大部制改革與“大城管”模式研究

陳 鷺

（南開大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300071）

1 引 言

1.1 研究背景及研究意義

1.1.1 大部制改革背景下城管模式需要不斷探索

我國(guó)有6次行政管理體制改革的歷史，但實(shí)際上都沒有明顯效果。從中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中明顯可以看出要嘗試大部門制改革，彌補(bǔ)我國(guó)目前行政管理體制的不足之處，推進(jìn)社會(huì)主義的政治文明建設(shè)，深化行政體制改革，就要進(jìn)行大部制改革。

城管的工作與供熱供暖、環(huán)衛(wèi)、市政、水利以及工商等工作息息相關(guān)。城市管理監(jiān)察部門的社會(huì)意義相當(dāng)重大，是聯(lián)系城市居民和管理者之間的重要紐帶。我國(guó)目前的城管模式需要改變和創(chuàng)新，可在大部制改革思想的基礎(chǔ)上，增加各個(gè)城市市政管理部門和城管部門的關(guān)聯(lián)，從而創(chuàng)建出史無(wú)前例的制度。

1.1.2 法治背景下需要規(guī)制公共權(quán)力

我國(guó)有著十分堅(jiān)實(shí)的法治背景。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)以后，我國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)和依法執(zhí)政的重要性，要求和依法行政相聯(lián)系。另外，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議，在社會(huì)主義法治國(guó)家的大前提之下，就司法、立法和執(zhí)法等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的分析與討論。

從1949年到1978年，我國(guó)一直沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的概念，僅致力于發(fā)展計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。但隨著時(shí)間的推移和社會(huì)的發(fā)展，公民的自主意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，要求管理的思想也就越來(lái)越強(qiáng)。如今的城管就可當(dāng)成典例來(lái)說(shuō)明。城管綜合執(zhí)法部門享有行政自由裁量權(quán)、部分審批權(quán)和行政處罰權(quán)，而怎樣利用法治來(lái)限制這些權(quán)力以及行使權(quán)力的主體成為公眾重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

1.2 大部制改革的理論依據(jù)

1.2.1 新公共管理理論

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)以下內(nèi)容：顧客導(dǎo)向；市場(chǎng)在配置資源過(guò)程中的決定性作用的發(fā)揮；法制化政府的行為；政府權(quán)力的多中心化。對(duì)于大城管模式來(lái)說(shuō)，建立社會(huì)機(jī)制這一全新的治理機(jī)制，是比較有利的?？蓮闹薪梃b一些有價(jià)值的東西，比如城管權(quán)力范圍的限制和部門職能的設(shè)定等。

1.2.2 協(xié)同理論

作為系統(tǒng)科學(xué)的一個(gè)關(guān)鍵子理論，協(xié)同理論有著其科學(xué)的存在意義。在管理領(lǐng)域中，協(xié)同理論充分講述了通過(guò)宏觀框架，每個(gè)微觀組成的重新組合最后可轉(zhuǎn)變?yōu)樾沦|(zhì)的特征及結(jié)構(gòu)。

協(xié)同理論有3個(gè)比較重要的方面，包括自組織原理、協(xié)同效應(yīng)以及伺服原理。

從以上內(nèi)容可以得出大城管模式是怎樣把它的子系統(tǒng)包括園林、工商、市政和監(jiān)察等相互聯(lián)系起來(lái)，成為具有創(chuàng)新意義的系統(tǒng)，且能最大化其效用的原因。

1.3 研究現(xiàn)狀

1.3.1 國(guó)外研究現(xiàn)狀

在全球城鎮(zhèn)化水平不斷上升的大背景之下，城市的有效管理對(duì)一個(gè)城市來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。由于公民的需求不斷迫切，城市管理水平理應(yīng)提升到一個(gè)新的高度。如今，理論界主要有6大派別，他們著力于研究城市管理的途徑和技能，忽視了從整體的角度思考問(wèn)題，而大城管模式則致力于這方面的研究。在實(shí)踐方面，我們可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，他們將城管的職能相應(yīng)的分配進(jìn)警察部門，因此，相對(duì)而言，西方國(guó)家警察的社會(huì)意義更加重大。

1.3.2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

在大城管模式的研究上，我國(guó)學(xué)者各有說(shuō)法，意見不一?？傮w來(lái)說(shuō)，大部分是在可行性和意義方面來(lái)說(shuō)明，只有少部分是對(duì)機(jī)制的設(shè)計(jì)。

大城管模式得到了大部分人的肯定，可以在盡力避免不利發(fā)生的前提下，大膽嘗試。竹立家在《大部制改革之我見》中說(shuō)到：對(duì)中國(guó)而言，必須對(duì)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合；而政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果也必須在機(jī)構(gòu)改革中體現(xiàn)，否則政府轉(zhuǎn)變職能就可能淪為空口號(hào)。

2 大城管模式的概念界定

2.1 城市管理

在城市管理中有講到大城管的定義，對(duì)此，每個(gè)國(guó)家的學(xué)者都有著不同的意見。筆者認(rèn)為，把政府作為城市管理的唯一主體，并不十分人性化，可以讓公民以及社會(huì)組織等共同參與到城市管理中去。從狹義上來(lái)說(shuō)，市政管理即為全部的城市管理，即以政府為主要角色引導(dǎo)公民以及社會(huì)組織共同維持城市的日常秩序的活動(dòng)。

2.2 綜合執(zhí)法

城管的執(zhí)法發(fā)展過(guò)程如下：城管監(jiān)察—城管聯(lián)合執(zhí)法—城管的委托執(zhí)法—城市綜合執(zhí)法。隨著城市的發(fā)展演變，城管的職能范圍也越來(lái)越大，城管變成了部門間的一個(gè)至關(guān)重要的角色，為將來(lái)與各部門的重組構(gòu)建做好了鋪墊。

2.3 大城管

大城管能為改變城市治理方式提供良好的理論基礎(chǔ)。大部制即為大部門體制，即在政府進(jìn)行部門設(shè)置時(shí)，把職能和業(yè)務(wù)范圍相似的部門，改由相同的一個(gè)部門來(lái)管理，這樣能有效避免多頭管理、政出多門以及職能交叉的情況出現(xiàn)，提高行政效率，減少行政成本。目前，大城管模式在廣州及武漢的實(shí)踐效果十分令人滿意。要想達(dá)到完美的城市管理模式，還要把市政、工商、公安以及環(huán)衛(wèi)等部門，聯(lián)系在一起，形成一個(gè)整體。另外，大城管模式還要突出法治的觀點(diǎn)，要在法律允許的范圍內(nèi)執(zhí)法；要突出民主的思想，以人為本。

3 當(dāng)前城管存在的一些問(wèn)題

3.1 管理體制不健全，運(yùn)行機(jī)制不完善

當(dāng)前，不論是大城市還是小城市都有城市服務(wù)管理權(quán)限職能區(qū)分不明顯的案例，沒有管理標(biāo)準(zhǔn)和范圍也較為常見。從部門聯(lián)動(dòng)的角度考慮，由于城市管理的權(quán)限以及管理范圍的界限區(qū)分不明顯，依然存在監(jiān)管和部際沖突的現(xiàn)象。這些都給城市居民的日常生活帶來(lái)了巨大困擾。因此，機(jī)制的改革迫在眉睫，要通過(guò)改革，不斷發(fā)展創(chuàng)新適合的機(jī)制，摒棄不完善的舊機(jī)制，提高行政部門辦事效率，提高公民滿意度。

3.2 法治化進(jìn)程緩慢，綜合治理水平不高

不論是行政執(zhí)法，還是法制建設(shè)都還有很多缺陷，需要加強(qiáng)改進(jìn)。這些缺陷會(huì)導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)和交叉執(zhí)法的情況出現(xiàn)。比如，非法小廣告的問(wèn)題，食藥、交管和安等部門存在責(zé)權(quán)交叉，相互推諉的情況，不能及時(shí)有效地解決問(wèn)題，這也是非法小廣猖狂的根本原因。

制約機(jī)制和法律依托沒有統(tǒng)一的規(guī)范，主要表現(xiàn)在以下3點(diǎn)。第一，缺乏行政強(qiáng)制手段。不能順利地展開聯(lián)合執(zhí)法及專項(xiàng)執(zhí)法。第二，各部門法律法規(guī)不統(tǒng)一，權(quán)力職能劃分不明。第三，法律規(guī)范不全面。

3.3 職能轉(zhuǎn)變不到位，執(zhí)法手段和效果亟需改善

由于城管的職能位階不高，且在城管之上的部門配合不到位，因此，辦事效率不高，不能滿足廣大人民群眾的需求。從執(zhí)法手段的角度上看，城管執(zhí)法時(shí)不能運(yùn)用多種手段，不能對(duì)癥下藥，不具有強(qiáng)制性，導(dǎo)致執(zhí)法落不到實(shí)處，給公民留下不好的印象，損害了法律的嚴(yán)肅性，降低了政府的公信力。從執(zhí)法效果的角度上看，隨著城市發(fā)展速度越來(lái)越快，城市最初的規(guī)劃并沒有很好地實(shí)現(xiàn)，配套設(shè)施的價(jià)值發(fā)揮不理想，城市頑疾依然存在。

3.4 電子化城管運(yùn)行落后，信息化水平不高

當(dāng)前，基于財(cái)政考慮，主要的城市服務(wù)管理水平依然較為低下，不論是集約化，還是信息化、電子化，都不容樂(lè)觀。這要求城管要充分發(fā)揮其職能，解決這些問(wèn)題，促進(jìn)城市服務(wù)管理的發(fā)展。從有效分析及數(shù)據(jù)科學(xué)統(tǒng)計(jì)的角度考慮，包括以下幾點(diǎn)。第一，為基層執(zhí)法隊(duì)日常執(zhí)法提供指導(dǎo)；第二，增強(qiáng)指揮調(diào)度的針對(duì)性；第三，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)；第四，預(yù)判環(huán)境秩序變化的趨勢(shì)。

3.5 社會(huì)參與程度低，城管隊(duì)伍水平亟待提高

從當(dāng)前的社會(huì)情況考慮，每個(gè)市民的素質(zhì)不同，且參與意識(shí)弱，這造成管理執(zhí)法的進(jìn)度十分緩慢，效率低下。眾多不利因素，如執(zhí)法環(huán)境惡劣；心理沖突；社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的天然同情；待遇偏低；法律地位的不確定性；工作壓力巨大；人手不足等，導(dǎo)致城市管理者很難有所作為。因此，不論是對(duì)內(nèi)方面的人員素質(zhì)低，還是對(duì)外方面的動(dòng)力少，整個(gè)社會(huì)的活力還需要得到一定程度的提升。

從市場(chǎng)功效的角度考慮，部分區(qū)域雖然把市場(chǎng)因素包含在了執(zhí)法過(guò)程中，但僅擁有執(zhí)法權(quán)，效果微乎其微。城管局以及市政市容委要共同參與，通力合作，以減少城市管理的負(fù)擔(dān)和成本。

4 機(jī)制設(shè)計(jì)

4.1 設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，確定權(quán)責(zé)范圍

大城管機(jī)制的作用就是聯(lián)系城市的各管理部門，讓其成為一個(gè)整體?？梢园咽屑?jí)政府作為領(lǐng)頭人，由管理城市智能化管理調(diào)度中心、主任、辦公室以及中心負(fù)責(zé)人等，共同協(xié)作。設(shè)立培訓(xùn)部門，管理維持社會(huì)團(tuán)體和基層居民自治組織。明確權(quán)力清單，理清本部門的權(quán)力，做到權(quán)力公開、透明，讓公民知情。

4.2 搭建綜合集成的智慧化城管平臺(tái)

大城管制度不是說(shuō)實(shí)行就實(shí)行的，要有一定的技術(shù)基礎(chǔ)，城管系統(tǒng)要不斷升級(jí)，向智能化發(fā)展。致力于以人性化服務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)的目的，不論是對(duì)外的管理水平，還是對(duì)內(nèi)的辦公自動(dòng)化水平，都要有一定程度的提升，使公民的生活才會(huì)越來(lái)越便捷、幸福。

4.3 健全信息共享機(jī)制，深化工作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

建立健全城市管理信息平臺(tái)并不是一件容易的事，需要各方共同努力。這是一個(gè)系統(tǒng)工程，如果沒有綜合發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是不可行的。另外，還要通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)，提升決策反應(yīng)能力。以下是大城管模式要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)：第一，加強(qiáng)城管執(zhí)法、公安治安管理的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度；第二，深化政府間互動(dòng)、多職能部門的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制；第三，推動(dòng)綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法、行政管理的銜接；第四，協(xié)調(diào)監(jiān)督各部門落實(shí)管理執(zhí)法責(zé)任；第五，健全城管執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組平臺(tái)；第六，提升城市綜合治理效率；第七，加強(qiáng)執(zhí)法保障，提高執(zhí)法安全。

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