食品監(jiān)管信息，能否“芝麻開門”？

南方周末記者 陳露

平均每年每個(gè)地級(jí)市查辦食品安全行政處罰案件1000件左右。此次調(diào)查中，收到15個(gè)城市總計(jì)212個(gè)案件，平均每地僅14.1件。選擇性公開由此可見一斑。

信息公開不易，怎樣公開更難。前者是價(jià)值觀，后者是方法論。如何在信息公開與不引發(fā)社會(huì)恐慌之間尋找平衡點(diǎn)，至關(guān)重要。

南方周末記者 陳露

南方周末實(shí)習(xí)生 梁月靜 鐘煜豪

“某奶粉”是誰？

“這是什么？”

“你想干嘛？”

“我們是不可能公開的”

“我們?cè)缇椭鲃?dòng)公開了。”

這是南方周末記者向全國31個(gè)省會(huì)城市（含自治區(qū)首府、直轄市，不含港澳臺(tái)地區(qū)）的食品藥品監(jiān)督管理局（以下簡稱食藥局）遞交信息公開申請(qǐng)后，得到的迥然不同的反饋。這也是消費(fèi)者向地方食藥部門申請(qǐng)信息公開遭際的縮影。

2014年12月底，四川省南充市食藥局公開9起已辦結(jié)食品安全違法案件，其中一涉案品牌以“某奶粉”代替。彼時(shí)，南充市食藥局稱若曝光企業(yè)名稱，“對(duì)企業(yè)打擊是致命的”。迫于輿論壓力，該局后來公開某奶粉品牌為雀巢能恩，一同涉案的還有知名奶粉品牌貝因美。

作為1歲孩子的母親，廣州消費(fèi)者何佳最早向南充市食藥局遞交信息公開申請(qǐng)，“奶粉有問題，卻不知誰有問題，是什么問題”讓她感到恐慌。2015年1月26日，何佳收到南充市食藥局書面答復(fù)稱，該信息屬于“行政處罰相關(guān)信息”，由工商局查辦，要求其與工商局聯(lián)系。

深圳市民楊占青也收到同樣的答復(fù)，一字不差。在南充事件之后，長期關(guān)注食品藥品安全的楊占青又向山東省食藥局遞交了信息公開申請(qǐng)。

2015年1月下旬，山東省食藥局通報(bào)了該省食品安全違法犯罪二十大案例。但除1家企業(yè)外，其他19家企業(yè)均以“某某”代替。楊占青為此遞交申請(qǐng)，山東省食藥局由此向楊占青公布了其中的10起，稱另外10起“應(yīng)由公安機(jī)關(guān)發(fā)布”。

鑒于越來越多的讀者反饋“食品安全信息公開難”，2015年1月27日，南方周末記者同時(shí)向全國31個(gè)省會(huì)城市食藥局申請(qǐng)公開“該市2014年度已辦結(jié)的食品安全行政處罰案件信息”。

這一信息原本屬于“主動(dòng)公開”范疇，但其中20個(gè)地方食藥局將其視為“依申請(qǐng)公開”信息，并援引《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）要求“自收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)”。

至2015年2月26日截止日，武漢、成都、哈爾濱等3地要求延期回復(fù)。截止到發(fā)稿前，南方周末記者共收到北京等18地公開的信息，而?？诘?0地拒絕公開、無法公開或無回應(yīng)。

辦公室推法規(guī)處， 法規(guī)處讓找稽查局

申請(qǐng)食品安全信息公開找哪個(gè)部門？

有些地方食藥局內(nèi)部也未必清楚，更別提消費(fèi)者了。

以西安市食藥局為例，撥通其網(wǎng)站公布的電話，被告知?dú)w法制辦管；法制辦回應(yīng)“這是食品稽查分局在管”；食品稽查分局稱“這個(gè)信息必須由市局發(fā)布，我們是分局”。

實(shí)際上，西安是為數(shù)不多的已經(jīng)在食藥局網(wǎng)站上公開案件信息的城市。

按照2014年8月國家食藥總局頒布的《食品藥品行政處罰案件信息公開實(shí)施細(xì)則（試行）》，“縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門，應(yīng)當(dāng)指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本部門行政處罰案件信息公開日常工作”。

但此次南方周末記者調(diào)查顯示，各地食藥局負(fù)責(zé)行政處罰案件信息公開的專門機(jī)構(gòu)并不統(tǒng)一。有的是辦公室，有的是法規(guī)處，有的是稽查執(zhí)法部門。

就具體查辦食品安全案件的稽查執(zhí)法部門而言，在不同省會(huì)城市也存在稽查局、稽查處、稽查大隊(duì)三種表述。

“這是各地在食藥機(jī)構(gòu)改革中改革力度不同的結(jié)果?！眹倚姓W(xué)院副教授胡穎廉評(píng)價(jià)，稽查大隊(duì)一般是參公事業(yè)單位，稽查處是局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，稽查局（分局）是有行政管理和行政執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立性較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)，通常比一般處室高半級(jí)。

“各地都希望成立稽查局，但結(jié)果大部分都是稽查大隊(duì)。”胡穎廉說。這意味著作為案件信息公開的基礎(chǔ)，各城市的行政執(zhí)法能力已經(jīng)存在先天差異。

選擇性公開

食品安全行政處罰案件屬于哪一類信息公開，同樣也存在地區(qū)間認(rèn)知差異。

2007年1月頒布的《信息公開條例》，將政府信息公開分為“主動(dòng)公開”和“依申請(qǐng)公開”和“保密”三種。

2014年8月，國家食藥總局頒布的《食品藥品行政處罰案件信息公開實(shí)施細(xì)則（試行）》（以下簡稱《細(xì)則》）已經(jīng)明確將“食品行政處罰案件信息公開”納入縣級(jí)以上食藥局“應(yīng)主動(dòng)公開”的范疇。主動(dòng)公開的包括“被處罰的自然人姓名，被處罰的企業(yè)或其他組織的名稱、組織機(jī)構(gòu)代碼、法定代表人姓名；違反法律、法規(guī)或規(guī)章的主要事實(shí)”等6項(xiàng)內(nèi)容。

但此次調(diào)查中，南方周末記者發(fā)現(xiàn)，除已公開相關(guān)信息的11個(gè)地方食藥局外，其余20地均要求按照“依申請(qǐng)公開”的程序辦理。

以南寧市食藥局為例，不但需要以傳真的形式提出申請(qǐng)，該局還要求“出示記者證和身份證，否則不予辦理”。當(dāng)記者提出以公民身份提出申請(qǐng)時(shí)，被以“需要說明有何切身利益”為由拒絕。

“規(guī)定很豐滿，現(xiàn)實(shí)太骨感?！睏钫记嘁渤Ｓ龅竭@樣的困惑。

“目前食品安全是地方政府負(fù)總責(zé)，食藥總局的細(xì)則只有指導(dǎo)意義，卻沒有強(qiáng)制性。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授劉鵬說。

中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員周漢華對(duì)此深有同感。他正接受國家食藥總局委托，開展一項(xiàng)關(guān)于食藥系統(tǒng)信息公開制度的課題研究。在實(shí)地調(diào)研中，對(duì)于行政處罰信息公開，“一直是較難的部分”。

法律和部門規(guī)定要求必須公開的內(nèi)容，為何實(shí)踐中阻力重重？沈陽市食藥局一名工作人員的話道出了一些地方監(jiān)管部門的擔(dān)心：“有時(shí)候你公開一個(gè)案件，會(huì)影響到企業(yè)發(fā)展?！?/p>

周漢華分析指出，對(duì)企業(yè)而言，“不怕罰款，就怕公開”。信息公開后，消費(fèi)者會(huì)用腳投票。比如南京冠生園月餅事件，當(dāng)年信息披露之后，很快這家企業(yè)就垮了。另一方面，一些地方政府為追求GDP形成的地方保護(hù)主義，導(dǎo)致地方監(jiān)管部門面對(duì)企業(yè)出現(xiàn)錯(cuò)位、缺位，甚至從監(jiān)管的“警察”扭曲為“保姆和保安”。有的信息又確實(shí)涉及第三方的商業(yè)秘密，有的涉及個(gè)人隱私，所以地方食藥監(jiān)管部門存在各種考慮。

即使案件信息公開，也可能只是選擇性公開。

胡穎廉算了一筆賬：國家食藥總局每年會(huì)公布食品藥品監(jiān)管清單，總量在二三十萬件，中國地級(jí)市近300個(gè)，平均每個(gè)地級(jí)市每年辦理的食品行政處罰案件應(yīng)該在1000件左右。

而此次南方周末記者調(diào)查中，收到15個(gè)城市總計(jì)212件信息公開案件，平均每地只有14.1件——遠(yuǎn)小于1000件。

除數(shù)量外，公開的范圍和對(duì)象也是選擇性公開。此次經(jīng)南方周末記者申請(qǐng)后公開的7地中，南京、福州、石家莊、南寧是公開在食藥局網(wǎng)站上，杭州、長春、濟(jì)南則只對(duì)申請(qǐng)者本人公開信息。

在胡穎廉看來，這更能體現(xiàn)各地食藥局選擇性公開的現(xiàn)實(shí)考量：如果只有本地公開、別的地方都不公開，當(dāng)?shù)貒?yán)格的監(jiān)管環(huán)境可能會(huì)“逼走”企業(yè)。

公開案件打蒼蠅不打老虎？

在調(diào)查中，多個(gè)城市都提到了食品藥品機(jī)構(gòu)改革進(jìn)展緩慢對(duì)信息公開工作的影響。

天津和銀川分別推行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥“三合一”的市場(chǎng)局模式。由于銀川尚未完成改革，因此無法公布信息，已完成改革的天津，其處罰信息散落在不同部門，無法集中整理成發(fā)布版本。

完成機(jī)構(gòu)改革后，地方食藥局的職責(zé)包含生產(chǎn)、流通和餐飲三個(gè)環(huán)節(jié)。但公開的212件案件中，餐飲環(huán)節(jié)以44.3%的比例占了近一半。

“餐飲在2010年劃歸食藥局，生產(chǎn)和流通直到2014年才劃歸，因此餐飲案件自然做得多?！睆V州市食藥局相關(guān)處室負(fù)責(zé)人告訴南方周末記者。

餐飲企業(yè)很容易“攤上事兒”也與其數(shù)量多、規(guī)模較小、原輔材料容易發(fā)生變質(zhì)、直接面對(duì)消費(fèi)者等因素相關(guān)，江蘇省南通市食藥局副局長繆寶迎認(rèn)為，因?yàn)椴惋嫎I(yè)處罰的對(duì)象，通常是小飯館，實(shí)際危害比較局限，個(gè)案公開影響也有限，因此，被公開的案件“自然也就多了”。而生產(chǎn)、流通這兩塊，盡管改革后職責(zé)劃轉(zhuǎn)，但人員還沒到位，食藥部門對(duì)于這兩塊不熟悉，如果企業(yè)提出行政復(fù)議要吃官司，監(jiān)管部門也要權(quán)衡這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。

從公布案件看，的確很少涉及大企業(yè)。

上海市食藥局主動(dòng)公開了“上海俏江南酒店冷凍庫內(nèi)的156.3公斤肉類產(chǎn)品無動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明”一案。這是為數(shù)不多的涉及大型餐飲企業(yè)的案件。

“沒有壓力，實(shí)事求是，檢驗(yàn)報(bào)告不可能作假?！鄙虾Ｊ惺乘幘重?fù)責(zé)信息公開的工作人員回應(yīng)稱，如果企業(yè)認(rèn)為有問題，可以在期限內(nèi)申請(qǐng)復(fù)檢。

據(jù)悉，上海俏江南自收到《行政處罰決定書》之日起十五日內(nèi)便繳納了罰款。

從地區(qū)分布上看，15個(gè)公布案件的城市，東部10個(gè)、中部1個(gè)、西部4個(gè)。案件數(shù)量上也有差異。公布案件最多的廣州達(dá)60件，最少的南寧只有1件。信息公開數(shù)量和質(zhì)量似乎與經(jīng)濟(jì)水平成正比。胡穎廉認(rèn)為，“這背后是治理理念”的差別。

安徽省食藥局局長徐恒秋在接受南方周末記者采訪時(shí)曾表示，對(duì)于不合格產(chǎn)品，該省主張“全部曝光”，并且要打快仗?！耙粰z測(cè)出來馬上就公布出去，要等企業(yè)找來時(shí)，就難辦了，不能給他們找的機(jī)會(huì)”。

信息公開易， 怎樣公開難

種種跡象表面，食品安全信息公開已是大勢(shì)所趨。

中國政府網(wǎng)消息，2015年3月6日上午，參加山東代表團(tuán)審議《政府工作報(bào)告》的國務(wù)院總理李克強(qiáng)，聽完人大代表孫丕恕提出的關(guān)于“讓政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享和公開”的建議后，明確表態(tài)：“你的建議很好！政府掌握的數(shù)據(jù)要公開，除依法涉密的之外，數(shù)據(jù)要盡最大可能地公開?！?/p>

事實(shí)上，正在修訂的食品安全法中，信息公開也被放在一個(gè)更重要的位置。

“通過加大信息公開的方式，來實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管，這部分內(nèi)容已經(jīng)審議過兩次。”參與食安法修訂工作的中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副院長高秦偉介紹，修訂草案使用的是“信息公布制度”的概念（第109條），特別強(qiáng)調(diào)政府義務(wù)。同時(shí)修訂中增加了風(fēng)險(xiǎn)交流制度（第22條），風(fēng)險(xiǎn)交流是以信息公開為基礎(chǔ)，是信息公開的更高水準(zhǔn)。

“信息公開易，怎樣公開難?！睆V州食藥局一位負(fù)責(zé)人指出，越來越多的地方食品安全監(jiān)管者已經(jīng)意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)交流的價(jià)值。比如某企業(yè)生產(chǎn)的某批次鹵味食品存在致病菌超標(biāo)，但是簡單的公開可能造成該企業(yè)所有產(chǎn)品滯銷甚至整個(gè)城市鹵味市場(chǎng)的恐慌。因此“如何在信息公開與不引發(fā)社會(huì)恐慌之間，尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，至關(guān)重要”。

胡穎廉認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)樹立“公開是常態(tài)，不公開才是例外”的原則。高秦偉也認(rèn)同這一觀點(diǎn)，食藥部門“應(yīng)持續(xù)不斷地進(jìn)行公開，建立與消費(fèi)者之間的信任”。

“信息公開制度應(yīng)向上游和下游延伸。”周漢華認(rèn)為，向上游延伸就是更及時(shí)地公開，不能永遠(yuǎn)比網(wǎng)絡(luò)傳播慢半拍。所謂往下游延伸，就是要在信息公開同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)這個(gè)信息的解釋和解讀工作。

周漢華以被妖魔化的食品添加劑為例，有些人談添加劑就色變，但添加劑是現(xiàn)代食品工業(yè)必不可少的部分。一些濫用添加劑的信息公開之后，要通過后續(xù)的專家的科學(xué)解讀、政府的政策解讀來讓大家能聽得懂，信得過。

對(duì)于操作難度，周漢華坦言“比較棘手”，但并非不可實(shí)現(xiàn)。

“可以借鑒最高法院在推動(dòng)裁判文書公開這個(gè)領(lǐng)域的做法。既然裁判文書能夠公開，食品行政處罰當(dāng)然也能公開。另需完善相關(guān)制度。比如原來最高法院的文書公開，連當(dāng)事人身份證號(hào)碼都公開了，但后來最高法院專門作了一個(gè)司法解釋，要求把這些信息要做匿名化處理?！?/p>

楊占青至今仍在向各地各部門申請(qǐng)信息公開。他有一個(gè)信息公開的夢(mèng)，“人們買食品前，有意識(shí)的查一查食藥局公開的信息，將成為一種消費(fèi)常態(tài)”。

（南方周末記者袁端端對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）