高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究

卜玉榮

摘要：新形勢(shì)下，高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源呈現(xiàn)多元化，支出呈現(xiàn)多層面，為使高校財(cái)務(wù)安全高效運(yùn)行，在深入研究高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度運(yùn)行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，本文針對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)中存在的一些問(wèn)題，提出了進(jìn)一步提高我國(guó)高校財(cái)務(wù)內(nèi)控能力、降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策和建議，以期對(duì)部分高校今后制定切實(shí)可行的財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制提供新的思路。

關(guān)鍵詞：高校 財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制 風(fēng)險(xiǎn) 評(píng)價(jià)研究

隨著我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程的推進(jìn)，高校的辦學(xué)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，教學(xué)、科技等活動(dòng)也變得更加頻繁，經(jīng)費(fèi)的多元化投入和名目眾多的支出促使高校財(cái)務(wù)管理理念也要隨之改變，即傳統(tǒng)的核算管理逐步被會(huì)計(jì)預(yù)算與核算管理所替代。原有的財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制已不能適應(yīng)復(fù)雜多變的財(cái)務(wù)環(huán)境，為保證教學(xué)、科技等活動(dòng)的有序進(jìn)行，保護(hù)高校財(cái)產(chǎn)的安全和完整，防止、糾正錯(cuò)誤和預(yù)防、懲治腐敗，進(jìn)一步完善高校財(cái)務(wù)的內(nèi)控機(jī)制，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就顯得尤為重要。

一、高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀

近年來(lái)各高校都在加大財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的建設(shè)，但大多數(shù)高校的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度依然存在不健全、不嚴(yán)密的問(wèn)題：一是內(nèi)部控制環(huán)境存在局限性；二是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)不完善；三是內(nèi)部控制信息不暢通；四是內(nèi)部監(jiān)控力度不夠。

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)控制度運(yùn)行的環(huán)境存在局限性

我國(guó)高校從經(jīng)費(fèi)籌措渠道上劃分為公辦高校與民辦高校，公辦高校絕大部分采用黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的治理機(jī)制。財(cái)務(wù)由校長(zhǎng)主管或由副校長(zhǎng)協(xié)管，通常校長(zhǎng)分管財(cái)務(wù)，機(jī)構(gòu)設(shè)置上還存在著一些問(wèn)題，譬如相當(dāng)一部分高校分管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)受其專業(yè)的限制，他們并不是學(xué)財(cái)務(wù)管理專業(yè)的科班出身，有些由于缺乏基本的財(cái)務(wù)知識(shí)或者沒(méi)有從事財(cái)務(wù)工作的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，往往會(huì)誤解為高校財(cái)務(wù)內(nèi)控是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，思想上不引起重視，行動(dòng)上就會(huì)大打折扣。還有，教學(xué)科研設(shè)備管理與國(guó)有資產(chǎn)管理有重疊的部分，這樣的設(shè)置容易導(dǎo)致管理重疊，在權(quán)責(zé)的劃分和執(zhí)行上容易產(chǎn)生混亂。其次，由于歷史原因和引進(jìn)高層次人才的需要，部分老員工和高層次人才的家屬財(cái)務(wù)素質(zhì)不高，致使其從事與財(cái)務(wù)相關(guān)工作效率低下，增加了高校財(cái)務(wù)內(nèi)控工作的難度。再則，學(xué)校在員工績(jī)效考評(píng)上過(guò)于重視干部業(yè)績(jī)和教師的科研成果，沒(méi)有綜合考慮科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效考核等其他相關(guān)指標(biāo)，容易以偏概全，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致部門(mén)和個(gè)人提供虛假會(huì)計(jì)信息和忽視教學(xué)與科研質(zhì)量。

（二）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)不完善

雖然據(jù)財(cái)政部、教育部財(cái)教字《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（財(cái)教[2010]568號(hào)），各地方財(cái)政以及高校努力化解30%-60%不等的貸款，但銀行貸款成為高校負(fù)債后，能否“按期還本付息”是其存在的主要債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)高校公辦學(xué)校居多，實(shí)行的是部省共建和省市共建以省為主的管理體制，它的管理模式和經(jīng)費(fèi)支出方式不像企業(yè)那樣——運(yùn)作不下去直接破產(chǎn)，如資金確實(shí)周轉(zhuǎn)困難，國(guó)家還可以伸出援助之手，國(guó)家與高校在經(jīng)費(fèi)支持上就像“父與子”的關(guān)系一樣，只因?yàn)檫@種管理模式的存在，就造成了部分高校領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)主管形成錯(cuò)覺(jué)：他們所做的事是為國(guó)家的，欠下的債務(wù)學(xué)校還不起理應(yīng)國(guó)家來(lái)承擔(dān)，因此就造成了所有高校沒(méi)有不負(fù)債的。另外，國(guó)家與高校在經(jīng)費(fèi)支持上也像“一父多子”關(guān)系，相對(duì)個(gè)別高校而言過(guò)重的銀行舉債影響了其在銀行中的信譽(yù)，同時(shí)也嚴(yán)重影響了自身在教學(xué)科研上的進(jìn)一步投入、正常基建和后勤工作的維系以及教職工的同比收入，從而嚴(yán)重阻礙了高校的可持續(xù)發(fā)展。因此，高校舉債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)亟待完善。

（三）財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)控力度不夠

但隨著高校收入來(lái)源的復(fù)雜化，高校支出也日趨復(fù)雜。由于審計(jì)部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)行為多發(fā)生事后審計(jì)，很少參與事前和事中的監(jiān)管，因此不易發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)行為。目前審計(jì)隊(duì)伍人員普遍缺編，所有收入＼支出審計(jì)不太可能及時(shí)跟上，加之高?，F(xiàn)有審計(jì)部門(mén)不獨(dú)立，部分審計(jì)工作很難到位，甚至為了簡(jiǎn)化程序，省略審計(jì)環(huán)節(jié)。造成高校審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)名不副實(shí)，加上高校財(cái)務(wù)管理層存在著“重改革，輕治理”、“重分配，輕監(jiān)督”等一些不正常現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了費(fèi)盡周折得來(lái)的有限辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重浪費(fèi)。另外，隨著高校無(wú)紙化辦公的普及和數(shù)字化會(huì)計(jì)系統(tǒng)的應(yīng)用，財(cái)會(huì)系統(tǒng)軟件更新、刪除部分信息不留蛛絲馬跡，已經(jīng)變得輕而易舉，數(shù)字化舞弊行為很難被發(fā)現(xiàn)。相對(duì)于數(shù)字化會(huì)計(jì)技術(shù)的發(fā)展，高校內(nèi)部財(cái)務(wù)審計(jì)手段的基本還停留在紙質(zhì)文檔核對(duì)上，以上因素都嚴(yán)重阻礙了高校財(cái)務(wù)審計(jì)的質(zhì)量。

二、加強(qiáng)高院財(cái)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)的建議

（一）加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)內(nèi)控環(huán)境建設(shè)

1.調(diào)整高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)

隨著高等教育改革的廣泛深入，高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入日趨多元化，原有依法建立起來(lái)的法人治理結(jié)構(gòu)也應(yīng)該發(fā)生變化。目前我國(guó)大多數(shù)高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制治理結(jié)構(gòu)，校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)行政事務(wù)，并主管財(cái)務(wù)。為加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建議調(diào)整為黨委和董事會(huì)共同領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委和校董事會(huì)平級(jí)，黨委主要把握高校辦學(xué)方向和黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位、負(fù)責(zé)干部的任免，而校董事會(huì)主要負(fù)責(zé)高校行政事務(wù)的重大決策，校董事會(huì)主席通常由校黨委書(shū)記兼任，成員有校長(zhǎng)、職工代表、學(xué)生代表、社會(huì)團(tuán)體與校友會(huì)代表等組成。校董事會(huì)行使財(cái)務(wù)決策權(quán)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的教務(wù)委員會(huì)行使執(zhí)行權(quán)，而教代會(huì)、審計(jì)和監(jiān)察委員會(huì)等行使監(jiān)督權(quán)。由于執(zhí)行的過(guò)程和結(jié)果受到廣泛的監(jiān)督并能及時(shí)反饋，從而能降低高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，改善財(cái)務(wù)治理狀況。

2.推行總會(huì)計(jì)師制度

根據(jù)新的高等學(xué)校財(cái)務(wù)的規(guī)定，符合條件的高等學(xué)校應(yīng)設(shè)立總會(huì)計(jì)師崗位，其職責(zé)是協(xié)助校長(zhǎng)分管學(xué)校的財(cái)務(wù)工作。財(cái)務(wù)組織機(jī)構(gòu)為校長(zhǎng)主管財(cái)務(wù)、總會(huì)計(jì)師協(xié)管財(cái)務(wù)、相關(guān)部門(mén)具體負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)。從現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，高校經(jīng)過(guò)規(guī)模擴(kuò)張，其財(cái)務(wù)管理工作已經(jīng)擴(kuò)展到教務(wù)、科技、基建、產(chǎn)業(yè)等部門(mén)，這樣內(nèi)容龐雜巨細(xì)、業(yè)務(wù)量翻番的工作再由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，已經(jīng)不很科學(xué)，另外經(jīng)過(guò)規(guī)模擴(kuò)展后的高校亟需提高質(zhì)量，尤其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用需要加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)、不當(dāng)追責(zé)等企業(yè)化運(yùn)作模式，這也要求財(cái)務(wù)管理的專業(yè)化、系統(tǒng)化，而施行總會(huì)計(jì)師制能夠順應(yīng)這種要求。推行總會(huì)計(jì)師制，可以使財(cái)務(wù)部門(mén)專門(mén)從事預(yù)算、核算、分析、決策、跟蹤分析等財(cái)務(wù)專業(yè)性強(qiáng)的工作。只有加強(qiáng)了制度建設(shè)，才能改善高校財(cái)務(wù)運(yùn)行現(xiàn)狀。

3.加強(qiáng)全員內(nèi)控意識(shí)

高校首先應(yīng)加強(qiáng)財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)，建立健全會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配備會(huì)計(jì)人員，堅(jiān)決實(shí)行不相容崗位相分離。高校定期安排財(cái)務(wù)人員出去培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷提高自身素質(zhì)，培養(yǎng)與時(shí)俱進(jìn)和統(tǒng)攬全局的能力，不斷提升財(cái)會(huì)專業(yè)素養(yǎng)，熟練掌握國(guó)家財(cái)稅法規(guī)，及時(shí)掌控高校自身的財(cái)務(wù)狀況。高校除定期組織財(cái)會(huì)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)外，財(cái)會(huì)人員也應(yīng)加強(qiáng)自學(xué)能力，牢固樹(shù)立終身學(xué)習(xí)的理念，不斷更新知識(shí)結(jié)構(gòu)。其次，高校高層和中層領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視財(cái)務(wù)工作，高校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要主動(dòng)了解財(cái)經(jīng)法規(guī)和財(cái)務(wù)內(nèi)控制度。再則，高校應(yīng)定期向全體員工尤其承擔(dān)科研項(xiàng)目和教研任務(wù)的員工宣傳最新的財(cái)務(wù)法律法規(guī)和宣講違反財(cái)務(wù)紀(jì)律而觸犯刑法的案例，以增強(qiáng)全體職工的財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)務(wù)內(nèi)控意識(shí)。

（二）完善高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

1.嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目借貸制度

高校在改革和發(fā)展過(guò)程中，或多或少面臨財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)壓力。規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和緩解債務(wù)壓力，首先要合理控制擴(kuò)張的速度，其次要分析高校所有工程實(shí)施所需資金以及資金來(lái)源渠道和償還方式及能力，還要嚴(yán)格執(zhí)行一套有關(guān)貸款立項(xiàng)、使用、控制和評(píng)價(jià)的制度。對(duì)于舉債項(xiàng)目事先要充分論證其可行性，進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)審，嚴(yán)格控制負(fù)債規(guī)模，對(duì)貸款可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估，避免因后期難以償還貸款而導(dǎo)致學(xué)校資金運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、項(xiàng)目停滯，影響教學(xué)活動(dòng)的正常運(yùn)行。在使用貸款資金的過(guò)程中，要確保?？顚Ｓ茫^不能挪作他用，及時(shí)跟蹤檢查和定期監(jiān)督資金的使用情況，避免資金的浪費(fèi)，并正確評(píng)價(jià)資金的使用效果。

2.完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控評(píng)價(jià)機(jī)制

科學(xué)合理評(píng)價(jià)高校舉債項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，除了通常建立的嚴(yán)格控制負(fù)責(zé)規(guī)模、清晰償還能力等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制外，從政府層面，也應(yīng)建立外部監(jiān)督機(jī)制。從銀行層面，應(yīng)該建立高校借貸信用評(píng)價(jià)機(jī)制。從高校自身層面，也應(yīng)建立決策評(píng)價(jià)機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行追責(zé)制度。

3.建立高校財(cái)務(wù)信息公開(kāi)制度

利用報(bào)欄、櫥窗以及辦公信息化等宣傳場(chǎng)所，高校應(yīng)定期向全體員工公布財(cái)務(wù)年度預(yù)算、決算以及實(shí)際收入與支出等信息，尤其大額資金使用、重大事項(xiàng)應(yīng)及時(shí)公開(kāi)，讓全體員工知曉并參與管理，真正起到高校全員參與監(jiān)督的作用。

（三）強(qiáng)化高校財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督職能

1.調(diào)整高校審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)

高校的審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)應(yīng)該實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，高校董事會(huì)下的審計(jì)、監(jiān)察委員會(huì)分別歸屬省教育廳審計(jì)部門(mén)、省教育廳監(jiān)察部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，高校審計(jì)、監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)人實(shí)行委派制、流動(dòng)制。其職責(zé)是代表上一級(jí)組織對(duì)高校的財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督。

2.加大高校外部督查力度

審計(jì)師事務(wù)所是高校以外的社會(huì)化、專業(yè)化的審計(jì)機(jī)構(gòu)，通常由具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、獨(dú)立的人員和獨(dú)立進(jìn)行財(cái)務(wù)活動(dòng)且具有高校財(cái)務(wù)管理專業(yè)知識(shí)的專家、學(xué)者組成。審計(jì)師事務(wù)所等高校外部審計(jì)機(jī)構(gòu)主要由上級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)聘請(qǐng)，代表財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)定期來(lái)校開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)等活動(dòng)，目的是增強(qiáng)外部審計(jì)的客觀性和公正性，在高校外部形成有效的監(jiān)督力量，對(duì)高校財(cái)務(wù)管理工作進(jìn)行監(jiān)督，并提供客觀公正的審計(jì)報(bào)告和審查意見(jiàn)，為學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的健康發(fā)展提供指導(dǎo)。

3.完善財(cái)務(wù)活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)控過(guò)程

改革高校財(cái)務(wù)內(nèi)控偏向事后控制為事前、事中和事后并重控制。事前控制首先建立健全工作機(jī)構(gòu)，完善規(guī)章制度，保障財(cái)務(wù)活動(dòng)有效開(kāi)展；各機(jī)構(gòu)工作人員的選任應(yīng)與其職位要求相匹配，完善員工的進(jìn)修、考核以及職務(wù)晉升機(jī)制，做到事前信息公開(kāi)、透明，進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)審計(jì)。事中控制就是要對(duì)高校業(yè)務(wù)活動(dòng)中發(fā)生的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審核確認(rèn)，對(duì)會(huì)計(jì)信息和有價(jià)憑證等進(jìn)行審查，對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。事后控制就是對(duì)高校業(yè)務(wù)活動(dòng)、會(huì)計(jì)信息的核算進(jìn)行檢查評(píng)估而實(shí)行的事后監(jiān)督。

4.建立強(qiáng)有力的問(wèn)責(zé)制度

高校違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象為什么屢禁不止，貪污腐敗案件時(shí)有發(fā)生，就是因?yàn)楦咝８骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)在財(cái)務(wù)工作中的一崗雙責(zé)履行不夠，玩忽職守的情況一直存在，出了事對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的追責(zé)往往流于形式，很少追究相關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。為規(guī)范高校財(cái)務(wù)管理，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減少貪污舞弊行為的發(fā)生，高校就必須執(zhí)行問(wèn)責(zé)制度。

三、結(jié)語(yǔ)

本文針對(duì)我國(guó)高校財(cái)務(wù)內(nèi)控環(huán)境欠好、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不易控制等現(xiàn)狀，提出黨委領(lǐng)導(dǎo)下高校財(cái)務(wù)董事會(huì)制的行政決策治理結(jié)構(gòu)，高校借貸由政府、銀行、高校三方把關(guān)，共同防范借貸風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)機(jī)制，審計(jì)部門(mén)由校長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)、外部審計(jì)機(jī)構(gòu)參與、教代會(huì)監(jiān)督下的高校財(cái)務(wù)運(yùn)行內(nèi)外部監(jiān)控機(jī)制。這樣促使高校財(cái)務(wù)安全、高校運(yùn)行，為高校改革與發(fā)展保駕護(hù)航。

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（作者單位：淮陰工學(xué)院財(cái)務(wù)處）