TPP協(xié)定中的高門檻

TPP協(xié)定中的高門檻

郝潔副研究員

今年10月5日，TPP的12個締約方宣布完成談判，達成高標準的、全面而平衡的跨太平洋伙伴關系協(xié)定。該協(xié)定的新特點體現(xiàn)在納入了諸多新議題，并在多領域提出高標準。首先，TPP協(xié)定納入了眾多我國簽署的FTA中并未包括的新議題，主要是國有企業(yè)、勞工、政府采購、監(jiān)管一致性等，將觸角延伸到成員國的國內(nèi)治理及政策法規(guī)。這些新議題給我國的敏感領域設立了高門檻，將對我國未來參與國際經(jīng)貿(mào)投資規(guī)則談判和推動更大范圍區(qū)域經(jīng)濟合作構成壓力和挑戰(zhàn)。其次，TPP協(xié)定在知識產(chǎn)權、環(huán)境保護、競爭政策等公認的與貿(mào)易投資關系密切的非傳統(tǒng)領域設立了高標準，明顯超出國際通行規(guī)則的水平。應該說，TPP已成為亞太地區(qū)最為寬領域、廣覆蓋、高標準的區(qū)域經(jīng)濟合作協(xié)定。

一、TPP協(xié)定納入的新議題

TPP納入的國有企業(yè)、勞工、政府采購、監(jiān)管一致性等新議題在我國所簽署的自貿(mào)區(qū)協(xié)定中均未包含，這些議題觸及了我國當前經(jīng)濟社會改革和發(fā)展中的敏感問題，成為未來國內(nèi)改革與國際談判的焦點和難點。TPP協(xié)定不僅對上述新議題專章規(guī)制，而且提出了高標準的要求，以實現(xiàn)構建新議題新規(guī)則和強化對成員方國內(nèi)政策影響和監(jiān)督的目標。

(一)為國有企業(yè)設置更高門檻

國有企業(yè)是美國在TPP談判中力推的關鍵內(nèi)容。TPP協(xié)定確立了國有企業(yè)參與市場競爭的新標準，顯著提高了國有企業(yè)進入各國市場的難度，為國有企業(yè)從事商業(yè)活動設置了更高門檻。協(xié)定要求削弱政府對國有企業(yè)的支持與影響，成為規(guī)制國有企業(yè)行為的重要手段，對我國國有企業(yè)的長期治理模式和市場競爭力提出了新挑戰(zhàn)。

1. 確定了TPP涵蓋的國有企業(yè)范圍。TPP協(xié)定第17章第2條規(guī)定，協(xié)定適用于自貿(mào)區(qū)內(nèi)對貿(mào)易投資有影響的成員方國有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)。明確排除了國有企業(yè)條款不適用的領域：一是不適用于成員方央行或貨幣當局所從事的監(jiān)管性行為，以及實施財政、貨幣、信貸政策行為。二是不適用于主權財富基金，除非成員方通過主權財富基金向國有企業(yè)提供間接的非商業(yè)援助。三是不適用于養(yǎng)老基金及其控制的企業(yè)，除非成員方直接或間接地通過該養(yǎng)老基金向其控制的企業(yè)提供非商業(yè)援助。四是不適用于政府采購。五是不適用于國有企業(yè)為實施政府職能而提供貨物或服務。

2.對國有企業(yè)實行分類監(jiān)管、嚴格限制。TPP協(xié)定重點對從事商業(yè)活動的大型國企確定了嚴格的行為規(guī)則。一是要求這類國有企業(yè)以商業(yè)考慮為基礎從事商業(yè)活動。二是不允許政府對其提供非商業(yè)援助而傷害其他成員的利益，包括援助本國及在他國經(jīng)營的國有企業(yè)。TPP的規(guī)范制度實質上是通過限制政府對國有企業(yè)的扶持，避免其在市場競爭中享有特殊政策待遇而占據(jù)壟斷優(yōu)勢地位。

3.列明了不允許政府對國有企業(yè)提供非商業(yè)援助的渠道與模式。第一，成員方不得以直接或間接方式對本國國有企業(yè)提供非商業(yè)援助以損害他方的利益。包括：(1)對國有企業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售提供援助；(2)對國有企業(yè)從成員方向另一成員方提供的服務進行援助；(3)對國有企業(yè)在另一成員方境內(nèi)進行投資提供援助。第二，成員方的國有企業(yè)也不能通過以上三種途徑向他所控制的國有企業(yè)提供非商業(yè)援助，對他方利益造成損害。第三，成員方不得對其在他方境內(nèi)的國有企業(yè)的投資實體提供非商業(yè)援助，而對他方的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害。

4.對國有企業(yè)著重強調公平競爭和非歧視。禁止國有企業(yè)或指定壟斷企業(yè)對其他成員國的企業(yè)、貨物和服務構成歧視。特別強調法院對外國國有企業(yè)在本國實施商業(yè)活動擁有管轄權，要求其公平公正地對待國有企業(yè)和私營公司。

5.對國有企業(yè)在透明度方面提高具體要求。根據(jù)TPP協(xié)定規(guī)定，一是成員方應在協(xié)定生效6個月內(nèi)，在公開網(wǎng)站上公布國有企業(yè)名單和指定壟斷企業(yè)名單。二是應一方請求，另一方應提供國有企業(yè)的詳細信息，包括政府累計持有股權及投票權、特殊股權及投票權、董事會中任用政府背景人員的名單、國有企業(yè)年度收入及近三年總資產(chǎn)、國有企業(yè)享有的免稅及其他優(yōu)惠政策、其他年度報表和第三方審計等信息。

6.TPP協(xié)定在附件中列明了各成員方的地方政府層面的國有企業(yè)的不符措施，并在附件中對新加坡和馬來西亞的國有企業(yè)專門做出相應的豁免規(guī)定。

(二)確立“核心勞工權利”標準

TPP中的勞工標準是對現(xiàn)有國際勞工標準的發(fā)展和提高。與先前的協(xié)議標準相比，TPP協(xié)定對勞工提供更多保護，成為美國推行其勞工標準的一種手段。

1.把國際勞工組織的“核心勞工權利”作為核心標準，即自由結社權、集體談判權、消除強制勞動、取消童工和消除就業(yè)歧視五項權利。TPP協(xié)定第19章第3條規(guī)定了勞工權利，在重申國際勞工組織“核心勞工權利”的基礎上，要求成員方制定法律和相應制度以確保勞動者有可接受的工作條件，包括最低工資、工作時間和職業(yè)安全與健康等方面。第5條對成員方勞動法的執(zhí)行提出要求，要求有可持續(xù)的、不間斷的執(zhí)行程序，當一方違反勞工義務后，其他方有權對該違法行為采取合理的自由裁量措施。

在國際勞工組織與“核心勞工權利”相關的8個核心公約中，目前我國僅批準加入4個，而關于自由結社權、集體談判權和強迫勞動等方面的公約尚未批準。事實上，上述三項勞工權利涉及我國勞動法律的敏感領域，受國情和體制的影響，無論在經(jīng)濟、政治方面還是在法律方面，我國都還未做好簽署公約的準備。TPP特別強化這五項核心勞工權利，對我國的勞動法律體制提出了挑戰(zhàn)。

2.確立了禁止進口條款。TPP協(xié)定第19章第6條要求成員國阻止強迫勞動(如勞改犯從事的生產(chǎn))或童工生產(chǎn)的產(chǎn)品進口，無論來源是否為TPP成員均可阻止進口。這意味著若我國出口TPP成員國的產(chǎn)品中有強迫勞動或童工生產(chǎn)的，也會面臨被禁止進口的處境。

3.確定勞工爭議適用于TPP爭端解決機制。TPP協(xié)定第19章第15條建立了勞工磋商制度，該制度為成員方訴諸TPP爭端解決機制的必經(jīng)程序。TPP協(xié)定制定了一套詳盡的勞工爭議磋商規(guī)則，成員方的任何勞工爭議均必須首先通過磋商程序解決。若勞工爭議在磋商60日內(nèi)仍未解決，則提出爭議方可根據(jù)TPP爭端解決機制提請建立專家組，將該勞工爭議訴諸TPP爭端解決機制。TPP確定勞工爭議適用于爭端解決機制為其勞工標準的實施提供了有力保障。

(三)對政府采購提出更高的市場開放要求

目前，我國尚未加入GPA協(xié)定，所簽署的自貿(mào)區(qū)協(xié)定中均沒有對政府采購進行實質性約定。TPP協(xié)定中的政府采購條款對市場開放提出了更高的標準和要求，對于我國無疑是一個新的挑戰(zhàn)。

1.把國民待遇和非歧視作為其核心原則。與WTO框架下的GPA協(xié)定相比，TPP高度重視國民待遇和非歧視原則，嚴格要求成員國在政府采購中不得歧視外國供應商及產(chǎn)品。

2.TPP協(xié)定對發(fā)展中成員規(guī)定了政府采購的過渡期措施。即發(fā)展中成員可以在其他成員同意的基礎上，采取一個或多個過渡期措施。一是采取價格優(yōu)先計劃，該計劃僅為源于發(fā)展中國家脆弱的貨物或服務提供優(yōu)先權，價格優(yōu)先權應是透明的，須在采購申請中寫明。二是在過渡期內(nèi)發(fā)展中國家可以采取更高的門檻值，并逐步納入特殊實體或部門，具體的內(nèi)容均列入附件15-A中。以越南為例，在附件中列入了門檻值，見表1。此外，為文萊設定了5年過渡期，為馬來西亞設定了20年過渡期

3. 對成員國在透明度方面提出高要求。TPP協(xié)定明確要求成員國及時公布相關信息，保證供應商有充足時間獲取投標文件并為其保密；承諾采用公平和客觀的技術規(guī)格，以公告和標書作為唯一標準進行評標。

(四)對成員國首次提出監(jiān)管一致性

TPP協(xié)定在政策監(jiān)管領域提出了新議題，首次對成員國政府間的“監(jiān)管一致性”設章進行專門規(guī)制。協(xié)定提出了以構建公開、可預見的監(jiān)管環(huán)境、實現(xiàn)監(jiān)管一致性為目標。這實質上是對成員國的國內(nèi)監(jiān)管體制施加影響，以強化對成員國相關監(jiān)管政策的干預。

表1　TPP協(xié)定中越南政府采購的過渡期措施

資料來源：根據(jù)TPP協(xié)定條款整理

TPP協(xié)定第25章首先明確了推進監(jiān)管一致性的目的，即要求各成員方在規(guī)劃、發(fā)布、執(zhí)行及審查監(jiān)管措施時，采取良好的模式以實現(xiàn)國內(nèi)政策目標，并通過加強成員方政府間的監(jiān)管合作以推動貿(mào)易、投資、經(jīng)濟增長和就業(yè)。各成員方承諾在TPP協(xié)定生效一年內(nèi)確定TPP協(xié)定所涵蓋的本國監(jiān)管措施范圍。

1.建立統(tǒng)一協(xié)調和審查程序及機制。一是要求成員國在國內(nèi)建立專門的監(jiān)管機構、程序及措施。TPP協(xié)定條款規(guī)定，各成員方同意加強國內(nèi)監(jiān)管審查機制，增強跨部門的磋商合作以促進監(jiān)管一致性措施的實現(xiàn)。各成員方應努力實施促進協(xié)調和審查的相應機制和程序，并建立專門的國家協(xié)調機構。二是提出了各成員方應達到的基本要求。雖然各成員方國情相異，政府權限范圍、國家協(xié)調機構等都有所不同，但TPP協(xié)定規(guī)定各成員方都應做到：加強政府間的協(xié)商，防止政府間監(jiān)管不一致的內(nèi)容；公開與本機制相關的法律或行政文件；定期匯報，包括回顧原有的監(jiān)管措施、監(jiān)管機制的改革等。三是要求各成員方建立固定的溝通渠道以建立國家間協(xié)調架構、程序和體制。

2.核心優(yōu)良監(jiān)管行動的實施。根據(jù)TPP條款，各成員方須向TPP監(jiān)管委員會提交監(jiān)管措施影響評估報告，即根據(jù)評估協(xié)定所涵蓋的監(jiān)管措施對成員方的經(jīng)濟沖擊及影響，從而制定符合成員方利益的最佳措施。成員方需確保公眾可以獲取監(jiān)管措施的相關內(nèi)容，需定期審核部分或全部監(jiān)管措施，來決定監(jiān)管措施是否需要修改、廢止以使措施更加合理。此外，各成員方還需采取各種方式以加強協(xié)定涵蓋的監(jiān)管措施間的政府合作以及利益相關方的合作。成員方提供的影響評估報告，可能涉及一國事務的各個方面，難免會涉及一些重要信息。

3.TPP將建立一個統(tǒng)一的監(jiān)管委員會。由該委員會討論監(jiān)管一致性實施的具體情況，確定未來成員方的合作活動以及工作重點。在確定未來工作重點時，委員會需考慮TPP其他章節(jié)設立的機構的活動，并確保行動未重復。這個委員會享有較高的權力，有明顯的干預國家內(nèi)政的嫌疑。

(五)重視反腐敗對貿(mào)易投資的影響

反腐敗是TPP納入的新議題。一方面顯示TPP對于腐敗影響貿(mào)易投資問題的重視，另一方面也表明會對成員國的反腐敗制度加大干預和影響力。TPP協(xié)定在反腐敗立法、確立公職人員行為準則等方面對各成員國的國內(nèi)法律和政策提出了具體要求。

TPP協(xié)定第26章第6條要求所有成員方均需批準加入《聯(lián)合國反腐敗公約》。這是聯(lián)合國歷史上通過的第一個用于指導國際反腐敗斗爭的法律文件，我國已于2005年批準加入該公約。TPP協(xié)定要求成員方在國際貿(mào)易和投資領域制定反腐敗刑事立法,要求成員方制定采取措施識別和管理利益沖突，加強對公職人員的培訓，限制送禮，提升報告腐敗行為的便利，對涉及腐敗的公職人員提出訓誡或采取其他措施。

二、TPP協(xié)定在非傳統(tǒng)領域設定高標準

TPP在知識產(chǎn)權、環(huán)境保護、競爭政策和爭端解決機制等國際公認與貿(mào)易關系密切的非傳統(tǒng)領域，也提出了比現(xiàn)行國際通行準則更高的標準。TPP協(xié)定設置的這些高標準，一旦順利實施后，將會對現(xiàn)行國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革形成較強的推動。

(一)擴大知識產(chǎn)權保護范圍

TPP對知識產(chǎn)權的保護水平大幅度提高，部分內(nèi)容超出了國際通行準則水平。

一是增設醫(yī)藥知識產(chǎn)權條款。增設了對藥品及農(nóng)業(yè)化學品為獲得上市批準所提交的未公開實驗及數(shù)據(jù)的保護期，即數(shù)據(jù)排他期限。TPP協(xié)定第18章對于一般藥品、生物藥品和農(nóng)業(yè)化學品規(guī)定了不同的數(shù)據(jù)排他期限，分別為5年、8年和10年。根據(jù)目前美國國內(nèi)法律，藥品數(shù)據(jù)排他期限為12年，高于其他國家的保護期限。TPP規(guī)定將給予未披露數(shù)據(jù)若干年排他的權利，在專利權之外給仿制藥的生產(chǎn)增設了障礙。

二是增加了反對網(wǎng)絡竊取貿(mào)易秘密的規(guī)范內(nèi)容。 TPP協(xié)定第18章第78條詳細規(guī)定了對網(wǎng)絡竊密采取刑事懲罰的情況：故意通過計算機網(wǎng)絡泄露商業(yè)秘密、通過計算機網(wǎng)絡不當使用商業(yè)秘密、通過計算機網(wǎng)絡欺騙性披露商業(yè)秘密。

三是強化各國法律及執(zhí)行體系。TPP協(xié)定第18章第77條規(guī)定對商業(yè)規(guī)模的商標假冒和侵犯版權行為采取刑事程序，對故意進出口商業(yè)規(guī)模的商標假冒和侵犯版權的商品建立刑事懲罰制度。

此外，TPP協(xié)定細化了數(shù)字環(huán)境下的版權保護規(guī)則；建立了關于網(wǎng)絡服務提供者的“安全港”條款，以尋求網(wǎng)絡版權保護的平衡；建立新規(guī)則，以增強商標和地理標識的透明度。

我國簽署的中韓、中澳自貿(mào)協(xié)定中均設有知識產(chǎn)權章節(jié)，但基本上都是以WTO的TRIPS和我國已經(jīng)參加的國際知識產(chǎn)權協(xié)定為標準的。TPP中的知識產(chǎn)權條款提出了更高標準和更廣范圍的保護，將對我國未來的知識產(chǎn)權談判和國內(nèi)相關法規(guī)產(chǎn)生重大影響。

(二)對環(huán)境保護提出更高標準

TPP對環(huán)境保護提出了更高標準，特別是在野生動植物保護、海洋保護、法律透明度以及公眾參與等方面均對各成員國提出了高要求。TPP協(xié)定第20章第3條明確要求成員方有效執(zhí)行其環(huán)境法律，不得為了鼓勵貿(mào)易和投資而弱化環(huán)境法律。

一是TPP將野生動植物和海洋資源保護提到了新高度。比如，要求加強對自然保護區(qū)、森林、海洋、大氣等生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的保護，進一步強化打擊野生生物走私、非法砍伐、非法捕撈等違法行為。協(xié)定第20章第16條規(guī)范了海洋漁業(yè)捕撈，要求成員方采取可持續(xù)的漁業(yè)管理措施，以促進對鯊魚、海龜?shù)戎匾Ｑ笊锏谋Ｗo，打擊非法捕魚，禁止對魚類存量產(chǎn)生負面影響的有害漁業(yè)的補貼，禁止支持非法、隱蔽和不規(guī)則的捕魚等。各方亦一致同意保護海洋環(huán)境免受航船污染，保護臭氧層免受物質消耗。

二是直接介入成員國保護環(huán)境的制度性建設。要求各國成立環(huán)境委員會，建立公眾參與機制和平臺等，并要求成員國提高環(huán)境政策決策和執(zhí)行透明度。協(xié)定第20章第7條明確要求各成員方保證環(huán)境法領域的司法、行政程序是公正、公平和透明的，程序中進行的任何聽證會都是公開的。

三是確定環(huán)境爭議適用于TPP爭端解決機制。TPP協(xié)定在環(huán)境章節(jié)建立了先磋商再啟動爭端解決機制的制度。根據(jù)協(xié)定，成員方對環(huán)境問題有爭議時，應首先啟動磋商機制。協(xié)定規(guī)定了包括環(huán)境磋商、高級代表磋商和部長級磋商在內(nèi)的三級磋商機制。當環(huán)境爭議經(jīng)過這三級磋商后仍未解決時，爭議方可以根據(jù)協(xié)定第28章爭端解決機制的程序申請誠意專家組，啟動TPP爭端解決機制。

目前，我國簽署的中韓自貿(mào)協(xié)定中包含了環(huán)境與貿(mào)易的內(nèi)容，但相關條款要求比較寬松，且明確規(guī)定了環(huán)境爭議不適用于爭端解決機制。

(三)設立競爭政策的高標準

TPP協(xié)定對競爭政策確定了更高標準。TPP協(xié)定第16章第1條確定為了提高經(jīng)濟效率和消費者福利，各成員方應制定國內(nèi)競爭法以禁止阻礙競爭的商業(yè)行為。競爭法適用于成員方境內(nèi)所有的商業(yè)行為，允許為國家公共政策及公共利益采取豁免。

一是加強了各成員國保持本國競爭法的程序正當性和程序公正性的義務。TPP協(xié)定第16章第2條詳細規(guī)定了競爭法實施中的程序公正。要求法律賦予當事人合理的提供證據(jù)的機會。成員方依據(jù)競爭法展開調查時應有書面程序可遵循，并在合理的一段時間內(nèi)展開調查，且該程序應公平地適用于程序中的各方當事人。對于接受制裁或處罰的一方，法律應賦予其申請復審的權利，應在法律中規(guī)定實質與程序審查在內(nèi)的司法審查。在相關競爭調查中，應依法對被調查者的商業(yè)秘密提供保護。

二是強調成員方享有對違反競爭法所造成的損害進行訴訟的權利。TPP協(xié)定第16章第3條規(guī)定了私人訴權的保障。明確提出私人訴權是對于國家公共競爭政策的有效補充。各成員方承諾對于違反競爭法所造成的損害有提起訴訟的權利。賦予受損害方申請主管機構對違反競爭法的行為啟動調查的權利，以及發(fā)現(xiàn)違反競爭法的行為后向法院要求賠償?shù)臋嗬?/p>

三是增加消費者保護條款。TPP協(xié)定第16章第6條明確了對消費者權益造成實質性損害的欺詐性商業(yè)行為有三類：(1)歪曲事實，對消費者造成誤導，引起重大經(jīng)濟損失；(2)消費者付款而沒有提供產(chǎn)品或服務；(3)未經(jīng)授權而使用消費者金融或電話賬戶。要求成員方制定消費者保護法以規(guī)范欺詐性商業(yè)行為，保護消費者權益。

目前，在WTO框架下尚未達成一致的競爭政策協(xié)定，但全球已約有100個自由貿(mào)易協(xié)定納入了競爭政策條款。我國簽署的中韓自貿(mào)協(xié)定也將競爭政策作為一章，但未提及上述三項內(nèi)容。

(四)擴大爭端解決機制的效力范圍并提高透明度要求

TPP協(xié)定確定了兩種爭端解決機制。一是國家間爭端解決機制。TPP國家間爭端解決機制的高標準主要在于擴大了效力范圍，把勞工、環(huán)境、知識產(chǎn)權等大多數(shù)領域都納入其管轄范圍，僅有競爭政策等特定例外不適用爭端解決機制。爭端解決機制在TPP協(xié)定內(nèi)的廣泛適用，將有力保障相關新議題和高標準的實施。而在我國簽署的中韓自貿(mào)協(xié)定中，則明確規(guī)定環(huán)境和知識產(chǎn)權不適用于爭端解決機制。 二是納入投資者與國家間爭端解決機制(ISDS)。TPP協(xié)定第9章第17條規(guī)定在投資爭端解決中，原告與被告應首先采取調停、調解等程序。我國簽署的中韓自貿(mào)協(xié)定也含有投資者與東道國爭端解決機制。中韓自貿(mào)協(xié)定 “投資”章節(jié)規(guī)定，任何投資爭端解決首先應該通過友好協(xié)商來解決，如果在遞交書面協(xié)商請求四個月內(nèi)無法解決，并符合締約方法律法規(guī)規(guī)定的國內(nèi)行政復議程序后，可以依據(jù)《國際投資爭端解決中心公約》進行仲裁。

TPP協(xié)定提高了投資者爭端解決機制的透明度。第9章列出了投資者與東道國爭端仲裁的時間表和條件，規(guī)定了仲裁聽證和公開相關文件的條款。除非涉及應該受到保護的信息，或涉及國家安全例外及信息公開例外，在其余情況下均需公開仲裁相關情況。此外，第9章第22條允許爭端雙方在仲裁報告發(fā)布前閱讀和評估該報告，并可對最終的裁定發(fā)表意見。

(作者單位：國家發(fā)改委對外經(jīng)濟研究所;責任編輯：白宇)