土地財政阻礙我國城市化進程的內(nèi)在邏輯

楊昭

摘 要：本文主要從城市化率和城市自我現(xiàn)代化的兩個角度分析了土地財政阻礙我國城市化的內(nèi)在邏輯。通過分析可知，只有破解了土地財政的問題，我國的城市化才可以健康平穩(wěn)地推進。

關鍵詞：城市化；城市化率；城市現(xiàn)代化；土地財政

所謂城市化，則主要是體現(xiàn)在人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的過程。根據(jù)文貫中教授的分析，城市化主要包含兩層含義，一是城市化率，即城市人口占總?cè)丝诘谋戎?；二是城市現(xiàn)代化，主要是指城市基礎設施和服務的不斷完善，經(jīng)濟的健康發(fā)展，居民生活水平的不斷上升和社會文化生活的日益豐富等。近年來我國的城市化率有所提高，2014年達到54.77%，但是學界分析，若按照真正意義上的城市居民計算（主要指擁有城鎮(zhèn)戶籍和住房），我國當前的實際城鎮(zhèn)化率可能不到40%，而且我國城市的現(xiàn)代化過程也不盡如人意，故要實現(xiàn)我國真正意義的城市化，還有很長的路要走。之所以會產(chǎn)生上述問題，雖會有許多原因使然，但是弊病百出的土地財政，無疑是重要的推手。

一、土地財政阻礙了城市化率的提高

（一）土地財政阻礙了廣大農(nóng)民進城定居。2014年，我國的房地產(chǎn)市場進入調(diào)整期，結(jié)束前些年暴漲的趨勢。但是，均價一平米6000多的房價仍然讓廣大的中低收入者望房興嘆，并且與房價的徘徊相對應的，則是地價的持續(xù)上漲。這顯示出我國房地產(chǎn)市場的供需被嚴重扭曲，之所以如此，則在于我國不合理的土地制度和財稅制度，使房地產(chǎn)市場幾乎淪為單向的賣方市場或者說政府賣方市場，而這種政府高度壟斷的土地制度引起的土地財政更是進一步助推了我國當前的高房價，直接阻礙了我國城市化的進程。

當前，在政府的壟斷下，出讓土地的價格越來越高，成為房價的主要成本，在部分一線城市，地價甚至占到房價成本的7成。此番全國房價上漲趨勢雖有所放緩，但是地價所決定的高成本使其降幅微乎其微，房價無法回歸常態(tài)，廣大居民的剛性需求難以得到滿足。就農(nóng)民而言，高企的房價成為阻礙其進城定居的主要原因，進城打工的農(nóng)民工雖被納入城市人口，但也只是暫居而非常住，其勞動所得也基本由農(nóng)村家人分享而非進入城市市場經(jīng)濟鏈條，無法創(chuàng)造更多的財富循環(huán)以帶動城市經(jīng)濟的發(fā)展。在我國傳統(tǒng)觀念下，無房的農(nóng)民在城市難以培養(yǎng)出一定的歸屬感，并且許多與住房綁架的戶籍制度又使農(nóng)民不能獲得與城鎮(zhèn)居民同等的福利待遇，雖身在城市，但儼然是城市的“局外人”。在這種情況下，城市對廣大農(nóng)民的無法產(chǎn)生強大的吸引力，而以吸引農(nóng)村人口為主要任務的城市化率就難以得到提高。

（二）土地財政導致城市化率的提高不具有持續(xù)性。我國的農(nóng)民雖然擁有土地的所有權(quán)，但無權(quán)使其流轉(zhuǎn)，只能待政府低價收回轉(zhuǎn)讓，即便土地被政府收為國有，農(nóng)民所獲得的補償也非常少，無法滿足其在城市正常的生活和發(fā)展所需，可見政府利用其壟斷地位，過分依賴土地獲得財政收入的行為是以損害農(nóng)民利益為代價的。所以說，農(nóng)民雖會進城務工，城鎮(zhèn)化率雖然因此會提高，但他們中的大多數(shù)最終仍必須回到農(nóng)村守著土地，無法成為真正的市民，顯然，這種情況下勞動力市場被扭曲，城市化率的提高是非常脆弱的，因為其只是“流量”而非“存量”的提高，不具有持續(xù)性。

此外，在土地財政的刺激下，政府多有賣地的沖動而少有符合經(jīng)濟規(guī)律的引導調(diào)控，房企多有擴張逐利的沖動而少有健康發(fā)展的決斷，雖然短期內(nèi)由于房地產(chǎn)市場的蓬勃趨勢會帶動許多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸納巨大的勞動力，但是一旦房市飽和甚至回落，而其他產(chǎn)業(yè)又不能得到很好的提升，必然會帶來較嚴重的農(nóng)民工失業(yè)潮，這從近兩年我國農(nóng)民工大規(guī)模回鄉(xiāng)的現(xiàn)象中可見端倪，而農(nóng)民工的回流則直接影響了城市化率的提升。

二、土地財政阻礙了城市自我現(xiàn)代化的進程

（一）土地財政阻礙了城市經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。一方面，土地財政直接導致了城市工業(yè)投資規(guī)模的膨脹。各地政府通過“土地優(yōu)惠”所吸引到的產(chǎn)業(yè)往往是高污染、高能耗，資本或勞動密集型的中低端制造業(yè)，而對GDP的盲目追逐又使得不斷放松市場準入，忽視對這些企業(yè)的監(jiān)管，并且只注重引資量的擴張卻忽視質(zhì)的提高。這不僅不會促進產(chǎn)業(yè)升級，反而會進一步導致城市發(fā)展產(chǎn)能過剩，引起資源浪費，環(huán)境污染等一系列問題。另一方面，土地財政對其他實體經(jīng)濟造成沖擊。土地財政所引致的高房價及地方政府對房地產(chǎn)業(yè)的保護極大地提高了這一產(chǎn)業(yè)的收益率。并且，土地、資本等生產(chǎn)要素不斷地向具有高回報率的房地產(chǎn)業(yè)傾斜，惡化了要素市場的扭曲程度，其他行業(yè)，尤其是一些中小服務企業(yè)的生產(chǎn)要素需求無法得到滿足，極大阻礙了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理布局和城市現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型升級。

（二）土地財政不利于城市居民生活質(zhì)量的提高。如上所

訴，土地財政對實體經(jīng)濟造成沖擊，尤其是給中小企業(yè)的發(fā)展帶來一系列負面影響。而中小企業(yè)，尤其是服務業(yè)企業(yè)，是吸收勞動力最有力的“蓄水池”，且服務業(yè)的發(fā)展水平也標志著一個城市人們的生活質(zhì)量甚至文明程度。目前，我國服務業(yè)占GDP的比重僅為48.2%，不僅低于世界平均60%，更低于發(fā)達國家75%以上的平均水平。緩慢發(fā)展的服務業(yè)使城市的功能得不到有效發(fā)揮，難以提高人們的生活質(zhì)量，并且對于廣大農(nóng)民工來說，對知識儲備、專業(yè)技能要求較低服務業(yè)無法成為其創(chuàng)收的主要方式，而過分依靠過度投資創(chuàng)造的勞動力需求又缺乏穩(wěn)定性，這也影響了人們的持續(xù)增收。而且，過高的住房成本嚴重扭曲了人們的消費偏好，對住房的需求使人們不得不節(jié)衣縮食，壓制消費欲望。雖然人們的收入水平不斷提高，但是生活水平卻不能同步提升，雖然城市化率不斷提高，但是人們卻不能享受到高品質(zhì)的城市生活。

（三）土地財政隱含巨大的社會風險，威脅城市的穩(wěn)定。首先，高房價使普通城市居民淪為“房奴”，生活壓力不斷增加，幸福指數(shù)降低，但是，由房地產(chǎn)業(yè)催生的房產(chǎn)大亨以及貪腐官員卻占據(jù)著巨大的社會財富，由房地產(chǎn)引起的馬太效應也越來越明顯，有房者會以此輕易完成財富的積累，無房者卻有永久貧困甚至跨代貧困的危險。不斷拉大的貧富差距隱含著巨大的沖突和矛盾，威脅著城市社會的穩(wěn)定和諧。其次，地方政府對土地的不合理征收，造成一大批失地農(nóng)民。越來越多的失地農(nóng)民被迫脫農(nóng)入城，由此而引發(fā)的一系列經(jīng)濟社會問題本身又拉低了我國城市化的質(zhì)量。此外，由于地方政府在土地的征收、管理、出讓、補償?shù)确矫婢哂薪^對的權(quán)力，再加之無論在土地收儲階段、土地掛牌出讓階段、或是土地出讓之后，相關法律法規(guī)的缺失和模糊導致政府參與土地運營的整個過程都有很大的不確定性，這就又存在著很大的尋租空間。層出不窮的貪污腐敗行為不僅損害了政府的公信力，并且擾亂了正常社會秩序，侵害了經(jīng)濟發(fā)展的成果。并且城市的統(tǒng)籌規(guī)劃和經(jīng)濟的良性運作不再成為地方政府關照的目標，城市化本身反淪為部分官員彰顯政績的重要資本，而土地財政則為這種偽城市化提供了助力。

城市化是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然要求。在我國，無論從城市化率還是從城市自我現(xiàn)代化的分析來看，土地財政都已經(jīng)嚴重阻礙了城市化的進程。從這一角度來看，破解土地財政問題也迫在眉睫，需要政府突破利益固化的藩籬，遵循市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在邏輯，充分尊重市場的主體地位，加速政府職能轉(zhuǎn)型，改革不合理的土地制度，從而促進形成一個充滿活力平衡推進的城市化過程。最終依托城市化所散發(fā)出來的巨大規(guī)模效應和集聚效應推動經(jīng)濟的發(fā)展、科技的進步和社會的穩(wěn)定。

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