《預(yù)算法》修訂案：背景、突破與展望

毛暉　雷瑩

【摘 要】 2014年8月，我國修訂了實施近20年的《預(yù)算法》。在我國，推進政府預(yù)算制度改革的背景在于：政府預(yù)算規(guī)模不斷擴張、公民民主意識日益提高、全球化浪潮中的政府競爭加劇以及歷史上的權(quán)力文化根深蒂固等。修訂后的新《預(yù)算法》在推進全口徑預(yù)算管理、打造透明預(yù)算、構(gòu)建規(guī)范的預(yù)算制度、適度擴大地方自主權(quán)限以及實現(xiàn)預(yù)算管理方式科學(xué)化五個方面實現(xiàn)了重要突破。然而，新《預(yù)算法》仍有尚待完善的地方，如人大的權(quán)力還有待加強、預(yù)算“空窗期”仍然存在、有關(guān)條款有待進一步細化等。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算法； 預(yù)算管理； 地方政府性債務(wù)； 轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號：F812.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）04-0006-06

2014年8月31日，歷經(jīng)兩屆全國人大四次審議的《預(yù)算法》修正案由全國人大常委會以161票贊成、2票反對、7票棄權(quán)的高票通過，翻開了預(yù)算法律制度建設(shè)的新篇章。

一、《預(yù)算法》修訂的時代背景

自1995年以來，原《預(yù)算法》已實施了20年。20年間，我國完成了從中央政府財力薄弱，到“兩個比重”顯著提高的歷史性跨越。

（一）政府預(yù)算規(guī)模不斷擴張

1994年分稅制改革以來，政府財力不斷增強。從絕對規(guī)模來看，我國財政收入實現(xiàn)了1999年過“1萬億元”、2003年過“2萬億元”、2005年過“3萬億元”、2011年過“10萬億元”的歷史性飛躍。與此同時，我國的財政支出規(guī)模也隨經(jīng)濟增長不斷擴張。2013年，全國財政支出規(guī)模達到14.02萬億元①。我國1994年到2013年的全國財政收支情況如圖1所示。

從相對規(guī)模來看，如圖2所示，財政收入占的GDP比重，即財政依存度不斷增加。2013年，全國財政收入達到12.92萬億元，占當(dāng)年GDP總量的22.71%。此外，1994年分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入的比重也在不斷提高。1993年這一比重僅為22%，1994年上升為55.7%，爾后基本上維持在50%左右。這意味著財力分配格局中，中央財政掌握了更大的主動權(quán)。

預(yù)算規(guī)模的擴張對預(yù)算管理水平提出了更高的要求。然而，伴隨著財政支出規(guī)模的不斷膨脹，年底突擊花錢，地方政府無節(jié)制舉債，專項轉(zhuǎn)移支付項目過多、資金分散等問題日益突出。另外，分稅制改革后，財權(quán)上收、事權(quán)下放，中央與地方政府的財力與事權(quán)不匹配，也要求《預(yù)算法》對中央地方財政關(guān)系進行清晰的劃分與界定。

（二）公民的民主意識日益提高

近年來，我國公眾受教育程度顯著提高。國際上通常認(rèn)為，高等教育毛入學(xué)率在15%以下時，屬于精英教育階段，15%～50%為高等教育大眾化階段，50%以上為高等教育普及化階段。自1999年起，我國高校開始擴招。之后高等教育毛入學(xué)率快速上升，2002年已達到15%，我國的高等教育正由精英教育逐步向教育大眾化轉(zhuǎn)型。2013年，高等教育毛入學(xué)率達到34.5%②，如圖3所示。

而隨著居民個人收入的不斷提高，個人所得稅收入也隨之增長。2013年，全國個人所得稅收入規(guī)模達到

6 531.53億元③。如圖4所示，在國家稅收收入中，個人所得稅的比重不斷上升?，F(xiàn)在，公眾可以真實地從工資條上感受到自己為政府所作的稅收貢獻。因此，公眾會對政府提供的公共服務(wù)提出更高的要求，對財政支出的監(jiān)管需求也會更加迫切。

此外，隨著信息化的發(fā)展，公民獲取信息的途徑逐漸增多，網(wǎng)民對政府的監(jiān)督力度也隨之加大。一方面，政府網(wǎng)站數(shù)量顯著提高。截至2010年12月28日，中國各級政府及組織機構(gòu)網(wǎng)站數(shù)量達到75 282個。其中，中央級政府網(wǎng)站有122個，省級有2 314個，地市級有19 033個，縣區(qū)級以下有53 813個④。政府網(wǎng)站的建設(shè)，搭建起政府公開發(fā)布信息的平臺，有利于實現(xiàn)政務(wù)公開，便于公眾監(jiān)管。另一方面，隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，手機應(yīng)用功能日益強大。越來越多的公眾利用閑暇之余，在手機上瀏覽微博、微信和各大新聞門戶網(wǎng)站，了解時事新聞、政策動態(tài)，并發(fā)表評論。信息傳播渠道的多元化，使得國家治理中的公民參與程度不斷提高。

總之，我國公眾的受教育程度、納稅金額以及信息獲取能力的提高，使得公眾的民主意識和法治觀念不斷增強，對“國家賬本”法治化也提出了更高的要求。

（三）全球化浪潮中的政府競爭加劇

全球化浪潮中，中國成為地球村的一員。中國政府也面臨著政府競爭的挑戰(zhàn)。2013年12月3日，“透明國際”公布“2013年全球清廉指數(shù)”（Corruption Perceptions Index）報告。中國的評分達到40分，評分連續(xù)三年上升，說明中國近年來的反腐行動成效顯著。但是，中國政府廉潔指數(shù)在177個國家和地區(qū)中，僅排在第80位，仍處于中等水平。此外，國際預(yù)算合作組織對94個國家進行了預(yù)算公開程度調(diào)查，我國2010年預(yù)算公開指數(shù)僅13分，低于各國平均得分42分，排在倒數(shù)第16位⑤，僅高于盧旺達、蘇丹、剛果等非洲國家。

在全球化的時代背景下，中國的優(yōu)質(zhì)納稅人在悄然流失。2011年10月29日，胡潤研究院聯(lián)合中國銀行私人銀行發(fā)布了《2011中國私人財富管理白皮書》。該報告顯示，14%的千萬富豪目前已移民或者正在申請移民，還有近一半在考慮移民。2008年金融危機后，廣東辦理移民的數(shù)量明顯上升。尤其是廣州、佛山、東莞三地，僅2009年移民到美、加兩國的就達1 500名，外流財富至少45億元，相當(dāng)于兩座世博會中國館⑥。龐大的移民群體，往往是被國外優(yōu)質(zhì)的教育資源、自然環(huán)境以及相對完善的社會福利體系所吸引。而中國政府要吸引優(yōu)質(zhì)納稅人，就需要在預(yù)算安排上，加強這些方面的政府投入。

（四）中國歷史上的權(quán)力文化根深蒂固

中國的傳統(tǒng)社會是“家天下”君主專制體制，權(quán)力集中于皇帝手中?！捌仗熘?，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”。同時儒家文化認(rèn)為，權(quán)力掌握者應(yīng)成為“王道”、“德治”的載體和忠實執(zhí)行者，并做到“清、勤、慎”?？梢?，傳統(tǒng)文化對權(quán)力所有者的制約“重內(nèi)省，輕制度”，期待憑借統(tǒng)治者的道德自律，來實現(xiàn)國家的長治久安?？v觀中國歷史，但凡繁榮昌盛的年代，均是由于統(tǒng)治者相對自律，能虛心納諫，從善如流。但這種依靠“內(nèi)省”的制衡機制，效用并不持久，約束力也相當(dāng)有限。以預(yù)算為例，封建王朝里，皇室財政對國家財政的擠占屢見不鮮。