反思與探索:跨行政區(qū)劃的司法管轄改革研究*

錢文杰

(浙江工商大學 法學院, 浙江 杭州 310018)

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反思與探索:跨行政區(qū)劃的司法管轄改革研究*

錢文杰

(浙江工商大學 法學院, 浙江 杭州 310018)

在司法改革背景下，對現(xiàn)行司法管轄制度進行了審視和評判，并在此基礎上分析了跨行政區(qū)劃司法管轄改革的必要性和可行性，最后提出對《憲法》101、104條的具體修改，增加《人民法院組織法》之修法空間；對跨行政區(qū)劃的司法管轄法院設置進行具體設計，并對各級法院的院長和法官的產(chǎn)生辦法、經(jīng)費保障等展開具體討論。

跨行政區(qū)劃; 司法管轄; 改革

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，兩個“一破一立”的姊妹篇，價值追求上緊密相連，內(nèi)容設置上循序漸進，共同規(guī)劃“全面小康”、“法治中國”等藍圖。

兩個《決定》，先后提出“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”、“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”之規(guī)定之后，“跨行政區(qū)劃的司法管轄”應運而生，成為新一輪司法改革的亮點和難點。中央層面的政策、方針雖然本身并不具備法律效力，但卻是指引立法、司法等實踐的靈活性標桿?？缧姓^(qū)劃的司法管轄，著眼于消除司法地方化、行政化之頑疾，旨在確保司法權的獨立、公正行使。新形勢下新挑戰(zhàn)，民眾權利意識的覺醒，司法公正呼聲的高漲等對司法改革的深入性、創(chuàng)新性等要求越來越高。如此背景下的跨行政區(qū)劃司法管轄改革，既是當前司法改革深化、創(chuàng)新的一項具體表現(xiàn)，更是回應民眾期待、重塑司法公信的一次有益探索。

一、現(xiàn)實的反思：現(xiàn)行司法管轄制度的審視與評判

“立足現(xiàn)實，放眼未來”，否則設想終變幻想，希望終變奢望。透視我國司法管轄的現(xiàn)狀：以區(qū)劃管轄為主，跨區(qū)管轄為輔；以地方管轄為主，以專門管轄為輔。區(qū)劃管轄和跨區(qū)管轄、地方管轄和專門管轄分工配合、相輔相成。在具體實踐中，區(qū)劃管轄和地方管轄造成的司法地方化、行政化愈演愈烈，司法地方保護主義滋生蔓延，司法甚至成為了地方政府、經(jīng)濟發(fā)展的“保護傘”。

(一)現(xiàn)行司法管轄制度的展開

1.區(qū)劃管轄制度

司法區(qū)劃管轄，主要是指地方法院按照地方行政區(qū)劃設置進行設置，并對該區(qū)域內(nèi)的人、財、物等進行“屬地管轄”。法院系統(tǒng)與行政機關在地域分布上相互映襯，司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)高度吻合*根據(jù)裁判文書網(wǎng)的法院公布，內(nèi)陸地區(qū)除開軍事法院外，最高院、高院、中院和基層法院共有3 510個法院，一級法院與一級政府相對應存在的共有3 234個，所占比例為92.13%。。在法院人、財、物等或是顯性或是隱性的受制于地方權力機關、行政機關、黨委領導的桎梏下，例如在行政訴訟中，當行政機關成為被告，司法的行政干預壓力大；在民事訴訟中，當?shù)胤浇?jīng)濟支柱企業(yè)成為被告，司法的地方保護形勢嚴峻。

2.跨區(qū)管轄制度

司法跨區(qū)管轄，是指突破傳統(tǒng)的地方行政區(qū)劃設置，打破司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)之間的對應平衡，一整套行政機關機構不一定對應一整套司法機關體系，而是將不同行政區(qū)域的法律事務集中于特定司法機構管轄。我國計劃經(jīng)濟時代背景下的專門法院管轄即采這種模式[1]，按照特定的組織或特定范圍的案件設置的司法機關。例如四個直轄市的中級法院、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)法院、知產(chǎn)、海事、鐵路、林區(qū)、礦區(qū)、墾區(qū)法院等實行的是跨區(qū)司法管轄模式，見表1。

表1 跨區(qū)司法管轄法院統(tǒng)計表

②分別是：遼河中院、基層法院；九華山風景區(qū)基層法院；湖北漢中中院；海南第一、第二中院；東莞第一、第二、第三基層法院；江門第一、第二基層法院。

(二)現(xiàn)行司法管轄制度的比較

1.區(qū)劃管轄較跨區(qū)管轄的高維權率

司法救濟作為公民權利救濟的最后保障，司法公信力和司法權威性卻未奠定。尤其是在區(qū)劃管轄中，筆者以裁判文書網(wǎng)的公開判決文書為依托，隨機選取了區(qū)劃管轄法院中的中級法院100個裁判文書，二審申請、再審申請的比例高達67%；相反的是，隨機選取了跨區(qū)管轄法院中的中級法院100個裁判文書，二審申請、再審申請的比例僅為27%。區(qū)劃管轄較跨區(qū)管轄的高維權率(二審、再審申請等)，凸顯區(qū)跨管轄產(chǎn)生的低下司法效益。以行政訴訟為例，區(qū)劃管轄下的高上訴率、高上訪率等成為法院和法官久治不愈的心病。

2.區(qū)劃管轄較跨區(qū)管轄的高糾錯率

司法活動作為一項社會性、參與型的評判活動，錯誤在所難免，但應保持合理的限度，堅守司法正義這一司法活動的生命線。因此司法權力的運行和機構的設置中，沒有專門的糾錯機制。筆者隨機選取的200個法院裁判中，區(qū)劃管轄中級法院的二審改判、發(fā)回重審的比例高達36%；與之對應的是，跨區(qū)管轄中級法院的二審改判、發(fā)回重審的比例僅為16%。區(qū)劃管轄較跨區(qū)管轄的高糾錯率(改判、重審等)，再次凸顯了區(qū)跨管轄產(chǎn)生的低下司法效益。在司法資源的效益化和司法權威的塑造化中，雙雙受挫。

二、改革的論證：跨行政區(qū)劃司法管轄改革的必要性和可行性

跨行政區(qū)劃的司法管轄改革，既有中央層面的政策指引，旨在打破司法的地方化、行政化之瓶頸，實現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置，跨區(qū)司法管轄的必要性和生命力等與其緊密相連；又有國內(nèi)國外跨區(qū)司法管轄的考察借鑒，為國內(nèi)跨區(qū)司法管轄改革的深化和展開提供可行性的經(jīng)驗啟迪，以期實現(xiàn)跨區(qū)司法管轄的本土化擴建。

(一)跨行政區(qū)劃司法管轄的必要性

1.司法去地方化

司法地方化即指司法受制于地方利益，為地方所“綁架”，呈現(xiàn)出一種“脫法現(xiàn)象”，地方法院淪落為地方衙門，司法的獨立、公正等內(nèi)涵與本質(zhì)淪喪。司法地方化的表現(xiàn)出循序漸進的“三步走”戰(zhàn)略：首先是組織結(jié)構上，作為統(tǒng)一司法體系一部分的地方法院，人、財、物等受限于地方權力，各級法院由同級人大產(chǎn)生并對其負責和報告工作，司法經(jīng)費的取得則由同級政府決定。其次是管轄范圍上，行政管轄與司法管轄高度重合，行政與司法結(jié)合利益共同體，面對政府行政權力的不斷擴張，使得屬地管轄普遍原則下的司法自治性裂變?yōu)樾姓綄傩浴Ｔ僬呤莾r值追求上，不惜以犧牲司法公正而追求地方利益，司法活動圍繞地方政府大局、服務經(jīng)濟建設。其中，地方人大多是扮演地方利益權衡者、協(xié)調(diào)者的角色，司法的地方保護主義屢禁不止。在東北某地法院中，甚至出現(xiàn)如遇經(jīng)濟審判涉及本地國有企業(yè)時，立案和判決執(zhí)行都得經(jīng)政府審批的荒誕情形。

跨區(qū)司法管轄，打破了一級行政與一級司法的衡平機制，司法管轄突破地方行政束縛。首先是在組織結(jié)構上，人事安排上建立法官統(tǒng)一由省(區(qū)市)提名、管理并按法定程序任免的機制，經(jīng)費保障上建立省以下地方法院經(jīng)費由省級政府財政部門統(tǒng)一管理的機制。其次是管轄范圍上，跨區(qū)管轄推動司法管轄范圍的的有限擴張，實現(xiàn)司法不受制于所在城市的行政區(qū)劃限制，一定程度擺脫地方行政對司法形成的干擾。再者是價值追求上，司法的跨區(qū)管轄秉承其謙抑性，鍛造其權威性，追求司法的公平與正義，努力做到司法活動“不唯上，不唯虛，不護犢，不失真；只唯實，只循法”。

2.司法去行政化

司法行政化即是指以行政方式運作司法，將法院、法官及司法判斷過程納入行政體制的命令與服從關系之中，使司法被行政“格式化”的變態(tài)現(xiàn)象[2]。司法活動其本質(zhì)是法律適用過程，而行政作為一項社會管理活動，兩者在目的、構造、方法、機理、效果等方面存在較大差異，亦決定了司法、行政各自運行的內(nèi)在規(guī)律性*龍宗智教授從目的與價值、權力運行結(jié)構、操作方法、權力內(nèi)部構造、行為效果五個方面比較了行政與司法的主要區(qū)別。參見龍宗智、袁堅：《深化改革背景下對司法行政化的遏制》，載《法學研究》2014年第1期，第133頁。早在1998年，孫笑俠教授就在《法學》雜志刊文《司法權的本質(zhì)是判斷權——司法權與行政權的十大區(qū)別》，系統(tǒng)全面的闡述了司法與行政的區(qū)別，旨在突出強調(diào)司法與行政各自權力運行時的特殊要求和特有規(guī)律。。司法的行政化，主要表現(xiàn)為：首先是組織結(jié)構上的行政化，法官人事制度效仿公務人員的“金字塔式”管理模式，其福利待遇取決于行政級別，人事制度呈現(xiàn)出高度的行政化；由于法院財、物依賴于地方財政，受限于地方政府，導致司法自覺或不自覺地圍繞行政；上下級法院間理想的業(yè)務指導、審級監(jiān)督、審判獨立圖景，在考核評優(yōu)、業(yè)務管理、人事安排等司法實踐中異化為司法的類行政化*上級法院通過考核評優(yōu)、業(yè)務管理、人事安排等影響下級法院，造成上下級法院間的事實行政關系。。其次是司法審判的行政化，審判委員會改革步履蹣跚，“法官審而不判，領導判而不審”是典型的行政式幕后運籌，司法的行政性結(jié)構下審判委員會“一把手”的個人意見多能成為事實性的最終意見；院長、庭長的個案化行政干預，通過個案審批機制、多元協(xié)商機制等，促使司法活動的“唯長官意志”。再次是目的價值上的行政化，要求貫徹“司法為服務地方大局”之理念，突出司法活動法律效果、政治效果、社會效果的多元統(tǒng)一，“能動司法”被過分夸大成為一種社會管理渠道，使得法院在對自身的功能定位和價值追求認識上產(chǎn)生偏頗。

跨區(qū)司法管轄的改革“利劍直指”去司法地方化之頑疾，但是其作為司法改革宏偉計劃的一項子工程、子系統(tǒng)，仍能產(chǎn)生“牽一發(fā)而動全身”的實效?？鐓^(qū)管轄的司法去行政化，首先是在組織結(jié)構上，法院人、財、物的管理實現(xiàn)有限度地脫離地方政府、財政，管理模式上采用扁平化管理機制，割裂行政干預。其次是在司法審判上，跨區(qū)司法管轄是對行政管轄范圍的有限突破，進一步收縮地方行政干預的既存空間，在此基礎上深化審委會制度改革，消除個案審批機制、多元協(xié)商機制等，強化終身負責機制、錯案追責機制等，根除審、判分離的類行政化管理模式。再次是目標價值上，跨區(qū)司法管轄使得“服務地方大局”之說成為一個偽命題，司法活動與地方政府二者間的利益鏈條被切斷，地方行政化干擾的路徑被阻斷，確保司法活動尊重事實、遵循法律，恪守司法公平與正義的目標價值。

3.司法資源優(yōu)化

司法資源優(yōu)化即是指實現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置，解決法院“案多人少忙不完，人多案少閑得慌”的矛盾。海南省作為中央確定的全國6個司法體制改革試點省份之一，其中?？谑小⑷齺喪谐袚巳?6%和17%的司法案件，年人均辦案150件左右，而五指山、保亭等地法官年人均辦案50件左右[3]，司法資源配置的不均衡現(xiàn)象嚴重，而這種不平衡在西部偏遠落后地區(qū)更為嚴重。司法跨區(qū)管轄，實現(xiàn)司法管轄與行政區(qū)劃的適度分離，可在充分考慮地方法院年受案數(shù)、辦案基礎、管轄范圍等客觀性條件的前提下，探索法院間的合并或司法轄區(qū)的擴張等，化解司法資源地區(qū)性失衡的難題。在有限的司法資源范圍內(nèi)，通過跨區(qū)司法管轄的改革推進，實現(xiàn)司法資源的有效重組和合理分配，形式上化解司法“案多人少、人少案多”之矛盾，實質(zhì)上則是提高了司法活動的準確性和權威性，個案所消耗的有效司法時間增加，一定程度上保證了司法活動的嚴謹和規(guī)范。而正如筆者通過隨機抽樣分析得出的結(jié)論所示，區(qū)劃管轄較之跨區(qū)管轄而帶動的高維權率、引發(fā)的高糾錯率等，既是對司法裁判權威性和公信力的挑戰(zhàn)，亦是有限司法資源的浪費，甚至助長了民眾的“信訪不信法”勢焰。跨區(qū)司法管轄改革的深化，突破了地方保護主義之牢籠，促進了司法資源配置的最優(yōu)化和司法效率的最大化。法治建設回歸正途，牢固堅守司法活動的公平正義這一生命線，重塑司法的權威性，提升司法的公信力。

(二)跨行政區(qū)劃司法管轄的可行性

1.跨區(qū)司法管轄的本土經(jīng)驗

與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄，司法實踐中不乏典型?？疾煳覈膶ｉT法院制度*專門法院的出現(xiàn)受到各國司法實際、歷史傳統(tǒng)、地域劃分等所種因素影響，作為法律現(xiàn)代化的產(chǎn)物，已為世界各國所普遍接受。，直轄市中院、開發(fā)區(qū)法院、海事、鐵路、兵團、礦區(qū)等專門法院在管轄范圍上或者是沒有與之相對應的行政區(qū)劃，或者是一定程度突破了行政區(qū)劃，見表2。

表2 突破行政區(qū)劃司法管轄的法院分布

法院與行政區(qū)劃不對應，因此并無相應的一級黨委、政府和人大系統(tǒng)。法院院長的產(chǎn)生皆由上級人大選舉產(chǎn)生，法院財物的來源皆由上級財政供應，一定程度上遏制了司法的地方保護主義，直轄市中院、開發(fā)區(qū)法院等的組成結(jié)構即是如此。新疆建設兵團法院的設立，主要是出于國家邊境“黨政軍企”合一的體制考慮，同其他諸如湖北漢中中院、海南省第一、第二中院、九華山風景區(qū)法院等，并無與之相對應的行政區(qū)劃存在。

法院司法管轄突破行政區(qū)劃限制，表現(xiàn)為司法權較之行政權而獨立存在的擴張性。海事法院的設置，以河流為坐標劃分，司法管轄隨河流游動而擴張。以上海海事法院為例，管轄地域為江蘇及上海沿海海域(包括洋山深水港及周邊海域)和長江水道口以下通海水域，司法管轄與行政管理并無直接聯(lián)系，一定程度消除了行政干預。又如鐵路法院的設置，以鐵路運輸系統(tǒng)為依據(jù)而劃分，突破了行政區(qū)劃的限制。北京鐵路運輸中級法院，具體管轄著北京、天津、石家莊三個鐵路基層法院。

司法改革漸入深水區(qū)，鞏固專門法院，探究跨區(qū)管轄，汲取經(jīng)驗教訓，積極回應建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度的大眾呼聲，著力于司法去地方化、去行政化之努力，是司法改革的方向和要求。

2.域外司法管轄的有益啟迪

司法權的獨立性、謙抑性與行政權的管理性、擴張性之矛盾沖突并非是中國特色，司法去地方化、去行政化和資源優(yōu)化配置等改革伴隨著世界各國的法治現(xiàn)代化進程。法治發(fā)達國家紛紛摸索、形成了各具特色的法院組織體系和司法管轄體制，為我國的跨區(qū)司法管轄改革提供了有益啟示。

英美法系：美國法院系統(tǒng)是由聯(lián)邦法院系統(tǒng)和州法院系統(tǒng)組成。50個州、哥倫比亞特區(qū)及境外領土被劃分為94個司法轄區(qū)，每個司法轄區(qū)則設置一所聯(lián)邦地區(qū)法院，13個聯(lián)邦上訴法院管轄著94個聯(lián)邦地區(qū)法院上訴案件。州法院則會結(jié)合轄區(qū)面積、案件數(shù)量、司法資源等設置1個或多個上訴法院*以伊利諾伊州為例，它共劃分22個司法轄區(qū)，大部分都是跨縣的司法轄區(qū)，在此基礎上，又劃分5個上訴管轄區(qū)。。司法機關的設置與行政管轄的區(qū)劃在范圍、數(shù)量等方面各自獨立。英國法院系統(tǒng)是由基層法院、最高法院和上議院三級組成，基層法院(地方法院)按照案件性質(zhì)又區(qū)別開來審理民事案件的郡法院和審理刑事案件的治安法院。郡法院的司法管轄范圍，依訴訟便利原則劃分而獨立于地方政府；治安法院雖然是依照行政區(qū)劃設立，每個郡設立了若干所治安法院。但是在全國范圍內(nèi)對刑事法院進行了六大大巡回審判區(qū)的劃分，依巡回審判區(qū)內(nèi)法院所在城市的大小進行了一級、二級、三級審判中性的區(qū)分，一定程度避免依行政區(qū)劃設立治安法院造成的司法地方保護主義*六個巡回審判區(qū)，即中部和牛津巡回區(qū)、東部巡回區(qū)、北部巡回區(qū)、東南巡回區(qū)、威爾士和吉斯特巡回區(qū)和西部巡回區(qū)。其中一級審判中心設在全國的24個較大城市，二級審判中心設在10多個小城市，三級審判中心設在46個城鎮(zhèn)。。

大陸法系：法國作為單一制國家，司法體系中有兩個各自獨立的法院系統(tǒng)，即普通法院系統(tǒng)和行政法院系統(tǒng)。普通法院負責私權主體間的紛爭，初審法院中又依特定事務、專業(yè)類別等具體劃分出大審法院、小審法院、近民法院、專門法院等，但并非與行政區(qū)劃相一致。例如，大審法院作為最重要的民事、刑事一審法院，原則上按省而設，但并不絕對。上訴法院作為其二審管轄法院，有的僅管轄1個省，有的則管轄2～4個省，甚至管轄5～6個省，主要取決于歷史傳統(tǒng)、轄區(qū)面積、案件數(shù)量等因素。行政法院負責私權個體與公權主體間的紛爭，38個行政初審法院和8個行政上訴法院都是實行跨區(qū)管轄。德國作為聯(lián)邦制國家，國家司法是由聯(lián)邦司法和州司法系統(tǒng)構成。聯(lián)邦法院在地理分布上比較分散，且不同層級法院選址較為靈活，呈現(xiàn)就近分布趨勢，跨縣市和跨區(qū)劃成為一種常態(tài)。以巴伐利亞行政區(qū)為例，作為7個行政區(qū)里最南的一個，分為3個獨立市、20個縣，但是只對應6個聯(lián)邦普通法院，其中4個聯(lián)邦普通法院則集中管轄了16個縣市[4]。州法院的設立是由州議會決定，遵循訴訟便利原則，造成了與行政區(qū)劃的適度分離。

無論是英美法系還是大陸法系，亦或是聯(lián)邦制國家還是單一制國家。法治現(xiàn)代化進路中，客觀上受各國歷史傳統(tǒng)、社會發(fā)展、司法實踐等因素影響，主觀上司法的實質(zhì)獨立、訴訟便利等價值引導，司法管轄與行政區(qū)劃并非是狹隘的一一對應，司法管轄呈現(xiàn)出較行政區(qū)劃而言的靈活性和擴張性。司法管轄的行政區(qū)劃突破，對于推動依法獨立公正行使司法權有著重要的意義。

三、出路的探索：跨行政區(qū)劃司法管轄改革的宏觀調(diào)控與微觀把握

改革即是破舊立新，既需要宏觀上的思想指引、原則指導等；又需要微觀上的具體方案、制度設計等?？缧姓^(qū)劃司法管轄改革的出路探索中，宏觀上應當牢固上下聯(lián)動、循序漸進等思想指引，堅持適度分離、訴訟便利等原則指導；微觀上通過修法以證成、轄區(qū)劃分以推進、法院設置以落實等深入推進。

(一)跨行政區(qū)劃司法管轄改革的宏觀調(diào)控

1.思想上的指導

跨行政區(qū)劃的司法管轄改革中，思想作為行動之先導、指南發(fā)揮著統(tǒng)一規(guī)劃和布局全景的功效，具體可描述為“上下聯(lián)動、循序漸進、總結(jié)再展開”?！吧舷侣?lián)動”是自上而下和自下而上改革路徑的統(tǒng)一體，確保自上而下理想主義、歸納總結(jié)與自下而上經(jīng)驗主義、演繹推理間的相互聯(lián)動。自上而下的方針指引和政策支持，提供了跨區(qū)司法管轄改革的強力后盾，自下而上的實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)*回顧我國的幾大部門行政法，制定出臺都是采取自下而上的模式，由地方推動中央，如《行政處罰法》、《行政許可法》中的很多制度都是通過地方創(chuàng)新性探索，后推動全國統(tǒng)一《行政許可法》、《行政處罰法》的制定，地方性實踐為統(tǒng)一的全國性立法做了大量的經(jīng)驗積累。，提供了全國范圍內(nèi)跨區(qū)司法管轄改革展開的一手資料，二者相輔相成?！把驖u進”的展開跨區(qū)司法管轄改革，只因其牽涉的主體廣泛、夾雜的利益復雜、產(chǎn)生的影響巨大等，切忌揠苗助長，強調(diào)以點及面、由表及里的層層遞進。要求以點及面，應當在堅持地域差異性的基礎上展開試點工作，綜合考慮地方經(jīng)濟、政治、文化和歷史傳統(tǒng)等因素；要求由表及里，應當透過政治、經(jīng)濟、歷史傳統(tǒng)等體制外因素，充分考慮試點地區(qū)的司法資源配置、隊伍素質(zhì)、業(yè)務數(shù)量等因素，保證試點地區(qū)選取的典型性和增強試點結(jié)果比較的說服力?！翱偨Y(jié)再展開”是對司法改革永無止境規(guī)律的把握。跨區(qū)司法管轄改革亦有其自身的規(guī)律，遵循其規(guī)律有利于克服司法改革中的方向不明、活力不夠和動力不足等?？偨Y(jié)是對經(jīng)驗的汲取和對教訓的反思，展開是改革的深入化和推廣的擴大化，是跨區(qū)司法管轄改革內(nèi)在要求。

2.原則上的指引

各國跨行政區(qū)劃的司法管轄改革探索，紛紛是響應法治主題和傳遞本國特色，背后皆是有明確的原則指引。我國跨行政區(qū)劃司法管轄改革的指導原則應包含“適度分離原則、訴訟便利原則和資源優(yōu)化配置原則”?！斑m度分離原則”是指司法轄區(qū)與行政區(qū)劃的適當分離，在依據(jù)特定標準、考慮多重因素、試點多個地區(qū)的基礎上，重新調(diào)整司法管轄的范圍。行政區(qū)劃作為單一制的國家的基本組成單位，如果一味強調(diào)司法管轄與行政區(qū)劃完全脫離的激進式改革，將是脫離現(xiàn)實和國情的天馬行空。比如法院設置、人員組成、管理監(jiān)督等問題將面臨巨大挑戰(zhàn)，況且法、德等國的司法管轄改革中堅持與行政區(qū)劃的有限脫離、適度脫離也取得了成功?！霸V訟便利原則”作為羅馬法帝王原則誠實信用的衍生品，旨在方便訴訟當事人的參訴和方便司法機關的斷案?？鐓^(qū)司法管轄的改革，一方面應當把握機遇，對現(xiàn)階段中訴訟不便利的司法管轄區(qū)劃進行調(diào)整，如溫州市中院距離浙江省高院300多km，來回高速自駕就需花費8個多小時，更別說交通不便的偏遠地區(qū)，無形中增加司法機關和當事人的訴訟成本；另一方面恪守原則，對跨區(qū)司法管轄的具體設計應充分考慮訴訟成本因素，盡可能多降低訴訟成本，提高司法為民服務質(zhì)量?！百Y源優(yōu)化配置”是市場經(jīng)濟中資源配置的理想目標，法治效益的提升亦要求司法資源的優(yōu)化配置?？鐓^(qū)司法管轄的改革，是在有限司法資源基礎上的資源重新分配和有效重組，應當從分考慮轄區(qū)面積、人口基數(shù)、案件數(shù)量、地理位置等因素，結(jié)合原有司法機關的人才配備、地域分布等進行司法資源的效益優(yōu)化。

(二)跨行政區(qū)劃司法管轄改革的微觀把握

1.修法以支持

跨行政區(qū)劃司法管轄改革，政策、方針難以克服自身的不穩(wěn)定性和不持久性，改革必須與立法相銜接，實現(xiàn)于法有據(jù)。現(xiàn)行《憲法》并未對司法管轄區(qū)域作出明確的規(guī)定[6]，司法管轄與行政區(qū)劃的一一對應缺乏憲法性支持，應當理解為司法管轄區(qū)域可以與行政區(qū)劃相一致，但也不排除與行政區(qū)劃的相分離。而《憲法》第101條第2款“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長”和第104條“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”作為“人大—法院”同級對應結(jié)構的憲法支持。憲法的整體性上就存在矛盾沖突，建議對法條進行修改：第101條第2款“縣級以上的地方人民代表大會選舉并且有權罷免人民法院院長和人民檢察院檢察長”和第104條“縣級以上的地方人民代表大會常務委員會監(jiān)督人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”。刪去“本級”二字，一來是對憲法條文內(nèi)部自身矛盾沖突的糾正；二來可增強憲法的母法性地位，為下位法的展開創(chuàng)造空間。憲法作為法律的最高統(tǒng)帥，短期內(nèi)的修憲難以完成，可嘗試修改下位法《人民法院組織法》的中間道路。將《人民法院組織法》第一章中“各級法院—本級人大”表述中的“本級”二字刪除，第二章“人民法院的組織和職權”基層、中級和高級法院的布局重新規(guī)劃，實現(xiàn)跨區(qū)劃的法院設置和司法管轄。

2.轄區(qū)的分配

圖1 現(xiàn)行司法管轄模式圖解

圖1表示現(xiàn)行司法是采以區(qū)劃管轄為主，跨區(qū)管轄為輔的司法管轄模式。其中，內(nèi)陸地區(qū)的31所高級人民法院對應31個省級行政區(qū)劃；399所中級人民法院對應333個地級行政區(qū)劃；3 079所基層人民法院對應2 856個縣級行政區(qū)劃*399所中級法院中，具體還包含著4個直轄市中院、建設兵團中院等跨區(qū)管轄的66所中級法院，基層法院也是如此。。最高院、高院、中院和基層法院共有3 510個法院，一級法院與一級政府相對應存在的共有3 234個，所占比例為92.13%，司法管轄的跨區(qū)分配改革迫在眉睫。

最高人民法院：可設立巡回法庭，在已設第一、第二巡回法庭的基礎上，開拓西北、西南、華北、華東、中南五個巡回法庭*最高人民法院第一、第二巡回法庭分別于2015年1月底掛牌成立，轄區(qū)分別是華南和東北地區(qū)。依據(jù)我國七大片區(qū)的地域劃分傳統(tǒng)，還應逐步成立華東、華北等5個最高人民法院巡回法庭。。推動審判機關重心下移、就地解決糾紛和方便當事人訴訟。

高級人民法院：按每2～4個省級行政區(qū)劃進行合并。參考賀衛(wèi)方教授司法區(qū)劃構思，可在全國范圍內(nèi)設立12所高級人民法院，并將原有高級人民法院改造成為高級人民法院的巡回式分院。具體設計如下：長春高級人民法院，轄黑龍江、遼寧、吉林；石家莊高級人民法院，轄北京、天津、河北；呼和浩特高級人民法院，轄陜西、山西、寧夏、內(nèi)蒙古；烏魯木齊高級人民法院，轄甘肅、新疆；西寧高級人民法院，轄西藏、青海；濟南高級人民法院，轄河南、山東；南京高級人民法院，轄安徽、上海、江蘇；武漢高級人民法院，轄湖南、湖北；成都高級人民法院，轄重慶、四川；昆明高級人民法院，轄貴州、云南；南昌高級人民法院，轄福建、浙江、江西；12、廣州高級人民法院，轄廣西、海南、廣東。[7]

中國疆土遼闊、民族眾多的國情決定了對數(shù)量龐大、業(yè)務繁重的中級人民法院和基層法院進行司法管轄區(qū)劃改革，不易采取一刀切的合并改革模式。例如在上海，中級法院的存在沒有與之對應的行政區(qū)劃，應當保持；而對各區(qū)縣基層人民法院，由于地域偏小，完全可以2～4個區(qū)合并成一個基層法院，與原行政區(qū)域分離[8]。跨區(qū)司法管轄后，以浙江省為例，原省高院可設成南昌高級人民法院下設的巡回分院，而杭州市中級人民法院可保持不變，但是對諸如建德市、淳安縣等偏遠地區(qū)、面積狹小的基層法院進行合并，增設派出法庭，實現(xiàn)與行政區(qū)劃的適當分離。

3.法院的設置

修法以支持，劃區(qū)以推進，終須設計依法獨立行使審判權的人民法院。正如《聯(lián)邦黨人文集》中所述：“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權”[8]。為避免受制于其他，對于法院設置的外部保障設想如下：財物上建立最高人民法院和高級人民法院的國家財政保障機制，中級人民法院和基層人民法院的省級財政保障機制；人事上堅持人大產(chǎn)生機制，最高院由全國人大產(chǎn)生，其巡回法庭則由最高院產(chǎn)生，跨區(qū)高級法院的院長則由最高院任命，副院長則由各省級人大產(chǎn)生并形成班子系統(tǒng)，接受省級人大監(jiān)督，并由其決定設立高級人民法院的各巡回式分院，而中級法院和基層法院的跨區(qū)合并都須經(jīng)同級人大批準并報最高院決定，并依照修訂后的法院組織法依法設立，鞏固國家司法地位。對于法院設置的內(nèi)部保障機制設想：創(chuàng)新法官業(yè)務考核績效機制，提高法官福利待遇和社會地位；創(chuàng)新法院人才管理的專業(yè)化、扁平化機制，推動司法審判的專業(yè)化和行政管理的精簡化；創(chuàng)新領導干部干預司法活動插手具體案件處理的記錄通報和責任追究機制，確保領導干部的遵紀守法和廉潔自律，保證司法審判權能的獨立公正行使；創(chuàng)新辦案質(zhì)量終身負責和錯案責任倒查問責機制，用“嚴刑峻法”督促法官使之獨立公正。

結(jié) 語

探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，其作為新時期司法改革的重要內(nèi)容之一，又是作為一次牽一發(fā)而動全身的探索改革，觸及到法之母法——憲法和權之源泉——人大，改革之路途荊棘遍布，之腳步步履蹣跚。在堅持思想指引和原則指導下，通過試點以檢驗成果、修法以鞏固成果和推廣以轉(zhuǎn)化成果，深化跨行政區(qū)劃的司法管轄改革，從而推進依法獨立行使審判權的縱向式發(fā)展。

[1]羅琳,羅堂慶.建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度探究[J].人民檢察,2014(22)53-55.

[2]張衛(wèi)平.論我國法院體制的非行政化[J].法商研究,2000(3)：3-5.

[3]王曉櫻,魏月蘅.海南探索新型司法管轄制度[N].光明日報,2014-12-12(10).

[4]杜如益.德國如何跨行政區(qū)劃設立法院[EB/OL].[ 2015-08-17]. http://chuansong.me /n/1023099.

[5]馬楠.地方人民檢察院的設置與司法管轄制度改革[J].中國檢察官,2015(1)：10-12.

[6]賀衛(wèi)方.司法區(qū)劃的構思[J].中國法律評論,2014(1)：53-57.

[7]孫洪坤.論建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度[J].東方法學,2014(6),112-119.

[8]漢密爾頓,杰伊,麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集[M].程逢如, 在漢，舒遜，譯.北京:商務印書館,1980.

(責任編輯：楊燕萍)

Research on the Judicial Jurisdiction Reform of Cross-administrative Division

Qian Wenjie

(School of law, Zhejiang Gongshang University, Hangzhou Zhejiang 310018, China)

Under the background of judicial reform, this article took the review and evaluation of the current jurisdiction system, and on the basis of this, it analyzed the necessity and feasibility of the cross-administrative division jurisdiction. Finally, it put forward the amendments of article 101 and 104 ofConstitution, and increased the amending space tothePeople’sCourtOrganizationLaw. We designed the jurisdiction court setting of cross-administrative division, and discussed on the selection of the judges at all levels and the funds guarantee.

cross-administrative division; judicial jurisdiction; reform

10.3969/j.issn.1672-7991.2015.04.015

2015年度浙江工商大學法學基地研究生科研創(chuàng)新項目“依法獨立公正行使檢察權保障機制研究——基于浙江省的實踐分析”(2015Y010)。

2015-10-18；

2015-11-03

錢文杰(1990-)，男，江蘇省丹陽市人，在讀碩士研究生，研究方向為訴訟法。

D926.2

A

1672-7991(2015)04-0089-07