從晚近自由貿(mào)易協(xié)定看CEPA框架下的貿(mào)易救濟(jì)法律制度的完善

從晚近自由貿(mào)易協(xié)定看CEPA框架下的貿(mào)易救濟(jì)法律制度的完善

劉瑛(教授)①張威加②

2003年6月9日和10月17日，中國政府分別與香港和澳門特別行政區(qū)政府正式簽署了CEPA協(xié)議。中國內(nèi)地、香港和澳門都是WTO成員，WTO的貿(mào)易自由化規(guī)則和有關(guān)減讓、承諾本已適用于兩地，而CEPA則在前述WTO紀(jì)律基礎(chǔ)上為中國內(nèi)地與香港、澳門的貿(mào)易往來提供了更便捷、更高效的條件。本文主要結(jié)合內(nèi)地與香港間貿(mào)易闡釋CEPA的相關(guān)制度與安排，且下文所言CEPA均指內(nèi)地與香港CEPA。

自2004年1月1日中國內(nèi)地與香港CEPA實施起，內(nèi)地對273個稅目的原產(chǎn)香港進(jìn)口貨物實行零關(guān)稅，并在2006年1月1日實現(xiàn)了協(xié)定附件一中表1以外的原產(chǎn)香港的進(jìn)口貨物實行零關(guān)稅的協(xié)定承諾，從而極大地刺激了兩地經(jīng)濟(jì)增長。截至2015年6月，內(nèi)地累計進(jìn)口香港CEPA項下貨物89.5億美元，關(guān)稅優(yōu)惠49.2億元人民幣。應(yīng)該說，作為中國內(nèi)地加入WTO以來與其他WTO成員簽署的第一個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，CEPA的有序發(fā)展對于研究WTO區(qū)域貿(mào)易理論、促進(jìn)貿(mào)易自由化和便利化、發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，減少區(qū)域內(nèi)貿(mào)易壁壘都發(fā)揮了極為重要的作用。但由于某些CEPA規(guī)則的不盡完善，十余年的貿(mào)易實踐也反映出一些問題。2015年4月21日，中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱廣東自貿(mào)區(qū))正式掛牌成立。廣東自貿(mào)區(qū)將“依托港澳”作為自身的最大特色。雖然在功能上，廣東自貿(mào)區(qū)更加注重發(fā)展新興服務(wù)業(yè)，但從《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中可以看出，廣州南沙保稅港區(qū)和珠海橫琴新區(qū)片區(qū)都將貨物貿(mào)易便利化作為首要制度創(chuàng)新，提出大力發(fā)展高端制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。因此，加深對CEPA貿(mào)易救濟(jì)法律制度的研究，與廣東自貿(mào)區(qū)的發(fā)展相得益彰，共同促進(jìn)粵港地區(qū)貨物貿(mào)易的發(fā)展，就顯得尤為重要。一個合理設(shè)計的貿(mào)易救濟(jì)制度是任何貿(mào)易優(yōu)惠安排不可或缺的，本文擬結(jié)合《中國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》(以下簡稱《中韓自貿(mào)協(xié)定》)、《中國—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》(以下簡稱《中澳自貿(mào)協(xié)定》)和《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)等晚近自貿(mào)協(xié)定的最新發(fā)展，針對CEPA的貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則提出完善建議。

一、 CEPA貿(mào)易救濟(jì)法律制度概況

CEPA中并未設(shè)立專門章節(jié)對貨物貿(mào)易中的貿(mào)易救濟(jì)問題加以規(guī)制。一方面，香港作為世界上開放的自由貿(mào)易港，以服務(wù)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)的支撐產(chǎn)業(yè)，相比之下，香港本地制造業(yè)競爭力較弱，難以對內(nèi)地同類產(chǎn)品造成嚴(yán)重?fù)p害。另一方面，實踐中某些發(fā)達(dá)國家在進(jìn)行傾銷認(rèn)定時，利用WTO規(guī)則本身存在的缺陷和中國的入世特別承諾，濫用反傾銷措施，借反傾銷之名行貿(mào)易保護(hù)之實，阻礙貿(mào)易自由化的發(fā)展，所以CEPA在制定時將反傾銷措施排除于外，以促進(jìn)內(nèi)地與香港貿(mào)易自由化的實現(xiàn)。此外，由于內(nèi)地與香港具有極強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性，通常情況下，即使內(nèi)地對某些產(chǎn)業(yè)或企業(yè)給予專向性補(bǔ)貼，該產(chǎn)業(yè)或企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品也很難對香港的同類產(chǎn)品造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅。正是基于這些原因考量，CEPA并未設(shè)置反傾銷和反補(bǔ)貼措施，即雙方承諾一方不對原產(chǎn)于另一方的進(jìn)口貨物采取反傾銷措施和反補(bǔ)貼措施。

雖然沒有反傾銷和反補(bǔ)貼機(jī)制，CEPA第二章第九條卻對保障措施作了規(guī)定：如因CEPA的實施造成一方對原產(chǎn)于另一方的某項產(chǎn)品的進(jìn)口激增，并對該方生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，該方可在以書面形式通知對方后臨時性地中止該項產(chǎn)品的進(jìn)口優(yōu)惠，并應(yīng)盡快應(yīng)對方的要求，根據(jù)CEPA第十九條的規(guī)定開始磋商，以達(dá)成協(xié)議。

二、CEPA現(xiàn)行貿(mào)易救濟(jì)制度下存在的問題

誠如前文所言，CEPA貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則是基于兩地實際情況的特殊安排，而這套規(guī)則在實踐中也暴露出一些問題。

(一)反規(guī)避措施缺失被利用

規(guī)避是反傾銷中的一個重要概念。反傾銷中的規(guī)避是指在一國商品被另一國征收反傾銷稅的情況下，出口商為減少或避免被征收反傾銷稅而采取和實施的各種方法。反規(guī)避則指反傾銷國按照該國法律規(guī)定的程序，采取新的反傾銷措施，制止任何企圖繞開現(xiàn)行反傾銷制裁的行為。一般而言，有反傾銷即有反規(guī)避，而CEPA由于不設(shè)反傾銷措施，也就沒有相應(yīng)的反規(guī)避規(guī)則。但這一點在貿(mào)易實踐中卻容易被利用，外國傾銷產(chǎn)品可以通過運(yùn)用規(guī)避措施轉(zhuǎn)口銷往內(nèi)地。

實踐中常見的反傾銷規(guī)避措施主要有四種：第一種是進(jìn)口國境內(nèi)組裝，即進(jìn)口商將產(chǎn)品的零部件大量出口到進(jìn)口國，再到進(jìn)口國組裝后進(jìn)行銷售。第二種是第三國組裝，即為了逃避進(jìn)口國針對特定出口國的產(chǎn)品征收的反傾銷稅，將產(chǎn)品的最后制成階段轉(zhuǎn)至第三國完成，后從第三國出口到進(jìn)口國。第三種是產(chǎn)品的輕度改變，即針對進(jìn)口國當(dāng)局反傾銷稅令確定的征稅對象，在不影響產(chǎn)品最終效用和消費(fèi)者偏好的情況下，對征稅產(chǎn)品進(jìn)行非實質(zhì)性的改造，以達(dá)到規(guī)避征稅的目的。第四種是產(chǎn)品的后期開發(fā)，即出口商利用原產(chǎn)品反傾銷調(diào)查的時間，對征稅產(chǎn)品進(jìn)行性能上的再創(chuàng)造，生產(chǎn)出不同的新產(chǎn)品。

當(dāng)然，根據(jù)不同國家的征稅標(biāo)準(zhǔn)和國情，反傾銷規(guī)避的方法也在不斷變換，不拘泥于上述四種方法。而無論采用哪種規(guī)避方法，出口商都是為了有效地繞開進(jìn)口國對其征收的反傾銷稅，使得進(jìn)口國難以全面實現(xiàn)打擊不公平貿(mào)易行為、保護(hù)本國受損產(chǎn)業(yè)的目的。

為此，世界上主要國家和地區(qū)相繼開始運(yùn)用反規(guī)避措施來限制反傾銷規(guī)避行為，遏制大行其道的反傾銷規(guī)避行為，強(qiáng)化反傾銷立法和措施的效力，快速高效地保護(hù)受損的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。早在20世紀(jì)80年代，歐共體就制定了《1761/87號規(guī)則》，以應(yīng)對日本企業(yè)改用直接投資的方式在歐共體境內(nèi)建立工廠，并在歐共體工廠將零部件組裝后投入市場以繞開歐共體反傾銷措施的規(guī)避措施，而該規(guī)則也成為世界上第一個規(guī)制反傾銷規(guī)避行為的法律文件。而隨后一系列自貿(mào)協(xié)定也有了針對規(guī)避行為的制度設(shè)計，主要表現(xiàn)為原產(chǎn)地規(guī)則。

CEPA的高度貿(mào)易自由化和香港的自由港身份給傾銷規(guī)避行為提供了大好機(jī)會。實踐中，香港的自由港身份吸引了大量出口商以零關(guān)稅將商品銷至香港，而CEPA項下內(nèi)地對香港的零關(guān)稅制度更激發(fā)了出口商將商品轉(zhuǎn)口貿(mào)易到內(nèi)地的欲望。出口商運(yùn)用規(guī)避措施，采取諸如“貼牌”“再加工”“產(chǎn)品改裝”等方法將異地產(chǎn)品香港本地化，使香港成為產(chǎn)品原產(chǎn)地，再以低于正常價值的價格、享受零關(guān)稅銷往內(nèi)地，以達(dá)到傾銷的目的，而CEPA對這種行為并無相應(yīng)的制度設(shè)計來應(yīng)對。

(二)保障措施設(shè)置不合理

CEPA中的保障措施規(guī)則也存在一定的缺陷。一方面，CEPA第九條缺乏對相關(guān)實質(zhì)要件的界定，其中“進(jìn)口激增”是否包括數(shù)量上的“絕對增加”和“相對增加”、“進(jìn)口激增”應(yīng)達(dá)到何種程度才能造成“嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅”、“嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅”的影響因素有哪些等問題都是不明確的。另一方面，CEPA并未就認(rèn)定損害的調(diào)查程序做細(xì)化規(guī)定，“臨時性”的時間限度也規(guī)定不明確，同時又沒有設(shè)定具體的磋商安排，令磋商可能具有較大的隨意性，不利于高效達(dá)成合意，而如果雙方磋商久拖不決難以達(dá)成合意，應(yīng)如何走出僵局、消除貿(mào)易障礙的后續(xù)安排也缺失。進(jìn)而，如果雙方達(dá)成合意后執(zhí)行不到位，應(yīng)采取何種措施增強(qiáng)協(xié)議的執(zhí)行力和約束力的規(guī)則也付之闕如，而執(zhí)行的效率低下會嚴(yán)重影響協(xié)議的實施力度，不利于貿(mào)易自由化目標(biāo)的實現(xiàn)。

根據(jù)CEPA第二條，中國內(nèi)地與香港可援引WTO的保障措施多邊規(guī)則來預(yù)防或救濟(jì)嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅。盡管如此，筆者認(rèn)為，雖然WTO的保障措施制度較CEPA協(xié)議更為完善，但WTO規(guī)則更多用于解決多邊框架下正常貿(mào)易過程中出現(xiàn)的進(jìn)口激增所導(dǎo)致的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，其在適用條件、程序要求等方面都是普遍性規(guī)則，并不一定符合內(nèi)地和香港的貿(mào)易和保障實際需要。而如果直接運(yùn)用WTO保障措施，可能會增加不必要的成本，增添問題的復(fù)雜性，不利于糾紛解決。

三、CEPA貿(mào)易救濟(jì)的規(guī)則完善

基于前文論及的問題，本文擬結(jié)合《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(North American Free Trade Agreement，NAFTA)、TPP協(xié)定、《中韓自貿(mào)協(xié)定》、《中澳自貿(mào)協(xié)定》的相關(guān)規(guī)則提出完善建議。

(一)完善CEPA的原產(chǎn)地規(guī)則

誠如前文所述，反傾銷的反規(guī)避最初體現(xiàn)在國內(nèi)法中，隨著問題的日益突出，越來越多的貿(mào)易協(xié)定也通過原產(chǎn)地規(guī)則來防止規(guī)避行為，同時將貿(mào)易協(xié)定的優(yōu)惠鎖定在協(xié)定成員之間。

筆者認(rèn)為，可以完善CEPA原產(chǎn)地規(guī)則來對商品的原產(chǎn)地進(jìn)行甄別，打擊進(jìn)口商采用規(guī)避手段將商品通過香港轉(zhuǎn)口到內(nèi)地進(jìn)行傾銷的行為，同時確保兩地貿(mào)易利益的精準(zhǔn)適用范圍。CEPA的原產(chǎn)地規(guī)則主要體現(xiàn)在協(xié)議的附件二、三兩部分。規(guī)則中確定的原產(chǎn)于本地的產(chǎn)品主要包括，完全在一方獲得的貨物,及在一方進(jìn)行了實質(zhì)性加工但非完全在該方獲得的貨物。按照CEPA規(guī)則，對“實質(zhì)性加工”采用制造或加工工序、稅號改變、從價百分比等認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并將產(chǎn)品30%的附加值增值用來作為“香港制造”產(chǎn)品的衡量標(biāo)準(zhǔn)。但在實踐中，這樣的原產(chǎn)地規(guī)則安排仍然過于含糊，可操作性較差，暴露出較多問題，需要進(jìn)一步完善。

1.建議盡可能多地適用稅號改變標(biāo)準(zhǔn)來確定原產(chǎn)地

香港受本地自然資源匱乏的限制，原材料多依賴國際市場進(jìn)口，出口產(chǎn)品以機(jī)電產(chǎn)品、貴金屬及首飾等制成品、紡織品及成衣為主，2015年1月到6月此三類產(chǎn)品對內(nèi)地出口額分別為91.96億美元、18.44億美元和3.18億美元，占香港對內(nèi)地出口總額的68.2%、13.7%和2.4%。由于香港在制造上述產(chǎn)品時更強(qiáng)調(diào)加工工序的重要性，因此，目前CEPA原產(chǎn)地規(guī)則的確定方法是以制造或加工工序為主要標(biāo)準(zhǔn)，而以稅號改變標(biāo)準(zhǔn)為輔。在CEPA協(xié)議附件二的表1規(guī)定的273類產(chǎn)品中，有187類產(chǎn)品采用了制造或加工工序標(biāo)準(zhǔn)，另外輔以稅號改變標(biāo)準(zhǔn)和本區(qū)增值標(biāo)準(zhǔn)。但在實踐中，由于CEPA附件二表1所限定的“取得貨物基本特征的階段”過于復(fù)雜，操作起來難以準(zhǔn)確區(qū)分各道工序之間的界限。另外，從價百分比雖然規(guī)定了具體的計算公式，但是如何根據(jù)權(quán)重來確定變量的參數(shù)卻不得而知。

與此不同，世界上主要的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定更傾向于運(yùn)用稅號改變標(biāo)準(zhǔn)來確定進(jìn)口商品的原產(chǎn)地。例如，NAFTA第401條(b)項規(guī)定，為將某一貨物確定為區(qū)內(nèi)原產(chǎn)貨物，則用于生產(chǎn)貨物的每一種非原產(chǎn)原料都要因生產(chǎn)過程而經(jīng)過適當(dāng)?shù)年P(guān)稅分類變化，適當(dāng)?shù)年P(guān)稅分類變化則在協(xié)定第401條附錄中明確列舉，同時要求這些生產(chǎn)過程完全在一個或多個成員國境內(nèi)完成?？梢姡琋AFTA的稅號改變標(biāo)準(zhǔn)十分嚴(yán)格，它細(xì)化了貨物每一種非原產(chǎn)原材料的變化程度，提高了規(guī)則的透明性、可操作性和確定性。正是這樣嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，使得成員國為了符合原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)以享受關(guān)稅優(yōu)惠，更愿意在區(qū)域內(nèi)采購原材料，從而促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)原材料和中間產(chǎn)品的流通，增強(qiáng)了區(qū)內(nèi)成員間的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。又如，泛歐體系則注重綜合運(yùn)用稅號改變標(biāo)準(zhǔn)，輔之以制造或加工工序標(biāo)準(zhǔn)及從價百分比標(biāo)準(zhǔn)，且允許部分生產(chǎn)商自行選擇原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)。綜合來看，稅號改變標(biāo)準(zhǔn)較為突出的優(yōu)點在于其具有確定性，制造商可根據(jù)稅目歸類表上明確的規(guī)定，自行確定產(chǎn)品是否符合實質(zhì)性加工的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并參照相應(yīng)的關(guān)稅優(yōu)惠政策調(diào)整自身的出口產(chǎn)品生產(chǎn)。筆者建議，CEPA逐漸轉(zhuǎn)向以運(yùn)用稅號改變標(biāo)準(zhǔn)為主的進(jìn)口產(chǎn)品原產(chǎn)地確定規(guī)則，同時在確定香港主要出口產(chǎn)品的原產(chǎn)地時，也兼采用制造或加工工序的方法，以達(dá)到最佳效果。

2.建議適當(dāng)增加對累積規(guī)則的適用

泛歐體系和NAFTA均廣泛運(yùn)用累積規(guī)則以進(jìn)行原產(chǎn)地劃分，新近達(dá)成的TPP協(xié)定同樣采用了累積規(guī)則。累積規(guī)則可以分為雙邊累積、對角累積和完全累積三類，其最為突出的特點是能夠鼓勵區(qū)域內(nèi)的制造商盡可能地利用本區(qū)域內(nèi)的原材料和中間產(chǎn)品，來加強(qiáng)成員間的貿(mào)易往來。通常情況下，泛歐體系更多地運(yùn)用雙邊累積，適用雙邊累積規(guī)則能夠刺激各成員充分發(fā)揮資源互補(bǔ)性，在區(qū)域內(nèi)尋求原材料，進(jìn)行共同加工或生產(chǎn)。同時，泛歐體系也注重對對角累積規(guī)則的運(yùn)用。對角累積的優(yōu)勢在于，生產(chǎn)商在關(guān)稅優(yōu)惠的刺激下，會更傾向于在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行高附加值加工，以致達(dá)到原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)。而被NAFTA廣泛運(yùn)用的完全累積方法則更強(qiáng)調(diào)對非原產(chǎn)材料的加工與制造。

目前CEPA協(xié)議中并未規(guī)定累積規(guī)則，現(xiàn)實中內(nèi)地與香港在資源上具有得天獨(dú)厚的互補(bǔ)性，累積規(guī)則的運(yùn)用具有廣泛空間。筆者建議，可以針對不同類型產(chǎn)品適用不同的累積規(guī)則。針對資本密集型的產(chǎn)品，CEPA可以允許運(yùn)用對角累積和雙邊累積規(guī)則，這樣一來，香港企業(yè)從內(nèi)地進(jìn)口原材料和中間投入品來增加其最終產(chǎn)品的附加值增值部分，就能滿足原產(chǎn)地規(guī)則中對于附加值百分含量的要求，從而可以充分利用CEPA的零關(guān)稅優(yōu)惠待遇。對于勞動密集型產(chǎn)品，則可適當(dāng)運(yùn)用完全累積規(guī)則，這樣既可分散成員間的加工活動，增強(qiáng)區(qū)內(nèi)不同地區(qū)之間的貿(mào)易聯(lián)系，也能帶動整個區(qū)域內(nèi)的經(jīng)貿(mào)發(fā)展。

3.建議根據(jù)產(chǎn)品特征細(xì)化原產(chǎn)地規(guī)則

2015年10月5日，歷時5年談判的TPP協(xié)定終于在各方的努力下達(dá)成大體一致。作為一個“全覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)”的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，TPP協(xié)定對于CEPA規(guī)則的完善有一定的借鑒作用，包括其中的貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則和原產(chǎn)地規(guī)則。

目前，雖然協(xié)議的全部文本并未最終公布，但根據(jù)美國貿(mào)易代表辦公室公布的官方概要，TPP協(xié)定的原產(chǎn)地規(guī)則更為嚴(yán)密，更具針對性，大致分為適用于一般商品和特殊商品的兩類原產(chǎn)地規(guī)則。對于一般商品來說，TPP協(xié)定采取累積規(guī)則，在某一TPP締約方生產(chǎn)產(chǎn)品時，任一TPP締約方提供的原材料將與來自其他TPP締約方的原材料同等看待。對于特殊商品，以紡織品與服裝為例，各成員國同意立即免除多數(shù)產(chǎn)品的關(guān)稅，只允許在成員國同意的情況下，對一些敏感產(chǎn)品給予過渡期，允許征收關(guān)稅，但也應(yīng)當(dāng)在一段時期后免除。為確保前述利益限于區(qū)內(nèi)成員，TPP協(xié)定要求成員國必須使用區(qū)內(nèi)成員生產(chǎn)的紗和纖維，以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)整個行業(yè)的供應(yīng)鏈和投資發(fā)展，僅對成員國列入“短缺清單”中產(chǎn)品，允許使用非締約方供應(yīng)的特定紗線和纖維織物作為原材料。此外，對紡織品和服裝，TPP協(xié)定還規(guī)定了打擊偷逃關(guān)稅和走私行為的海關(guān)合作和執(zhí)行安排，以及應(yīng)對進(jìn)口激增可能對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的紡織品特殊保障措施。

目前，CEPA中并未涉及基于產(chǎn)品來區(qū)分的原產(chǎn)地規(guī)則。實踐中，香港對內(nèi)地出口的商品多集中于機(jī)電產(chǎn)品、金屬(貴、賤)制品、塑料及橡膠、光學(xué)及醫(yī)療設(shè)備和紡織品及服裝。對于這些產(chǎn)品，也可借鑒TPP協(xié)定的規(guī)定，劃分為適用于一般商品和特殊商品的原產(chǎn)地規(guī)則。對于占據(jù)大多數(shù)出口份額的一般制成品，如機(jī)電產(chǎn)品、塑料橡膠制品、金屬產(chǎn)品等，可以適用對角累積和雙邊累積規(guī)則，即一方出口的制成品中來自另一方的原材料和中間投入品，等同于生產(chǎn)或原產(chǎn)于本方。而對于雙方都比較重視的紡織品與服裝產(chǎn)品，可以規(guī)定香港應(yīng)盡可能采用來自內(nèi)地的原材料，只有在內(nèi)地供應(yīng)短缺或缺乏的情況下，才可采用區(qū)域外的原材料，以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的要素流動和經(jīng)濟(jì)共贏。

4.建議完善原產(chǎn)地規(guī)則認(rèn)證和統(tǒng)一規(guī)則

從美國公布的TPP官方摘要來看，TPP締約方還制定了一套通行的原產(chǎn)地確認(rèn)體系，以便利TPP區(qū)域內(nèi)的商業(yè)運(yùn)營，也規(guī)定了相關(guān)主管部門對原產(chǎn)地聲明的認(rèn)證程序。進(jìn)口商只需提供相關(guān)證明文件，經(jīng)符合條件的當(dāng)局依程序進(jìn)行驗證，即可識別并顯示產(chǎn)品是否合規(guī)，從而決定是否享有相應(yīng)的關(guān)稅優(yōu)惠待遇。

CEPA關(guān)于原產(chǎn)地的認(rèn)證和統(tǒng)一的規(guī)則主要體現(xiàn)在協(xié)議附件三中，規(guī)定雙方采取聯(lián)網(wǎng)核查的方式對實行零關(guān)稅的香港貨物的原產(chǎn)地申報進(jìn)行管理。出口商或生產(chǎn)企業(yè)在向內(nèi)地出口貨物前，應(yīng)向香港發(fā)證機(jī)構(gòu)申領(lǐng)原產(chǎn)地證書，香港發(fā)證機(jī)構(gòu)在對符合條件的出口商發(fā)放證書之余，會將發(fā)放原產(chǎn)地證書的相關(guān)材料通過專線以電子數(shù)據(jù)方式傳送到內(nèi)地海關(guān)總署。在進(jìn)口報關(guān)時，進(jìn)口商主動向申報地海關(guān)申明有關(guān)貨物享受零關(guān)稅，并提交有效原產(chǎn)地證書，申報地海關(guān)經(jīng)聯(lián)網(wǎng)核對無誤后，準(zhǔn)予進(jìn)口貨物享受零關(guān)稅待遇。但此規(guī)則在運(yùn)行過程中暴露出一些問題。由于進(jìn)口商在申請享受零關(guān)稅待遇時需提交原產(chǎn)地紙質(zhì)證書原件，而該證書文件需在出口地申領(lǐng)，并在規(guī)定時限內(nèi)向進(jìn)口地海關(guān)提交，在這一過程中，經(jīng)常出現(xiàn)證書延誤到達(dá)、內(nèi)容格式不符、郵遞出現(xiàn)差錯等諸多問題，加上文件本身的運(yùn)輸成本，都增加了企業(yè)的時間成本和費(fèi)用，降低了通關(guān)效率。

筆者建議，CEPA應(yīng)盡快簡化貨物的通關(guān)程序，充分利用網(wǎng)上平臺，同步出口地海關(guān)與進(jìn)口地海關(guān)的網(wǎng)上信息系統(tǒng)，對于申報的信息進(jìn)行實時審查，及時傳輸，快速備案，提高通關(guān)效率，并可試行一定條件下的免紙質(zhì)原產(chǎn)地證書提交或允許一定期限內(nèi)的紙質(zhì)原產(chǎn)地證書通關(guān)后提交。同時，建立強(qiáng)大的后臺維護(hù)系統(tǒng)和應(yīng)急機(jī)制，保障網(wǎng)上平臺的平穩(wěn)運(yùn)用，防止由于平臺癱瘓而阻礙企業(yè)通關(guān)的順利進(jìn)行。

(二) 明晰CEPA保障措施的相關(guān)規(guī)定

2015年6月1日簽訂的《中韓自貿(mào)協(xié)定》和2015年6月17日簽訂的《中澳自貿(mào)協(xié)定》中都有專門的保障措施規(guī)定，對于CEPA的完善也具有一定的借鑒意義。

相比之下，《中澳自貿(mào)協(xié)定》中的保障措施定義更為嚴(yán)密，主要在其第七章第二條中。該條規(guī)定，如在過渡期內(nèi)，由于降低或取消關(guān)稅，導(dǎo)致原產(chǎn)于一方的產(chǎn)品進(jìn)口至另一方領(lǐng)土內(nèi)的數(shù)量絕對增加或與國內(nèi)產(chǎn)量相比相對增加，且對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，則進(jìn)口方可實施雙邊保障措施。這里的雙邊保障措施則指在條件滿足的情況下，一方可在防止或補(bǔ)救嚴(yán)重?fù)p害和便利調(diào)整所必要的限度內(nèi)，中止按照協(xié)定規(guī)定進(jìn)一步削減或提高該產(chǎn)品的關(guān)稅稅率，但不得超過采取措施時或協(xié)定正式生效之日前一日的該產(chǎn)品的最惠國關(guān)稅實施稅率中相對較低的水平。

在實施方面，《中韓自貿(mào)協(xié)定》和《中澳自貿(mào)協(xié)定》都有具體規(guī)定。首先，較之CEPA中相對含糊的規(guī)定，兩協(xié)定均設(shè)置了總體的實施期限，即不得超過防止或補(bǔ)救嚴(yán)重?fù)p害和便利調(diào)整所必要的限度和時間，或保障措施可維持適用2年，且在實施方認(rèn)定繼續(xù)實施對于防止或補(bǔ)救嚴(yán)重?fù)p害和便利調(diào)整仍有必要，并有證據(jù)證明產(chǎn)業(yè)正在進(jìn)行調(diào)整的情況下，允許一定時期的延長期，對延長期，《中澳自貿(mào)協(xié)定》允許不超過一年，《中韓自貿(mào)協(xié)定》則規(guī)定不超過兩年。其次，兩協(xié)定都限制了實施期限的截止時間?！吨邪淖再Q(mào)協(xié)定》明確規(guī)定保障措施的適用必須在過渡期結(jié)束時終止，《中韓自貿(mào)協(xié)定》則更具靈活性，允許雙方在協(xié)商一致的情況下，實施方可使用超過過渡期的保障措施。同時，兩協(xié)定為了防止保障措施被濫用，盡快恢復(fù)正常貿(mào)易環(huán)境，要求在預(yù)計實施期限超過1年的情況下，實施方應(yīng)逐漸放寬措施。最后，為了確保保障措施得以恰當(dāng)運(yùn)用，兩協(xié)定均做出了限制性規(guī)定，對于已經(jīng)實施過保障措施的產(chǎn)品，在與先前實施保障措施期限相等的期限內(nèi)，不得再次實施，間隔期至少為2年，《中澳自貿(mào)協(xié)定》則進(jìn)一步規(guī)定對同一產(chǎn)品實施保障措施不得超過兩次。

在TPP協(xié)定官方概要中，也可見到相關(guān)的保障措施規(guī)定。TPP協(xié)定允許締約方在特定時段內(nèi)，針對因TPP協(xié)定實施關(guān)稅削減引發(fā)進(jìn)口激增導(dǎo)致對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重?fù)p害實施過渡性保障措施，實施期至多可達(dá)兩年，并可延長一年，但若超過一年則必須逐步實現(xiàn)自由化，且不可在同一時間就同一產(chǎn)品實施超過一項TPP協(xié)定規(guī)定的保障措施。保障措施的實施方必須遵守通知和磋商要求，并應(yīng)提供各方均同意的補(bǔ)償。值得注意的是，由于TPP協(xié)定所涉及的締約成員數(shù)量眾多，涵蓋發(fā)達(dá)國家及發(fā)展中國家成員，對于涉及重要利益如紡織品和服裝等特殊產(chǎn)品時，TPP協(xié)定專門設(shè)置了特別保障措施，以確保特殊產(chǎn)業(yè)的公平貿(mào)易環(huán)境。這點對于CEPA完善紡織品與服裝等特殊產(chǎn)業(yè)的保障措施規(guī)則，更具有參考價值。

CEPA可以借鑒《中韓自貿(mào)協(xié)定》、《中澳自貿(mào)協(xié)定》及TPP協(xié)定來完善自身的保障措施規(guī)則。首先，細(xì)化保障措施的實施條件。不能籠統(tǒng)地概括為“進(jìn)口產(chǎn)品激增”，應(yīng)制定具體的評判標(biāo)準(zhǔn)，對絕對和相對條件下產(chǎn)品進(jìn)口增長的比例和數(shù)量、增長的進(jìn)口產(chǎn)品在國內(nèi)所占市場份額、銷售水平的變化、總產(chǎn)量、生產(chǎn)率、能耗、損益及就業(yè)等因素進(jìn)行綜合考量。此外，可以參考TPP協(xié)定的規(guī)定，針對占據(jù)雙方重要貿(mào)易利益的特殊產(chǎn)業(yè)，如紡織品與服裝產(chǎn)業(yè)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性，對特殊產(chǎn)品制定不同的保障措施，做到有的放矢。其次，明確保障措施的適用期限，確定具體的實施時期，可規(guī)定不超過兩年的實施期。而且，根據(jù)內(nèi)地與香港間特殊的政治關(guān)系，雙方可以采取磋商的方式，共同商議決定延長期的時間。再次，完善調(diào)查程序、磋商程序和補(bǔ)償規(guī)則。在采取保障措施前，啟動磋商程序，最大程度地降低損害，對調(diào)查制定具體的時間表，可規(guī)定不超過一年的調(diào)查期限。關(guān)于補(bǔ)償，則可以由實施方依據(jù)雙方同意的方式提供補(bǔ)償，補(bǔ)償應(yīng)與采取保障措施預(yù)期導(dǎo)致的貿(mào)易影響實質(zhì)相等或與額外關(guān)稅價值相等。最后，建議成立專門的貿(mào)易救濟(jì)委員會，承擔(dān)起條文解釋和保障措施爭端解決的職能，充分運(yùn)用外交方法解決內(nèi)地與香港間的貿(mào)易糾紛，同時制定后續(xù)的司法救濟(jì)，使受損害方的權(quán)利能夠得到全面保障，維持貿(mào)易救濟(jì)功能的有序?qū)崿F(xiàn)。

[本文受2014國家社科一般項目“國際商法統(tǒng)一實體規(guī)則適用問題研究”(14BFX134)資助。]

(作者單位：①武漢大學(xué)國際法研究所，②武漢大學(xué)國際教育學(xué)院;責(zé)任編輯：劉建昌)