論行政登記在司法審查中的兩個(gè)誤區(qū)

[摘要] 近年來(lái)，企圖通過(guò)行政訴訟解決民事糾紛之實(shí)例頻現(xiàn)于行政登記領(lǐng)域，尤以房屋登記行政訴訟案最為典型。然而，大量涌現(xiàn)的類(lèi)似訴訟現(xiàn)象卻難逃正當(dāng)性拷問(wèn)，在其背后潛藏著兩個(gè)誤區(qū)：撤銷(xiāo)行政登記必然影響民事法律關(guān)系變動(dòng)、行政訴訟撤銷(xiāo)判決必然存在適用空間。兩個(gè)誤區(qū)的形成分別源自對(duì)行政登記功能定位的片面認(rèn)識(shí)與對(duì)行政登記合法要件的抉擇失當(dāng)，因而有必要從功能定位的視角厘清許可式、確認(rèn)式、公示式登記對(duì)民事法律關(guān)系變動(dòng)的影響，也有必要探討實(shí)然與應(yīng)然、長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)下所應(yīng)采取的審查方式，進(jìn)而確定該審查方式下行政登記在司法審查中所應(yīng)確立的合法要件，以上舉措是走出前述誤區(qū)的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞] 行政登記；民事法律關(guān)系變動(dòng)；合法要件；審查方式；民事訴訟

[中圖分類(lèi)號(hào)]D915

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)] 1673-5595（2015）01-0044-06

一、案情回顧及問(wèn)題的提出

案情回顧：原告牛某系訴爭(zhēng)房屋的所有權(quán)人。案外人黨某與第三人張某惡意串通，由黨某以牛某名義與張某簽訂烏魯木齊市房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同書(shū)，繼而偽造牛某身份證明、北京市方正公證處（2012京方正外民證字第4208號(hào)）委托公證書(shū)等材料，一同到被告烏魯木齊市房產(chǎn)局申請(qǐng)辦理房屋轉(zhuǎn)移登記。其中，委托公證書(shū)內(nèi)容大致如下：“由黨某作為牛某的代理人向?yàn)豸斈君R市房產(chǎn)局申請(qǐng)辦理房屋轉(zhuǎn)移登記?！睘豸斈君R市房產(chǎn)局認(rèn)真審查了以下材料：烏魯木齊市房屋權(quán)屬登記申請(qǐng)表；受托人黨某、購(gòu)房人張某、委托人牛某的身份證明文件；委托公證書(shū)；牛某的房屋所有權(quán)證；契稅完稅證明；受托人黨某與張某簽訂的烏魯木齊市房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同書(shū)；地址相符證明。隨后，房產(chǎn)局向張某頒發(fā)了房屋所有權(quán)證。經(jīng)審理，烏魯木齊市沙依巴克區(qū)人民法院判決認(rèn)為：“根據(jù)《房屋登記辦法》的相關(guān)規(guī)定，房屋權(quán)利人申請(qǐng)房屋權(quán)屬登記，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)提交書(shū)面申請(qǐng)、有效身份證明等登記要件，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)提交的申請(qǐng)登記的材料的真實(shí)性、合法性、有效性負(fù)責(zé)。本案中，第三人張某向被告申請(qǐng)轉(zhuǎn)移登記時(shí)，提交的材料形式上符合《城市房地產(chǎn)管理法》及《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》的規(guī)定，但根據(jù)查明的案件事實(shí)，在本次登記中所使用的公證書(shū)系虛假公證書(shū)，且其提交的牛某身份證系變?cè)斓纳矸葑C，因此，被告烏魯木齊市房產(chǎn)局依據(jù)第三人提供的不實(shí)材料，為其辦理的房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記欠缺合法的事實(shí)基礎(chǔ)，被告給第三人頒發(fā)烏房權(quán)證沙依巴克區(qū)字第2013310845號(hào)房屋所有權(quán)證的行政行為應(yīng)予撤銷(xiāo)?！雹?/p>

此類(lèi)房屋登記行政訴訟案系近年來(lái)多發(fā)的由民事糾紛引發(fā)的行政登記訴訟案的典型，案情可作如下簡(jiǎn)化：“甲為房屋所有權(quán)人，乙佯裝為甲之代理人以虛假材料申請(qǐng)過(guò)戶登記，房產(chǎn)局已盡必要審查職責(zé)仍未能識(shí)別虛假，終致房屋登記至惡意受讓人丙名下②，后甲以登記行為‘主要證據(jù)不足為由訴請(qǐng)法院撤銷(xiāo)。”不難發(fā)現(xiàn)，甲試圖通過(guò)撤銷(xiāo)登記行為影響民事法律關(guān)系的變動(dòng)，進(jìn)而恢復(fù)其所有人地位。然而，推及至整個(gè)行政登記司法審查制度，上述看似理所當(dāng)然的訴訟現(xiàn)象背后卻隱含兩個(gè)一直為人們所忽略的前置問(wèn)題：（1）行政登記是否必然具備影響民事法律關(guān)系變動(dòng)的功能？如果行政登記與民事法律關(guān)系的變動(dòng)無(wú)涉，那么撤銷(xiāo)登記行為自然無(wú)法實(shí)現(xiàn)解決民事糾紛的目的；（2）房產(chǎn)局盡到必要審查義務(wù)后所作出的登記行為是否存在撤銷(xiāo)判決的適用空間？如前述法院判決所示，申請(qǐng)材料的真實(shí)性由申請(qǐng)人負(fù)責(zé)。在此種情況下，不顧房產(chǎn)局客觀能力而一概要求其為審查“造假”之漏網(wǎng)擔(dān)責(zé)，是否妥當(dāng)？如果主觀上盡職盡責(zé)的房產(chǎn)局作出錯(cuò)誤登記行為并不違法，那么撤銷(xiāo)判決乃至此類(lèi)訴訟本身都將遭受正當(dāng)性拷問(wèn)。下文將分別以行政登記的功能定位與合法要件為切入點(diǎn)，對(duì)上述疑問(wèn)作出回應(yīng)，揭示行政登記在司法審查中的兩個(gè)誤區(qū)。

二、行政登記的功能定位與民事法律關(guān)系變動(dòng)

任何法律制度都應(yīng)具備一定的社會(huì)功能，否則沒(méi)有其存在價(jià)值。行政登記制度作為私法權(quán)利公法化的重要手段，具備以國(guó)家公權(quán)力影響民事法律關(guān)系變動(dòng)的社會(huì)功能，該影響程度因許可式登記、確認(rèn)式登記、公示式登記而異。

中國(guó)石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2015年2月

第31卷第1期梁君瑜：論行政登記在司法審查中的兩個(gè)誤區(qū)

（一）許可式登記：直接形成民事法律關(guān)系

行政許可是指行政主體應(yīng)相對(duì)人申請(qǐng)，賦予其從事某種為法律所一般禁止事項(xiàng)的權(quán)利或資格的具體行政行為。據(jù)此推知，許可式登記的功能定位即賦予后續(xù)從事某項(xiàng)活動(dòng)的權(quán)利及權(quán)能，典型代表有婚姻登記③、《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記?；橐龅怯涀鳛榛橐鲫P(guān)系成立的形式要件，具備賦予雙方當(dāng)事人配偶資格之功能，夫妻間權(quán)利義務(wù)關(guān)系因之得以形成；企業(yè)或其他組織的設(shè)立登記，意味著該組織唯經(jīng)登記方可取得擬人化的市場(chǎng)主體資格，也才能形成以此資格為前提的相關(guān)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。一個(gè)顯見(jiàn)的事實(shí)是，許可式登記所賦權(quán)能恰為民事法律關(guān)系形成之前提，撤銷(xiāo)許可式登記將影響民事法律關(guān)系變動(dòng)，故通過(guò)行政訴訟解決民事糾紛于此可能。

（二）確認(rèn)式登記：引起民事法律關(guān)系變動(dòng)或?qū)ψ儎?dòng)產(chǎn)生附加效果

行政確認(rèn)乃行政主體依法對(duì)相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或相關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別、認(rèn)定、證明、鑒定、登記并予以宣告的具體行政行為。與行政許可不同，行政確認(rèn)并未賦予相對(duì)人新的權(quán)利或權(quán)能，而是對(duì)既存法律狀態(tài)作出判斷，例如確認(rèn)法律關(guān)系成立與否、確認(rèn)法律行為有無(wú)效力或合法與否。相較許可式登記的“后及性”，確認(rèn)式登記具有“前溯性”，其功能定位是使既存的某種處在模糊狀態(tài)的法律關(guān)系趨于穩(wěn)定，這在現(xiàn)實(shí)生活中表現(xiàn)在國(guó)家公權(quán)力對(duì)民事法律關(guān)系的特殊保護(hù)——使存于法律關(guān)系雙方內(nèi)部之事項(xiàng)發(fā)揮公示、公信、對(duì)抗第三人的效力。典型代表有房屋登記、機(jī)動(dòng)車(chē)的物權(quán)變動(dòng)登記，前者可令既存所有權(quán)關(guān)系產(chǎn)生變動(dòng)效果，即登記生效；后者則使已經(jīng)變動(dòng)的所有權(quán)關(guān)系產(chǎn)生對(duì)抗善意第三人的附加效果，即登記對(duì)抗。綜上可知，撤銷(xiāo)確認(rèn)式登記也能影響民事法律關(guān)系變動(dòng)，通過(guò)行政訴訟解決民事糾紛于此同樣可能。

（三）公示式登記：與民事法律關(guān)系變動(dòng)無(wú)涉

公示式登記被認(rèn)為具有行政許可與行政確認(rèn)所無(wú)法包容的性質(zhì)，具體而言，“法律賦予登記制度的功能并無(wú)導(dǎo)致權(quán)利、義務(wù)變化或甄別、確認(rèn)權(quán)利、事實(shí)、解決爭(zhēng)議之意，而僅限于對(duì)登記事項(xiàng)是否符合法定條件的一種單純判斷，對(duì)符合條件者予以記載并公之于眾……其只在登記程序?qū)用姘l(fā)揮作用，并不發(fā)生行政法上的效果”。[1]同屬對(duì)既存法律狀態(tài)的處理，公示式登記與確認(rèn)式登記極易混淆，二者的區(qū)別在于前者是在有權(quán)機(jī)關(guān)確定爭(zhēng)議事實(shí)后的單純記載并公示，不具備定紛止?fàn)幾饔?，而后者則涉及對(duì)爭(zhēng)議事實(shí)的辨識(shí)與定性。公示式登記的特點(diǎn)可歸納如下：（1）法律效果之產(chǎn)生并非行政權(quán)運(yùn)行結(jié)果，而是直接源于法律規(guī)定；（2）不涉及權(quán)利賦予或法律狀態(tài)確認(rèn)，僅在法律有規(guī)定情形下涉及信息記錄與公布；（3）在法律無(wú)規(guī)定情形下，可能僅為行政許可或行政確認(rèn)程序的一個(gè)內(nèi)部環(huán)節(jié)，沒(méi)有獨(dú)立對(duì)外效力。公示式登記的功能定位在于記載相關(guān)權(quán)利或事實(shí)狀態(tài)并進(jìn)行信息公示，典型代表有暫住登記、專(zhuān)利權(quán)登記。前者由《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》第十五條第一款加以規(guī)定：“公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上的，由暫住地的戶主或者本人在三日以?xún)?nèi)向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)暫住登記，離開(kāi)前申報(bào)注銷(xiāo)……”顯然，暫住登記僅為行政管理的一個(gè)事務(wù)性環(huán)節(jié)，旨在為行政行為的作出提供信息與事實(shí)依據(jù)。[2]后者則根據(jù)《中華人民共和國(guó)專(zhuān)利法》第三十九、四十條的規(guī)定，專(zhuān)利申請(qǐng)經(jīng)實(shí)質(zhì)審查沒(méi)有發(fā)現(xiàn)駁回理由的，由國(guó)務(wù)院專(zhuān)利行政部門(mén)作出授予專(zhuān)利權(quán)的決定，發(fā)給專(zhuān)利證書(shū)，同時(shí)予以登記和公告，專(zhuān)利權(quán)自公告之日起生效。這表明專(zhuān)利權(quán)因授予決定而成立，因公告而生效，而登記僅系行政事務(wù)管理所需。綜上所述，撤銷(xiāo)公示式登記并不影響民事法律關(guān)系變動(dòng)，通過(guò)行政訴訟解決民事糾紛在此行不通。

可見(jiàn)，唯許可式登記、確認(rèn)式登記的撤銷(xiāo)才對(duì)民事法律關(guān)系變動(dòng)有意義，故而由民事糾紛引發(fā)的行政登記訴訟案之正當(dāng)性實(shí)則尚需進(jìn)一步斟酌，此類(lèi)案件也折射出行政登記在司法審查中的一大誤區(qū)——撤銷(xiāo)登記行為必然影響民事法律關(guān)系的變動(dòng)。

三、行政登記的合法要件兼及作為前提的審查方式

在房屋登記行政訴訟案中，房屋登記因?qū)俅_認(rèn)式登記，具有使民事法律關(guān)系發(fā)生變動(dòng)的功能，故前述誤區(qū)并不會(huì)阻卻以行政訴訟解決民事糾紛。然而，我們并不能由此推出房屋登記行政訴訟案具有正當(dāng)性的結(jié)論。這將涉及對(duì)行政登記在司法審查中另一誤區(qū)——撤銷(xiāo)判決必然存在適用空間——的探討，下文詳論之。

（一）合法要件之反面：不同審查方式下的“違法”標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，撤銷(xiāo)判決適用于具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容且撤銷(xiāo)不會(huì)給國(guó)家利益或公共利益造成重大損失的違法具體行政行為。案例中，烏魯木齊市房產(chǎn)局已盡必要審查職責(zé)卻未能發(fā)現(xiàn)材料虛假，將房屋登記至第三人張某名下的行為是否違法？我們認(rèn)為，這需要對(duì)行政登記的合法要件加以探討。有關(guān)合法要件的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)為登記機(jī)關(guān)是否盡到審查義務(wù)的問(wèn)題，未盡審查義務(wù)即屬違法。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)登記機(jī)關(guān)的審查方式主要存在形式審查、實(shí)質(zhì)審查、必要性審查、公證實(shí)質(zhì)審查、折衷審查等觀點(diǎn)，不同審查方式賦予登記機(jī)關(guān)的審查義務(wù)并不相同，行政登記的“違法”標(biāo)準(zhǔn)以及作為其反面的合法要件也因此而別。實(shí)踐中，對(duì)登記機(jī)關(guān)之審查方式與審查義務(wù)以及登記行為之合法要件的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)、通過(guò)撤銷(xiāo)判決的救濟(jì)方式與行政訴訟的救濟(jì)途徑處理房屋登記行政訴訟案的錯(cuò)誤做法，均值得我們深刻反思。

形式審查與實(shí)質(zhì)審查是審查方式中最為常見(jiàn)的分類(lèi)。形式審查要求登記機(jī)關(guān)在審查時(shí)盡到對(duì)申請(qǐng)材料是否齊備、有無(wú)明顯違法情形的發(fā)現(xiàn)義務(wù)，該義務(wù)以登記機(jī)關(guān)客觀審查能力為限。故此，縱有超出客觀審查能力而現(xiàn)登記結(jié)果與基礎(chǔ)民事法律關(guān)系不一致之情事，因登記機(jī)關(guān)主觀無(wú)過(guò)錯(cuò)而有登記行為依舊合法之論。一言以蔽之，形式審查對(duì)“違法”之認(rèn)定須為主客觀相一致，“違法”標(biāo)準(zhǔn)即未盡必要審查職責(zé)。

相比而言，實(shí)質(zhì)審查要求登記機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，只要“登記結(jié)果與基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的現(xiàn)實(shí)狀況不一致，登記行為就因‘主要證據(jù)不足而被貼上‘違法行政行為的標(biāo)簽”。[3]易言之，不考慮登記機(jī)關(guān)主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò)，一旦登記結(jié)果錯(cuò)誤，登記行為便屬違法，但在主觀無(wú)過(guò)錯(cuò)之情形下否定行政賠償責(zé)任?？梢?jiàn)，實(shí)質(zhì)審查對(duì)“違法”之認(rèn)定強(qiáng)調(diào)客觀違法性，主觀過(guò)錯(cuò)被納入違法后是否承擔(dān)責(zé)任的層面。相應(yīng)地，“違法”標(biāo)準(zhǔn)即為登記結(jié)果與基礎(chǔ)民事法律關(guān)系不一致。

除形式審查與實(shí)質(zhì)審查外，有學(xué)者提出“必要性審查”的概念，即登記機(jī)關(guān)主要對(duì)法律所要求的構(gòu)成行政登記的形式要件進(jìn)行審查，同時(shí)應(yīng)當(dāng)在該登記機(jī)關(guān)所具有的專(zhuān)業(yè)能力范圍內(nèi)，對(duì)上述形式要件的真實(shí)性進(jìn)行必要性識(shí)別，對(duì)由于未盡到必要性識(shí)別而導(dǎo)致的瑕疵登記所造成的損害承擔(dān)法律責(zé)任。[4]還有學(xué)者在借鑒瑞士不動(dòng)產(chǎn)登記制度后提出“公證實(shí)質(zhì)審查”的概念，即根據(jù)《瑞士債法典》第二百一十六條的規(guī)定④，以不動(dòng)產(chǎn)為標(biāo)的的買(mǎi)賣(mài)合同，須經(jīng)公證，始為有效?；谶@種法定公證制度的存在，公證員需對(duì)所有轉(zhuǎn)讓合同進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，從而保證合同效力的實(shí)質(zhì)真實(shí)性，隨后由登記機(jī)關(guān)所進(jìn)行的審查，只需審查轉(zhuǎn)讓合同是否踐行了必要的形式即可。另有學(xué)者提出一種“折衷審查”的構(gòu)想，其靈感源自《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第十二條第二款的規(guī)定，即“申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)的有關(guān)情況需要進(jìn)一步證明的，登記機(jī)構(gòu)可以要求申請(qǐng)人補(bǔ)充材料，必要時(shí)可以實(shí)地查看”，據(jù)此認(rèn)為該款是在形式審查基礎(chǔ)上增加些許實(shí)質(zhì)審查因素（如實(shí)地查看），其目的在于盡可能保證登記正確，但并未撼動(dòng)形式審查的原則地位。[5]還有學(xué)者對(duì)折衷審查作了更為細(xì)化的詮釋?zhuān)匆孕问綄彶闉槌B(tài)，所保留的實(shí)質(zhì)審查范圍“限于與其職責(zé)密切相關(guān)的材料，如申請(qǐng)書(shū)、權(quán)屬證書(shū)等的真實(shí)性和合法性。至于基礎(chǔ)性民事行為，則只限于形式上審查”。[6]

我們認(rèn)為，無(wú)論必要性審查、公證實(shí)質(zhì)審查，抑或折衷審查，其實(shí)質(zhì)都是以形式審查為基礎(chǔ)作出微調(diào)。首先，必要性審查強(qiáng)調(diào)不僅要審查材料、手續(xù)是否齊備，還要對(duì)材料的瑕疵予以必要性識(shí)別，這與“形式審查并非不考慮真實(shí)性，而是對(duì)明顯瑕疵仍有發(fā)現(xiàn)義務(wù)”的特征相契合。其次，在公證實(shí)質(zhì)審查中，“登記機(jī)關(guān)的審查對(duì)象指向?qū)嵸|(zhì)審查的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，但在共同申請(qǐng)和公證介入的情況下，只要申請(qǐng)合法、證據(jù)確鑿，就無(wú)需像法官那樣進(jìn)行裁判，而是進(jìn)行格式化的流水線作業(yè)即可”。[7]換言之，登記機(jī)關(guān)承擔(dān)的仍是形式審查義務(wù)，就拿前文提及的《瑞士債法典》第二百一十六條來(lái)說(shuō)，“即使我們承認(rèn)瑞士對(duì)債權(quán)行為進(jìn)行審查，采納所謂實(shí)質(zhì)審查主義，其實(shí)質(zhì)審查的承擔(dān)者也是公證機(jī)關(guān)，而非登記機(jī)關(guān)，就登記機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，仍然不對(duì)具體的債權(quán)行為的內(nèi)容進(jìn)行審查”。[8]最后，折衷審查之要義是在形式審查基礎(chǔ)上吸收部分實(shí)質(zhì)審查的內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)審查范圍僅限明顯不具真實(shí)性的少數(shù)情形。因而就上述三種審查方式而言，行政登記的“違法”標(biāo)準(zhǔn)以未盡必要審查職責(zé)為常態(tài)，并以登記結(jié)果與基礎(chǔ)民事法律關(guān)系不一致為補(bǔ)充。

（二）合法要件之權(quán)衡：實(shí)然規(guī)范間的沖突及其消解

從中國(guó)立法現(xiàn)狀來(lái)看，行政登記的合法要件存在實(shí)然規(guī)范間的沖突。以《行政訴訟法》第五十四條可推斷行政行為的合法要件至少包含以下七項(xiàng)：證據(jù)確實(shí)充分；適用法律正確；程序正當(dāng)；合乎職權(quán)范圍；合乎職權(quán)目的；及時(shí)履行職責(zé)；處罰合理?！氨M到必要審查職責(zé)”并非法定之合法要件，這表明當(dāng)?shù)怯洐C(jī)關(guān)盡到必要審查職責(zé)卻仍無(wú)法認(rèn)清“主要證據(jù)不足”時(shí)，由上述證據(jù)所支撐起來(lái)的“法律事實(shí)”顯然是不真實(shí)的，與“法律事實(shí)”保持一致的登記結(jié)果便與代表客觀真實(shí)的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系發(fā)生脫節(jié)。依循《行政訴訟法》第五十四條之邏輯，其僅關(guān)注“不真實(shí)”之登記結(jié)果卻沒(méi)有追問(wèn)其原因，實(shí)際上暗合了實(shí)質(zhì)審查對(duì)“客觀違法性”的奉行。然而，實(shí)質(zhì)審查認(rèn)為主觀無(wú)過(guò)錯(cuò)是登記違法但免除行政賠償責(zé)任的事由，而《國(guó)家賠償法》有關(guān)違法歸責(zé)原則與結(jié)果歸責(zé)原則的設(shè)計(jì)卻不以主觀因素為轉(zhuǎn)移，由此在因果關(guān)系存在時(shí)成立“違法即賠償”的結(jié)論，這與實(shí)質(zhì)審查背后“違法但不賠”的邏輯顯然有悖。因此，在中國(guó)現(xiàn)有行政賠償制度設(shè)計(jì)下，以“登記結(jié)果與基礎(chǔ)民事法律關(guān)系相一致”如此高的要求設(shè)置合法要件，并非理智之舉。

對(duì)于上述沖突，有學(xué)者指出登記機(jī)關(guān)盡到必要審查職責(zé)仍須賠償并無(wú)不妥，這完全可以通過(guò)向造成登記錯(cuò)誤的人追償來(lái)實(shí)現(xiàn)。[9]我們認(rèn)為這對(duì)沖突的消解意義甚微。沖突的形成，直接源于《國(guó)家賠償法》中“違法即賠償”的制度設(shè)計(jì)，但更深層的原因在于把違法性與有責(zé)性的錯(cuò)誤等同。違法性屬價(jià)值判斷，其功能體現(xiàn)為生活事實(shí)涵攝于法律規(guī)范而得出相應(yīng)法律效果，以法律規(guī)范為思考問(wèn)題的中心；有責(zé)性則屬事實(shí)判斷，其功能體現(xiàn)為對(duì)一般人行為狀態(tài)應(yīng)受非難性的共識(shí)，以行為涉及的主觀過(guò)錯(cuò)、客觀損害、因果關(guān)系為思考問(wèn)題的中心。換言之，合法也可能有責(zé)，如針對(duì)特別犧牲而設(shè)立的行政補(bǔ)償責(zé)任；違法也可能無(wú)責(zé)，如《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十三條第一款：“被告已經(jīng)依照法定程序履行審慎合理的審查職責(zé)，因他人行為導(dǎo)致行政許可決定違法的，不承擔(dān)賠償責(zé)任?！?/p>

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，上述沖突將隨立法的完善而獲得消解。甚至我們可以預(yù)測(cè)，實(shí)質(zhì)審查將取得最終勝利，基于兩點(diǎn)理由：其一，權(quán)利比權(quán)力更需要法律的保護(hù)?！缎姓V訟法》與實(shí)質(zhì)審查相契之處，在于盡到必要審查職責(zé)仍可能違法，這對(duì)登記機(jī)關(guān)存在不公；如若增此為阻卻違法性事由，則對(duì)相對(duì)人存在不公。從《行政訴訟法》內(nèi)在統(tǒng)一的權(quán)利救濟(jì)與監(jiān)督行政的立法目的來(lái)看，當(dāng)前保護(hù)相對(duì)人的制度設(shè)計(jì)應(yīng)予保持，不宜增設(shè)上述阻卻違法性事由。其二，實(shí)質(zhì)審查“違法但不賠”與《國(guó)家賠償法》“違法即賠償”之間的張力并非牢不可破。具體而言，《國(guó)家賠償法》在2010年修改時(shí)，已實(shí)現(xiàn)由單一“違法歸責(zé)原則”向“違法歸責(zé)與結(jié)果歸責(zé)相結(jié)合”的多元?dú)w責(zé)原則轉(zhuǎn)變，如果說(shuō)“結(jié)果歸責(zé)原則實(shí)行‘事實(shí)裁判個(gè)人規(guī)則，其從根源上回避將主觀方面作為考察要素”[10]的話，那么違法歸責(zé)與結(jié)果歸責(zé)的并立，至少說(shuō)明前者不再作為單純的“結(jié)果違法”來(lái)理解。實(shí)際上，學(xué)界對(duì)“違法”含義的探討由來(lái)已久，在《國(guó)家賠償法》還實(shí)行單一違法歸責(zé)原則的初期，就已出現(xiàn)為消解“違法”過(guò)于客觀化而付諸的種種努力，[11]在多元?dú)w責(zé)原則確立后，將“違法”擴(kuò)大解釋為包含過(guò)錯(cuò)要素的“行為違法”不無(wú)可能，待未來(lái)將過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則引入行政賠償領(lǐng)域時(shí)，實(shí)質(zhì)審查的確立方屬適宜，屆時(shí)才是行政登記以“登記結(jié)果與基礎(chǔ)民事法律關(guān)系相一致”作為合法要件的時(shí)機(jī)成熟之時(shí)。

（三）合法要件之當(dāng)前抉擇：形式審查下的“盡到必要審查職責(zé)”

當(dāng)然，在《國(guó)家賠償法》引入過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則之前，實(shí)質(zhì)審查畢竟是不適宜的，形式審查作為現(xiàn)階段的最佳選擇有其正當(dāng)性：首先，登記機(jī)關(guān)的審查能力依賴(lài)其工作人員，他們并不具有超出一般民眾的識(shí)別能力，實(shí)質(zhì)審查顯屬“強(qiáng)人所難”；其次，登記機(jī)關(guān)的審查手段不包含專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定，無(wú)論是“直觀判斷+詢(xún)問(wèn)”還是“實(shí)地查看”的審查手段都難辨材料真?zhèn)?，?shí)質(zhì)審查可操作性存疑；再次，盡管行政登記使私法權(quán)利和私法關(guān)系獲得國(guó)家行政權(quán)推定正確的效果，但這不等于說(shuō)登記結(jié)果必然正確，“如果登記機(jī)關(guān)必須承擔(dān)實(shí)質(zhì)審查義務(wù)，則其背后的法理是要求登記機(jī)關(guān)保證登記簿記載的內(nèi)容完全真實(shí)，而不僅僅是推定正確，這顯然與登記的法理相違背”；[12]最后，基于對(duì)實(shí)然規(guī)范的尊重?！斗课莸怯涋k法》第十一條第三款規(guī)定：“申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)登記材料的真實(shí)性、合法性、有效性負(fù)責(zé)……”；《公司登記管理?xiàng)l例》第二條第二款也規(guī)定：“申請(qǐng)辦理公司登記，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)文件、材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)?！边@些規(guī)定免除了登記機(jī)關(guān)查明材料一般瑕疵的發(fā)現(xiàn)義務(wù)，與實(shí)質(zhì)審查要求不符?；谝陨显颍F(xiàn)階段登記機(jī)關(guān)的審查方式宜采形式審查，行政登記的合法要件應(yīng)為“盡到必要審查職責(zé)”，不受登記結(jié)果與基礎(chǔ)民事法律關(guān)系是否一致的影響。

綜上，案例中烏魯木齊市房產(chǎn)局將房屋登記至張某名下的行為并不違法，撤銷(xiāo)判決在本案存在誤用，“行政訴訟撤銷(xiāo)判決必然存在適用空間”乃行政登記在司法審查中的又一大誤區(qū)。事實(shí)上不僅撤銷(xiāo)判決，行政訴訟一切否定類(lèi)判決均無(wú)從適用于該案。畢竟，確認(rèn)違法判決以“違法”作為適用前提，確認(rèn)無(wú)效判決面向“重大且明顯違法”的行政行為，履行判決針對(duì)行政不作為，變更判決僅處理顯失公正的行政處罰。換言之，此類(lèi)由民事糾紛引發(fā)的行政登記訴訟案之正當(dāng)性是缺位的。

四、代結(jié)語(yǔ)：走出誤區(qū)的路徑是民事訴訟

由民事糾紛引發(fā)的行政登記訴訟案是一種畸形存在。然而，行政審判庭在司法實(shí)踐中卻“照單全收”，這已導(dǎo)致不同法院在處理類(lèi)似案件時(shí)出現(xiàn)“同案不同判”的亂象。具體而言，采形式審查的法院主要存在兩種做法：（1）合法——不撤銷(xiāo)。認(rèn)為單純登記結(jié)果錯(cuò)誤并不違法，遂作出駁回訴訟請(qǐng)求判決乃至維持判決。（2）合法——撤銷(xiāo)。認(rèn)為盡到必要審查職責(zé)阻卻違法性，但錯(cuò)誤結(jié)果應(yīng)予糾正，故不惜突破《行政訴訟法》而以撤銷(xiāo)判決處理合法行為。采實(shí)質(zhì)審查的法院同樣存在兩種做法：（1）違法——賠償。認(rèn)為登記結(jié)果錯(cuò)誤即屬違法，無(wú)需考慮登記機(jī)關(guān)是否具備相應(yīng)客觀能力，作出撤銷(xiāo)判決或確認(rèn)違法判決，同時(shí)對(duì)附帶的行政賠償請(qǐng)求予以支持。（2）違法——不賠償。認(rèn)為登記機(jī)關(guān)在行政程序中對(duì)其作出的房屋轉(zhuǎn)移登記行為已盡審查義務(wù)，故自身并無(wú)過(guò)錯(cuò)，但所作出的登記行為欠缺客觀、真實(shí)的基礎(chǔ)，不具有合法性，對(duì)登記機(jī)關(guān)盡到了審慎義務(wù)的情況下，依法不應(yīng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。⑤上述“同案不同判”亂象的出現(xiàn)，歸根結(jié)底正是行政訴訟處理此類(lèi)案件有失正當(dāng)。

那么，此類(lèi)案件該如何處理？目前，學(xué)界主要存在兩種方案：（1）回歸民事訴訟的解紛渠道，并以行政途徑為輔助。例如，可以騙取登記者無(wú)權(quán)代理為由主張房屋轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效或以騙取登記者與他人惡意串通損害本人利益為由主張撤銷(xiāo)房屋轉(zhuǎn)讓合同，此后再據(jù)生效民事判決書(shū)申請(qǐng)登記機(jī)關(guān)更正錯(cuò)誤登記。（2）通過(guò)法律解釋擴(kuò)大撤銷(xiāo)判決的適用范圍，引入違法性與有責(zé)性判斷標(biāo)準(zhǔn)分離的制度設(shè)計(jì)。即將“違法”解釋為不限于對(duì)法律規(guī)范的違反，還包括違反法律原則、行為明顯不當(dāng)、未盡合理注意義務(wù)、事實(shí)錯(cuò)誤等，進(jìn)而將撤銷(xiāo)判決的適用范圍擴(kuò)大至合乎法律規(guī)范但事實(shí)錯(cuò)誤的行政行為；同時(shí)，鑒于事實(shí)錯(cuò)誤未必伴隨行政機(jī)關(guān)的主觀過(guò)錯(cuò)，在制度設(shè)計(jì)上特別規(guī)定免除行政賠償。我們認(rèn)為，第二種方案不僅需要立法上的較大變革，還明顯違反合法性審查原則。相比之下，第一種方案更為合理，其能夠在現(xiàn)有制度框架下實(shí)現(xiàn)。眾所周知，《行政訴訟法》第五條確立了合法性審查原則，但對(duì)“合法”之具體含義未作進(jìn)一步解釋。該法第五十一條規(guī)定行政訴訟的審判依據(jù)為狹義法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、本自治地方的自治條例與單行條例，這間接表明合法性審查對(duì)“違法”之認(rèn)定并非從廣義角度出發(fā)。因此，將撤銷(xiāo)判決適用于合乎法律規(guī)范但事實(shí)錯(cuò)誤的行政行為令人費(fèi)解。此外，事實(shí)錯(cuò)誤的具體行政行為并不必然違法，很可能只是不合理。而對(duì)合理性問(wèn)題的審查，登記機(jī)關(guān)比法院更為專(zhuān)業(yè)也更具說(shuō)服力。況且在形式審查之下，即便是登記機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)材料之實(shí)質(zhì)內(nèi)容的審查也極為有限，未必具有正確審查合理性問(wèn)題的能力。那么，法院就更不可能承擔(dān)起這項(xiàng)使命了。尤為值得注意的是，撤銷(xiāo)判決還意味著否定評(píng)價(jià)，如果專(zhuān)門(mén)增加免除登記機(jī)關(guān)行政賠償責(zé)任的相應(yīng)規(guī)定，則無(wú)法從根本上彌補(bǔ)民事權(quán)利的殘缺，最終仍免不了回到民事訴訟的解紛渠道上來(lái)。

總之，行政登記“這類(lèi)爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)為相對(duì)人之間的民事實(shí)體權(quán)利義務(wù)的糾紛，其目的在于追求民事權(quán)利，并非對(duì)抗行政權(quán)力的行使”。[13]或許正是基于這種特殊性，企圖以行政訴訟解決民事糾紛之實(shí)例在行政登記領(lǐng)域大量涌現(xiàn)。遺憾的是，行政登記在司法審查中的誤區(qū)并未因?qū)嵺`增多而獲得反思與矯治。通過(guò)上文分析，正確認(rèn)識(shí)行政登記的功能定位及合法要件非常必要，這是走出誤區(qū)的前提，而民事訴訟則是走出誤區(qū)的最好歸宿。唯有如此，行政訴訟與民事訴訟才能在互助合作與明確分工的前提下、在有限司法資源合理配置與充分利用的推進(jìn)中發(fā)揮更大的制度功能。

注釋?zhuān)?/p>

① 見(jiàn)烏魯木齊市沙依巴克區(qū)人民法院（2014）沙行初字第10號(hào)行政判決書(shū)。

② 對(duì)于第三人善意的情形，2010年11月起施行的《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十一條第三款已有明確規(guī)定：“被訴房屋登記行為違法，但判決撤銷(xiāo)將給公共利益造成重大損失或者房屋已為第三人善意取得的，判決確認(rèn)被訴行為違法，不撤銷(xiāo)登記行為。”本文所探討者，恰為立法未曾規(guī)制而困境亟待消解的案件多發(fā)領(lǐng)域。

③ 《中華人民共和國(guó)行政許可法》所涵蓋的許可式登記，僅為企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記，這體現(xiàn)立法者對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的一種事前控制?；橐龅怯涬m未納入《行政許可法》，然遵循的仍為事前控制邏輯，即在事實(shí)婚姻不再為法律所承認(rèn)的當(dāng)前，婚姻登記以不存在《婚姻法》規(guī)定的禁止結(jié)婚情形為前提，這對(duì)婚姻準(zhǔn)入形成了一種事實(shí)上的“許可”。此外，婚姻登記與確認(rèn)式登記仍有一定區(qū)別，后者以機(jī)動(dòng)車(chē)的物權(quán)變動(dòng)登記為例，交付完成但沒(méi)有登記的，機(jī)動(dòng)車(chē)依舊發(fā)生物權(quán)變動(dòng)，即登記是法律關(guān)系形成后的確認(rèn)；而婚姻登記是《婚姻法》規(guī)定的婚姻關(guān)系成立的形式要件，沒(méi)有登記的，同居關(guān)系不受調(diào)整、事實(shí)婚姻不被承認(rèn)、婚姻關(guān)系無(wú)法形成，即登記是法律關(guān)系形成的條件，至少在功能上更接近“許可”。

④ 本條內(nèi)容如下：“以不動(dòng)產(chǎn)為標(biāo)的物的買(mǎi)賣(mài)合同，須經(jīng)公證始為有效。購(gòu)買(mǎi)或者買(mǎi)回不動(dòng)產(chǎn)的預(yù)備協(xié)議和合同，經(jīng)公證后始為有效。僅是賦予優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)的協(xié)議，采用書(shū)面形式即可生效?！眳⒁?jiàn)吳兆祥、石佳友、孫淑妍譯：《瑞士債法典》，法律出版社2002年10月版，第46頁(yè)。

⑤ 見(jiàn)成都市中級(jí)人民法院（2007）成行終字第124號(hào)行政判決書(shū)。

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[責(zé)任編輯：陳可闊]