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    養(yǎng)老如何平等

    2015-03-12 15:41:22
    商周刊 2015年1期
    關(guān)鍵詞:雙軌制待遇養(yǎng)老金

    2014年12月23日,國務(wù)院副總理馬凱透露,機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度改革方案已獲通過,醞釀了7年的養(yǎng)老金“雙軌制”改革終于破局。一直以來,養(yǎng)老保險“雙軌制”備受社會詬病,最根本的問題就是權(quán)利上的不平等。只有權(quán)利平等問題解決了,養(yǎng)老保險制度改革才算到位。

    眾所期盼中,醞釀了7年的養(yǎng)老金“雙軌制”改革終于破局。

    2014年12月23日,國務(wù)院副總理馬凱向全國人大常委會作關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告時透露,機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度改革方案已獲通過。這意味著養(yǎng)老金雙軌制將進行改革。

    根據(jù)改革方案,機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險將和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險相統(tǒng)一,實行單位和個人繳費的辦法,改革退休費計發(fā)辦法。專家表示,養(yǎng)老金雙軌制改革方案會在2015年公布,方案將涉及一系列細節(jié)問題,如改革成本誰來埋單、國家財政如何支撐、如何補齊公務(wù)員此前“欠繳”的養(yǎng)老金賬戶、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老標準怎樣跟企業(yè)對接等。

    這次改革養(yǎng)老金雙軌制的方案,既回應(yīng)了公眾的長久關(guān)切,也顯示了改革敢于向硬骨頭開刀的魄力。在我國實行近20年的養(yǎng)老保險“雙軌制”終將被破除,走向統(tǒng)一。

    事業(yè)單位養(yǎng)老金改革為何延緩

    早在2008年,國務(wù)院就推動五個省市的事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一,但由于公平問題和技術(shù)問題,外界認為這一改革“陷入停滯”。對此,人社部副部長胡曉義在2013年表示,雖然在推進過程中遇到問題,也不能全盤否定2008年的改革試點工作?!八e累的經(jīng)驗和教訓(xùn),對今后全面推進養(yǎng)老保險制度改革很有意義。”

    中國的養(yǎng)老保險制度是由計劃經(jīng)濟體制的“單軌制”轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳按嬖诘摹半p軌制”的。改革前,企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位均實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。1991年,企業(yè)職工養(yǎng)老從“單位保障”邁向了“社會保障”:企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保險費用由國家、企業(yè)和個人三方共同負擔(dān),實行社會統(tǒng)籌。但是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度仍實行單位退休養(yǎng)老制度。

    改革的不同步,使得兩種制度在籌資方式、待遇計發(fā)調(diào)整和管理方式上均不同,而且差距明顯,社會矛盾加劇。

    事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點于2008年推出。當年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案通知》的文件,選擇在山西、上海等五省市開展事業(yè)單位養(yǎng)老金改革。其主要內(nèi)容是參加企業(yè)養(yǎng)老保險的統(tǒng)一改革,同時建立職業(yè)年金制度。

    但在業(yè)內(nèi)專家看來,試點改革遇到前所未有的阻力而至今進展緩慢。對于進展緩慢的原因,上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授鄭春榮表示,試點改革的阻力太大:職業(yè)年金個人不愿意出,出了就是待遇減少;單位不愿意出,沒有撥款,沒有動力出錢?!按送?,整體責(zé)任不明,2008年國發(fā)10號文的法律效力也不太清楚,就沒有人愿意先拿自己開刀。”

    中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文曾撰文指出,遇到的阻力問題之一在于公平問題。與公務(wù)員相比,事業(yè)單位養(yǎng)老金要稍低一些,但改革試點卻明顯沒有將公務(wù)員包括進來,并且公務(wù)員改革沒有預(yù)期,這使事業(yè)單位感到不公平,積極性不高?!霸圏c改革進行不下去就是因為沒有把機關(guān)加進來?!?/p>

    此外,在鄭秉文看來,試點改革未能成功的另外一個原因在于事業(yè)單位預(yù)期改革后養(yǎng)老金水平下降帶來的阻力。據(jù)鄭秉文測算,改革后事業(yè)單位的養(yǎng)老金的替代率(指退休養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率)由80%-90%左右降低至50%。

    而本次改革要求同步改革退休費計發(fā)辦法。清華大學(xué)公共管理學(xué)院就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏表示,這樣,不公平的改革將不存在。不過,改革可能面臨著更多機關(guān)事業(yè)單位職工反對的壓力。

    除此之外,配套的工資改革機制缺乏也是重要原因。楊燕綏在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院退休政策研討會上表示,“機關(guān)事業(yè)單位的工資已經(jīng)很多年沒有調(diào)整,需要一個調(diào)整機制,以形成一個合理的待遇調(diào)整升降機制。只有把這個建立好了,大家才會支持改革?!?/p>

    萬億成本從何來?

    改革的基本思路是“一個統(tǒng)一、五個同步”?!耙粋€統(tǒng)一”,即黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度,實行單位和個人繳費,改革退休費計發(fā)辦法,從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾?!拔鍌€同步”,即機關(guān)與事業(yè)單位同步改革,職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立,養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進,待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革,改革在全國范圍同步實施。

    據(jù)統(tǒng)計,我國在職公務(wù)員數(shù)量約700多萬,各類事業(yè)單位126萬個約3000萬人。養(yǎng)老金并軌,意味著這3700萬人將轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系中。

    而要實現(xiàn)數(shù)千萬人的養(yǎng)老金并軌,需要一筆巨大的成本。“改革成本中僅補繳養(yǎng)老金賬戶這一項,就是一個數(shù)目可觀的數(shù)字?!焙幽弦恢胁砍鞘邪l(fā)改系統(tǒng)公務(wù)員徐匯說。

    社科院經(jīng)濟系博士研究生陸明濤2013年12月發(fā)表了《中國養(yǎng)老金雙軌制并軌改革的成本測算》論文。經(jīng)過測算,改革成本可能相當于全國一年的財政收入。

    陸明濤說,假定2010年及以前退休的人員仍然采用原有的退休金制度,2010年后的退休人員完全執(zhí)行企業(yè)退休標準,則政府機關(guān)公務(wù)員補繳養(yǎng)老金約需3.9萬億元,事業(yè)單位工作人員補繳約需5.2萬億元,共計約9.1萬億元。而2010年全國財政收入約8.31萬億元。

    徐匯認為,如此高昂的改革成本,中央財力尚有壓力,地方財力更無力負擔(dān),“東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還可以??上裎覀冞@樣的地區(qū),地方財政很不富裕,補繳養(yǎng)老金賬戶肯定承擔(dān)不了”。

    中國勞動學(xué)會副會長兼薪酬專業(yè)委員會會長蘇海南說,養(yǎng)老金雙軌制改革的思路很明確,“全國范圍同步”意味著不會由地方財力負擔(dān)全部改革成本,“如果由地方財力負擔(dān)改革成本,那么極有可能導(dǎo)致一個結(jié)果,有錢執(zhí)行,沒錢就難以執(zhí)行”。

    蘇海南強調(diào),短期內(nèi)改革可能會損害部分人的經(jīng)濟利益,但長遠來看全民受益。3700萬人的養(yǎng)老金改革成本雖然高昂,但放到幾億人的養(yǎng)老金大池子里,風(fēng)險分擔(dān)能力會增強。

    鄭秉文也表示,本次養(yǎng)老金雙軌制改革是“頂層設(shè)計”全國一盤棋,“中央轉(zhuǎn)移支付會解決改革成本問題”。

    楊燕綏則認為,在養(yǎng)老保險制度逐步統(tǒng)一的過程中涉及到“三筆錢”的處理問題。

    第一部分是過去已經(jīng)退休的“老人”的養(yǎng)老金發(fā)放問題。以前機關(guān)發(fā)放的養(yǎng)老金主要來自財政預(yù)算,但事業(yè)單位既有自籌也有來自財政預(yù)算。改革后這一部分由社會發(fā)放,但并不能全都放入職工養(yǎng)老保險中去,這一部分還需財政出錢。

    第二部分是“中人”的養(yǎng)老金問題。這部分職工工作了幾十年,工作期間視同已經(jīng)繳納養(yǎng)老保險。“當年企業(yè)養(yǎng)老金改革就‘只點菜沒埋單,形成了‘空賬。但不論事業(yè)單位改革還是機關(guān)改革形成空賬后,異地遷徙后視同繳費的賬怎么算?”

    第三部分是改革以后事業(yè)單位繳費20%從哪里列支。

    “中央政府、地方政府、單位、個人這幾個主體之間各自如何承擔(dān)上述三筆費用,將來必須有一個執(zhí)行方案?!睏钛嘟棻硎?。

    如何避免職業(yè)年金變“隱性雙軌制”?

    “公務(wù)員養(yǎng)老金的替代率很高,對基層公務(wù)員來說很有吸引力?!毙靺R說。

    以北京為例,2011年北京市職工的社會平均月工資為4672元,按現(xiàn)行的養(yǎng)老金繳費方式,如果按繳費30年計算,每月的養(yǎng)老金也只有1794元。而當年公務(wù)員、事業(yè)單位職工的平均月退休金為4000元至5000元,約相當于退休前工資水平的80%。

    但城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金替代率卻一直下降。2012年數(shù)據(jù)顯示,養(yǎng)老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%,此后一直下降,2011年為50.3%。

    徐匯擔(dān)心“企業(yè)標準養(yǎng)老”后損失太大,黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度,這表明“就低”,新標準會向企業(yè)看齊。

    從“五個同步”中,有人分析出漲工資“信號”,“養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進、待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革,這應(yīng)該就是要漲工資,這兩天不少媒體也報道說,預(yù)計公務(wù)員要普漲工資,通過漲工資彌補改革帶來的利益損失”。

    “所謂的公務(wù)員普漲工資是誤讀,片面理解養(yǎng)老金雙軌制的改革思路。”蘇海南說,近兩年關(guān)于調(diào)整公務(wù)員工資的呼聲很高,之所以公務(wù)員工資改革遲遲沒有推行,就源于養(yǎng)老金雙軌制這一影響公平的“病根”未除,“第一步是養(yǎng)老金制度改革,先實現(xiàn)‘退休公平,接下來才是公務(wù)員工資改革”。

    蘇海南強調(diào),改革后公務(wù)員的新養(yǎng)老標準,并不會低于原標準,“個人賬戶加上職業(yè)年金,新養(yǎng)老金標準的整體替代率不低于改革前的水平,因為這樣才能破除改革阻力,公務(wù)員群體樂于接受”。

    有媒體發(fā)表評論,認為“一般企業(yè)不會給員工購買職業(yè)年金,而公務(wù)員不同,政府機關(guān)給公務(wù)員購買職業(yè)年金花的是納稅人的錢。一旦坐實企業(yè)年金,意味著公務(wù)員養(yǎng)老金和城鎮(zhèn)職工并軌,實則形成新的隱性雙軌制”。

    徐匯注意到,2014年12月23日以來,不斷出現(xiàn)對職業(yè)年金的質(zhì)疑聲,“網(wǎng)上這方面的討論很集中,認為‘五個同步中‘職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立,是制造新的不平等”。他擔(dān)心,此類討論會影響到職業(yè)年金的制度設(shè)計。

    短短兩天之間,一些社區(qū)網(wǎng)站出現(xiàn)了“現(xiàn)就給公務(wù)員交職業(yè)年金,是在制造新的不公平”等“主題帖”,跟帖網(wǎng)友百余人。有網(wǎng)友表示,“如果不統(tǒng)一適用于勞動法,不統(tǒng)一并且真正落實包括基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金的實際替代率,就不能在制度和起點做到公平,其結(jié)果就可能是換湯不換藥”。

    “企業(yè)也有企業(yè)年金,從理論層面、制度層面來說,企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位在這方面是平等的?!编嵄恼f,迄今為止,企業(yè)年金已經(jīng)推行了20余年,但由于種種原因,普及度不太高,目前全國大約有7.5萬家企業(yè)2200萬名職工加入到企業(yè)年金。

    蘇海南認為,企業(yè)職工無需為職業(yè)年金憂心,“在養(yǎng)老金雙軌制改革中,職業(yè)年金的制度設(shè)計至關(guān)重要,作為彌補公務(wù)員退休待遇落差的關(guān)鍵環(huán)節(jié),某種程度上決定改革成敗。企業(yè)職工應(yīng)該看到,畢竟我國邁出了養(yǎng)老金并軌這一步。職業(yè)年金一方面可以彌補改革后公務(wù)員的待遇落差,使改革前后公務(wù)員的退休收入水平大致相當;另一方面也會同時‘抬高企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇標準”。

    蘇海南認為,企業(yè)職工無需為職業(yè)年金憂心,“在養(yǎng)老金雙軌制改革中,職業(yè)年金的制度設(shè)計至關(guān)重要,作為彌補公務(wù)員退休待遇落差的關(guān)鍵環(huán)節(jié),某種程度上決定改革成敗。企業(yè)職工應(yīng)該看到,畢竟我國邁出了養(yǎng)老金并軌這一步。職業(yè)年金一方面可以彌補改革后公務(wù)員的待遇落差,使改革前后公務(wù)員的退休收入水平大致相當;另一方面也會同時‘抬高企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇標準”。

    重在權(quán)利平等

    財經(jīng)評論人譚浩俊撰文表示,一直以來,養(yǎng)老保險“雙軌制”備受社會詬病,最根本的問題就是權(quán)利上的不平等。這種不平等,不僅表現(xiàn)在制度設(shè)計上,也表現(xiàn)在實際操作上,不僅表現(xiàn)在養(yǎng)老保險基金發(fā)放的待遇上,也表現(xiàn)在不同行業(yè)人員的社會地位上。不繳養(yǎng)老保險的行政機關(guān)工作人員,以及繳納基數(shù)較高的事業(yè)單位人員,無論從待遇還是地位來看,都遠高于企業(yè)人員。特別是中小企業(yè),這方面的差距更大。即便是企業(yè)與企業(yè)之間,也因為所有制性質(zhì)的不同,存在巨大差距,產(chǎn)生極大的心理落差。

    一段時間以來,針對如何改革養(yǎng)老保險制度的問題,各種爭論很多,大都是就待遇論待遇,就發(fā)放標準論發(fā)放標準。譚浩俊認為,實際上,對養(yǎng)老保險制度來說,把標準定得多高,也不可能找到一個令所有人滿意的答案。真正的答案,在于能否建立一個能夠讓不同群體的人都感到權(quán)利平等的制度,讓每個拿到養(yǎng)老金的人,都不認為自己比別人的低。要做到這一點,就必須制定出公平、公正、公開、透明、合理的養(yǎng)老保險管理制度和分配制度,制定能夠為絕大多數(shù)人所接受的游戲規(guī)則。而權(quán)利平等是這些制度、規(guī)則制定和設(shè)計的基礎(chǔ)。

    “五個同步”已經(jīng)相當全面地涵蓋了目前養(yǎng)老保險制度需要解決的問題,也提出了養(yǎng)老保險制度改革的基本要求。而“五個同步”的每一個方面,都建立在如何確保權(quán)利平等的基礎(chǔ)之上,體現(xiàn)了社會公平與正義。因此,有關(guān)方面在制度設(shè)計和規(guī)則制定時,就應(yīng)當圍繞“五個同步”,按照權(quán)利平等的原則,制定出不同的實施方案和工作步驟,提出具體的工作目標和措施,確?!拔鍌€同步”能夠在實施過程中不出現(xiàn)權(quán)利不平等的問題。

    這也意味著,下一步的改革將重點圍繞“五個同步”,有計劃、有步驟、有節(jié)奏地向前推進,既要找到權(quán)利平等的切入點,又要把握好改革的力度和節(jié)奏,同時還要掌握好時機,并與其他方面的改革能夠協(xié)調(diào)推進,避免單兵出擊帶來與其他方面改革不協(xié)調(diào)的矛盾。譬如工資制度改革、人事制度改革、其他社會保障制度改革等。

    在具體操作過程中,如何針對已經(jīng)形成的差距,通過制度的完善和規(guī)則的制定,逐步縮小差距,最終走向平等,也是一個很現(xiàn)實的問題。這個過程既不能太長,也無法忽略。太長了,會給人以換湯不換藥的感覺,太短了,就有可能引發(fā)新的矛盾。這個結(jié)合點怎么找,是一個很難把握的問題。

    譚浩俊認為,權(quán)利平等是養(yǎng)老保險制度改革的關(guān)鍵。權(quán)利平等問題解決了,養(yǎng)老保險制度改革也就到位了。

    (本刊據(jù)《21世紀經(jīng)濟報道》《新京報》《每日經(jīng)濟新聞》等整理)

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