(xiàn)代解決“三農(nóng)問題”的基本共識。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)制度的確立，使農(nóng)民個人基于財產(chǎn)權(quán)的保障而生成自由、平等與獨立的人格，能夠自主地決定參與市場經(jīng)濟的活動，“農(nóng)民在融入社會主義市場經(jīng)濟的同時，市場經(jīng)濟對自由和平等的必然要求必定會對他們產(chǎn)生影響，并反映到他們的觀念中，成為自由意識和平等意識?！盵10](P181)不僅如此，農(nóng)民由于具有平等的經(jīng)濟人格，能夠使自己的經(jīng)濟活動從有利于自己的利益最大化著眼，從而必將大大提高農(nóng)村資源配置和利用的效率。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的確立和保障必將使產(chǎn)權(quán)的各種權(quán)能轉(zhuǎn)化為農(nóng)民經(jīng)濟利益或物質(zhì)財富的重要手段。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障體現(xiàn)了對農(nóng)民主體性的尊重，對農(nóng)民合法物質(zhì)權(quán)益的法治保障，必將激發(fā)農(nóng)民物質(zhì)利益追求的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而積極投身于社會主義市場經(jīng)濟實踐。因此，保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)是培育農(nóng)村市場經(jīng)濟體系，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制度起點。

二、農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保護缺失現(xiàn)狀及緣由分析

(一)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保護缺失現(xiàn)狀

1．農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不完整

在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，農(nóng)民只享有農(nóng)地使用權(quán)。這種土地制度的缺陷顯而易見。其一，農(nóng)民對土地只享有承包權(quán)及有限的使用權(quán)。這種權(quán)利不僅不能繼承也不能買賣?，F(xiàn)行法律只保障農(nóng)民經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓沒有法律依據(jù)。其二，各級政府對農(nóng)村土地具有不受限制的處置權(quán)。各級政府實質(zhì)享有不經(jīng)農(nóng)民同意的農(nóng)地征收權(quán)，村委會雖然是代表農(nóng)民的自治機構(gòu)，但在強大的政府權(quán)力面前往往淪為地方政府的“腿”，在農(nóng)村土地征收中難以真正代表農(nóng)民意志和利益。實踐中，地方政府操控村委會，對農(nóng)民土地非法征收和違法補償?shù)默F(xiàn)象時有發(fā)生。

2．農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)缺失

自主經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的重要權(quán)利。農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體，在土地上種植什么或不種植什么，農(nóng)民應(yīng)該有自主權(quán)。農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的享有主要在于土地使用權(quán)，這又是通過農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)來實現(xiàn)的。而受計劃經(jīng)濟的影響，不少地方政府經(jīng)常以所謂的“行政指導”的方式間接干預(yù)農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)。如有的地方為了完成上級糧棉指標強迫農(nóng)民只能種植糧食和棉花等品種而不能有別的選擇。又如，近年來，為了完成上級規(guī)定的綠化指標，個別地方強使農(nóng)民大量毀田種樹。山西省沁水縣嘉豐鎮(zhèn)李莊村毀田種樹800畝，全村一千多人無田可耕。[11]農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)的缺失，嚴重影響了農(nóng)民對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的有效行使。

3．農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)虛化

計劃經(jīng)濟時代人民公社體制下形成農(nóng)村集體“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村公有制產(chǎn)權(quán)體系。改革開放后推行的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”雖然解決了農(nóng)民的溫飽問題并大大激活了農(nóng)村的活力，但對于農(nóng)村集體資產(chǎn)共同共有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)并未從根本上改變。這種產(chǎn)權(quán)形式使農(nóng)村集體資產(chǎn)在理念上屬于全體村民，但在實踐中卻是“人人有份，實則人人無份”[12]。集體資產(chǎn)的管理和運作往往是領(lǐng)導說了算。實踐中，由于產(chǎn)權(quán)主體的缺位，再加上監(jiān)督缺失，集體資產(chǎn)往往難以產(chǎn)生很大效益，其成員亦難以獲得實際的利益。因此，農(nóng)民集體成員對“人人所有”難以產(chǎn)生認同感，“人人所有”往往變成“人人不問”。以土地產(chǎn)權(quán)為例，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體財產(chǎn)，但屬于哪一級集體所有，各地執(zhí)行不一。有的是自然村所有，有的是行政村所有，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級所有。村民委員會和村民小組屬于村民自治組織，并非經(jīng)濟實體，顯然也不宜充當土地所有權(quán)主體。不僅如此，按有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)民個人也不是所有權(quán)主體。故而，在實際上，土地所有權(quán)主體不清，嚴重缺位。

(二)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障缺失的緣由分析

1．二元結(jié)構(gòu)導致產(chǎn)權(quán)歧視

二元社會結(jié)構(gòu)是導致農(nóng)民產(chǎn)權(quán)得不到有效保障的“毒瘤”。在計劃經(jīng)濟時代，為了盡早實現(xiàn)工業(yè)化，實現(xiàn)由傳統(tǒng)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，國家公共資源的分配向城市傾斜，農(nóng)民在就業(yè)、教育、醫(yī)療制度、社保等社會生活方面享受和城里人不平等的待遇，戶籍制度將農(nóng)民束縛在土地上，實行“城鄉(xiāng)分治”。

實際上，二元社會體制對農(nóng)民的歧視關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)利益的歧視。在二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民并不享有對土地和土地上出產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織的成員不僅不享有土地承包權(quán)、使用權(quán)，更談不上農(nóng)地收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。在這種體制下，農(nóng)民對于土地的產(chǎn)出沒有產(chǎn)權(quán)，僅能從集體中分配到維持基本生存的糧食。實際上，在二元社會結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)民問題的表層是物質(zhì)貧困，深層的卻是權(quán)利貧困；而權(quán)利貧困的核心就是產(chǎn)權(quán)利益的貧困。改革開放后至今，雖然我國廢除了計劃經(jīng)濟體制，但農(nóng)村市場經(jīng)濟體制尚未完全建立，計劃經(jīng)濟體制的影響依然存在。如由于宅基地屬于集體所有，農(nóng)民房產(chǎn)并不能自由轉(zhuǎn)讓；國家未對農(nóng)民房產(chǎn)實施產(chǎn)權(quán)登記制度，農(nóng)民房產(chǎn)不能抵押，轉(zhuǎn)讓也存在程序障礙。

2．產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計的誤區(qū)

產(chǎn)權(quán)制度是社會基本經(jīng)濟制度的反映。長期以來，我國基本經(jīng)濟制度主體是公有制。公有制包括國有和集體所有，集體公有制“是由國家控制但由集體來承受起控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會主義制度安排。”[13](P7)在農(nóng)村，農(nóng)民最主要的財產(chǎn)——土地屬于農(nóng)民集體所有，而這種所有形式是一種“抽象”的公有，在民法理論上稱之為“共同共有”，其產(chǎn)權(quán)主體“是一種虛擬的所有權(quán)主體”[14](P49)。產(chǎn)權(quán)如果不被具體化為切實的形式，必然會演化成名義上“人人皆有”，而在實踐中異化為“人人皆無”，從而導致產(chǎn)權(quán)主體虛位的現(xiàn)象。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體的虛位，必然導致實踐中農(nóng)民雖然擁有“名義”上的產(chǎn)權(quán)主體身份，但實際上卻是對以土地為核心的農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失或不全。如果這種集體所有制涉及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的根本安排的話，那么，在此基本制度安排下的具體產(chǎn)權(quán)機制也是僵化的。長期以來，不允許農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進一步限制了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能。

3．維護農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的組織缺失

產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)必須借助于一定的組織形式,“要想使人類重新自由，就要給社會一種組織，這個組織便利一切人在同等的地位上滿足他們的欲望，發(fā)展他們的能力?！盵15](P32)在集體經(jīng)濟時代，國家權(quán)力一插到底，人民公社作為國家政權(quán)組織在農(nóng)村基層忠實地執(zhí)行計劃體制下“一國兩策”的產(chǎn)權(quán)歧視政策。生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊完全被編入到國家權(quán)力之網(wǎng)，難以真正反映農(nóng)民的意志和利益。農(nóng)民沒有維護其產(chǎn)權(quán)利益的組織，農(nóng)民利益維護得不到應(yīng)有的組織保障。改革開放以來，盡管我國農(nóng)民的文化生活水平得到初步提升，但維護農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益的諸如農(nóng)會等公民組織由于種種原因卻沒有得到發(fā)育和生長。隨著農(nóng)村人民公社體制的廢除，村民自治作為農(nóng)民自治組織，在農(nóng)村集體內(nèi)部整合產(chǎn)權(quán)利益和產(chǎn)權(quán)糾紛起到了一定作用。然而由于村民自治僅僅局限于一村之內(nèi)，并且村民自治在實踐中出現(xiàn)了一定的異化現(xiàn)象，使得村民自治作為農(nóng)村基層社會農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保護的自治組織功能大打折扣。

三、 保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，促進農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)實現(xiàn)

(一) 實行集體資產(chǎn)股份制，推進農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革

農(nóng)民集體資產(chǎn)抽象的“共同共有”難以讓農(nóng)民現(xiàn)實地享有集體資產(chǎn)保值增值的利益。農(nóng)民對于村級集體資產(chǎn)只有通過看得見，而且“摸得著”的具體方式，才能真切感受到自己是集體資產(chǎn)的主人，現(xiàn)實地享受集體資產(chǎn)保值增值所帶來的收益，從而促進農(nóng)民個體經(jīng)濟發(fā)展權(quán)實現(xiàn)。改革農(nóng)村集體財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的基本思路是：改革傳統(tǒng)的集體資產(chǎn)實現(xiàn)形式，變集體資產(chǎn)的共同共有為按份共有。而實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)按份共有的具體形式是實行農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份制。股份合作制的基本宗旨是盤活集體資產(chǎn)，促進農(nóng)民集體和個體共同發(fā)展。農(nóng)民集體資產(chǎn)股份制根本目的是建立產(chǎn)權(quán)明晰、主體明確、收益良好、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

農(nóng)民集體資產(chǎn)股份制的主要內(nèi)容和運作流程主要是：第一步，成立股份合作社。股份合作社應(yīng)采用公司化運作模式、組織結(jié)構(gòu)、治理模式和運作機制。第二步，清產(chǎn)核資，量化折股。對村集體資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資應(yīng)該委托專業(yè)會計事務(wù)所進行評估，并由注冊會計師來進行審計。對股權(quán)分配應(yīng)該遵循“三三制”原則，即將所有股權(quán)量化為集體股、人口股和農(nóng)齡股三類股，原則上是各占三分之一，并可由股東大會決議適當增減。集體股是村民集體為了謀求整體和長遠發(fā)展而占有的股份，其余股份完全量化分配到個人。安徽宣城市宣州區(qū)澄江街道辦事處下屬郊區(qū)村——花園村，將1 970多萬集體資產(chǎn)量化成23%的集體股、52%的農(nóng)齡股和25%的人口股。其中，農(nóng)齡股和人口股分配給1 153名農(nóng)業(yè)戶口村民。[16](P86)第三步，股權(quán)到戶，頒發(fā)權(quán)證。股權(quán)量化后，應(yīng)該以戶為單位頒發(fā)《股權(quán)證》。為了增強農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)化的公信力，必須進行公示，股權(quán)份額應(yīng)該由各縣產(chǎn)權(quán)局進行登記。集體股收益應(yīng)用于股份合作社正常運營及村委會公益性支出，人口股和農(nóng)齡股收益則歸其產(chǎn)權(quán)主體——個體農(nóng)民所有，并且依法可繼承和在內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革要堅決杜絕簡單地“賣光、分光”的做法，一定要保留一定比例的集體股，一般以三分之一為宜。人口股和農(nóng)齡股收益直接用于農(nóng)民生活和發(fā)展，而集體股收益則為農(nóng)民集體發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

(二) 設(shè)立農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度的合理安排不僅是實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的關(guān)鍵，同時也是農(nóng)民其他一切權(quán)利保障的制度基石。孟子曰：“無恒產(chǎn)則無恒心。”賦予農(nóng)民對土地具體、真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)對于保障農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)，促進農(nóng)民發(fā)展具有極為重要的意義。然而，由于我國基本政治體制使然，目前直接賦予農(nóng)民對土地的私有權(quán)與我國農(nóng)村集體土地公有制相違背，顯然是難以行通的。一個可供選擇的現(xiàn)實思路是：設(shè)置農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式。所謂農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)是指在確保農(nóng)民集體對農(nóng)村土地享受終極所有權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民在一定年限內(nèi)對農(nóng)村集體土地占有、利用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)利。相比較農(nóng)村集體的終極產(chǎn)權(quán)，這種農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)是一種有限的產(chǎn)權(quán)，是結(jié)構(gòu)性權(quán)利。它和農(nóng)村集體所有權(quán)相比，就是不享有完全法律意義上的處分權(quán)，即不能享有土地的買賣權(quán)利，然而卻享有處分權(quán)的另一權(quán)能即土地流轉(zhuǎn)，可以對其土地持有和使用權(quán)在法定期限內(nèi)出租、出借，并對出租享有收益權(quán)。這種農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的一種動態(tài)的實現(xiàn)形式，和農(nóng)村土地集體所有制的政治理念及憲法規(guī)定不沖突并且兼容，其實質(zhì)是農(nóng)村集體土地公有制產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式的一種制度創(chuàng)新。農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)的設(shè)立是兼顧我國土地公有制的基本經(jīng)濟制度與社會主義市場經(jīng)濟對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的客觀需要的創(chuàng)新性制度選擇。農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)的設(shè)置將必然促進農(nóng)民在享有有限土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過土地的市場化流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的增值收益，為農(nóng)民主體性發(fā)展夯實物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三)完善市場機制，排除侵害農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益的行政干預(yù)

作為一種經(jīng)濟運行機制，市場機制充分尊重供求、價格、競爭、風險等要素之間互相聯(lián)系及作用機理，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。市場機制的天敵是行政的非法干預(yù)。保護農(nóng)民產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)，必須充分尊重和利用市場經(jīng)濟的基本規(guī)律和基本機制，堅決摒棄運用行政手段非法和不合理地對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益進行干預(yù)。一方面，完善市場定價機制，堅決摒棄侵害農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益的行政干預(yù)。計劃經(jīng)濟時代政府實行針對農(nóng)產(chǎn)品的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度，通過“工農(nóng)剪刀差”壓低農(nóng)產(chǎn)品價格抬高工業(yè)產(chǎn)品價格，將農(nóng)民的勞動成果較為隱蔽地轉(zhuǎn)移到城市和工業(yè)環(huán)節(jié)。這種做法雖然在特定歷史時期為我國工業(yè)化起到了資金原始積累的作用，但嚴重侵犯了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)利益，影響農(nóng)民發(fā)展?！敖y(tǒng)購統(tǒng)銷”制度雖然早已廢除，但不少地方仍然通過行政指導價的形式變相引導限制農(nóng)產(chǎn)品價格，往往導致農(nóng)民增產(chǎn)不增收。這種嚴重侵害農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益的做法必須予以堅決摒棄，必須完善市場定價機制。

另一方面，堅決貫徹《反壟斷法》，消除對農(nóng)產(chǎn)品的地區(qū)封鎖。市場經(jīng)濟要求在最大范圍內(nèi)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。不少地方政府以發(fā)展本地經(jīng)濟為名，通過各種行政手段，甚至直接采取“封堵”的方式限制，包括重要農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的外地商品進入本地市場，或者限制本地商品流向外地市場。由于供需關(guān)系和渠道不暢通，很多時候只能在本地銷售往往形成滯銷，從而導致價格低廉，直接影響農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益。對于這種通過行政壟斷導致的農(nóng)民農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)利益受損的侵權(quán)行為，應(yīng)堅決予以打擊。為此，反壟斷執(zhí)法部門應(yīng)加強侵犯農(nóng)民農(nóng)產(chǎn)品銷售職能的行政壟斷執(zhí)法。對于農(nóng)民舉報或反映的以上行政壟斷行為堅決予以查處。必要時反壟斷機構(gòu)應(yīng)組織聽證會，就該行政行為的合法性進行社會聽證。查證屬實的，反壟斷機構(gòu)可以自己或責成上級機關(guān)責令改正；同時，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員應(yīng)依法給予嚴厲的處分。不僅如此，應(yīng)賦予農(nóng)民對以上行政壟斷行為的訴權(quán)，對于反壟斷機構(gòu)處理不服或消極處理，農(nóng)民依法可以提起訴訟，也可直接向法院提起訴訟。農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的完善，對于農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益的保護，進而對于農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)具有重要意義。

(四)賦予農(nóng)民房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，保護農(nóng)民個人私有財產(chǎn)

房產(chǎn)是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，是農(nóng)民生存權(quán)保障的基本物質(zhì)載體，是農(nóng)民發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的基石。然而，由于長期以來對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保護的整體缺失，農(nóng)民對自己居住的房產(chǎn)也并不享有完全意義上的產(chǎn)權(quán)。城市居民的房產(chǎn)是國家通過頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證予以確權(quán)的，居民可以對其房產(chǎn)進行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，享有完全產(chǎn)權(quán)。而農(nóng)民的房子并未予以確權(quán)，不能抵押，其轉(zhuǎn)讓和出租亦得不到國家法律層面的明確保護。在新農(nóng)村建設(shè)中，不少地方農(nóng)村建立的農(nóng)民公寓也只是村里自己頒發(fā)的所謂產(chǎn)權(quán)證，并不是真正國家法律層面的房產(chǎn)確權(quán)，其保護力度顯然是蒼白的。由于農(nóng)民對自己的宅基地缺乏明確的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民拿自己的宅基地轉(zhuǎn)讓他人，存在明顯的法律障礙。因為宅基地所有權(quán)是農(nóng)村集體所有，在現(xiàn)行法律框架下農(nóng)民個人無處分權(quán)。中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓?！币虼耍母铿F(xiàn)有農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民房產(chǎn)以明確產(chǎn)權(quán)，是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，保障農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。

不僅如此，農(nóng)民其他生活資料和生產(chǎn)資料等私有財產(chǎn)保障也是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障的重要方面。據(jù)筆者調(diào)查，不少地方農(nóng)民小偷小摸猖獗，很多地方農(nóng)村治安堪憂。因此，加強農(nóng)村治安環(huán)境的整治，也是維護農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民個人私有財產(chǎn)的重要方面。一方面，應(yīng)強化農(nóng)村公安執(zhí)法和司法力量。應(yīng)加強公安派出所的警力，提高其辦案能力；同時應(yīng)加強農(nóng)村司法力量，對農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)糾紛案件及時審結(jié)和執(zhí)行到位。另一方面，應(yīng)充分發(fā)揚農(nóng)村社區(qū)和村民委員會的治安委員會的作用。充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性，組成村義務(wù)治安隊，經(jīng)常在村內(nèi)進行巡邏，嚴厲打擊農(nóng)村偷盜搶劫現(xiàn)象，及時調(diào)節(jié)處理村民間因產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的民間糾紛。農(nóng)民基本生產(chǎn)資料和生活資料產(chǎn)權(quán)的有效保障，不僅對于維持農(nóng)民生存權(quán)具有重要意義，而且對于促進農(nóng)民發(fā)展權(quán)實現(xiàn)意義重大。因為，農(nóng)民在基本生存權(quán)得到保障后，必然謀求發(fā)展,“生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)和條件，而發(fā)展權(quán)又是生存權(quán)的存續(xù)和發(fā)展。”[17](P33~40)而農(nóng)民維持生存和發(fā)展的前提是必須保障其生活資料和生產(chǎn)資料的產(chǎn)權(quán)。

(五)完善村民自治，實現(xiàn)農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)民主化

產(chǎn)權(quán)是所有制關(guān)系在法律上的表現(xiàn)形式。計劃經(jīng)濟時代形成的對農(nóng)村集體資產(chǎn)集權(quán)制的處理模式，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要和農(nóng)民日益增長的民主化需求。對集體財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權(quán)真正掌握在農(nóng)民自己手中，農(nóng)民才能現(xiàn)實地享有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)利益。在現(xiàn)行制度框架下，只有通過村民自治的民主機制，農(nóng)民才能真正享有集體財產(chǎn)的處置權(quán)，從而為其發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)獲得產(chǎn)權(quán)利益。通過村民自治的民主決策能真正體現(xiàn)農(nóng)民自己的意志，使其朝著實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化方向決策，“村民自治的政治建設(shè)既是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的政治結(jié)果，也是進一步保障產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新發(fā)展、推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的政治條件?！盵18](P324)然而實踐中，由于種種原因村民自治異化現(xiàn)象較為突出，“嚴重偏離村民自治的價值目標和精神實質(zhì)，甚至與村民自治制度設(shè)計的初衷大相徑庭。”[19](P86~92)因此，只有完善村民自治，才能真正達到產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的民主化。

一方面，嚴格規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系，堅決杜絕基層政府侵犯村民自治權(quán)?，F(xiàn)行《村組法》明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會是指導和被指導關(guān)系，并具體規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導范圍；同時規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。然而實踐中基層政府利用其職權(quán)侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。諸如，基層政府違法征用農(nóng)民土地、違法補償；人為限制降低農(nóng)產(chǎn)品價格，限制農(nóng)產(chǎn)品出境等損害農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益，等等。因此，對于代表國家權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導權(quán)力，法律必須予以明確的授權(quán)，通過例舉的方式予以規(guī)定。因為，在法治社會對于政府權(quán)力，法無明文規(guī)定則無權(quán)力；對于公民權(quán)利，法無明文禁止則有權(quán)利。同時，還應(yīng)加強對違法干預(yù)村民自治權(quán)的法律責任?！洞褰M法》第三十六條第三款規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項的，由上一級人民政府責令改正”，這里的“改正”能算是真正意義上的法律責任嗎？不具有懲罰性、制裁性的“法律責任”顯然是蒼白無力的，應(yīng)該追究直接負責的主管人員和其他責任人的責任，可增加規(guī)定，“對直接負責的主管人員和其他直接人員予以記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分。構(gòu)成犯罪的，依法追求刑事責任?！敝挥忻鞔_規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導范圍，并且明確相關(guān)責任人的法律責任，才能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法干預(yù)村民自治中以產(chǎn)權(quán)利益為核心的村民自治事項形成有力的法律威懾。

另一方面，嚴格推行村務(wù)公開，真正實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)決策的民主化?，F(xiàn)實中由于種種原因村委會往往異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”，在土地征用過程中難以真正代表本村村民，可以考慮建立村級土地管理委員會，由村民(代表)大會選舉村民代表組成。該委員會負責對集體土地的管理和監(jiān)督，使集體土地產(chǎn)權(quán)的行使從行政權(quán)力的陰影中解脫出來，弱化基層政府行政權(quán)力對集體土地的直接干預(yù)，使農(nóng)民真正成為經(jīng)營主體、產(chǎn)權(quán)主體，成為土地的“主人”。在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中應(yīng)嚴格堅持民主決策。只有民主決策，才能充分體現(xiàn)全體村民的意志，最大限度實現(xiàn)全體村民的共同利益。為此，必須堅持村務(wù)公開，因為村務(wù)公開是民主決策的前提。公開才能透明；公開才能公正。通過全方位的村務(wù)公開，村民才會享有對村務(wù)的知情權(quán)；而享有充分的知情權(quán)是民主決策的基礎(chǔ)。村民自治的優(yōu)化，必將增加村民自治的產(chǎn)權(quán)決策的民主成色，使村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)利益能根據(jù)集體智慧實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化和利益最大化方向決策，最大可能地實現(xiàn)利益分配的公平與正義，從而促進農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。

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