中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)現(xiàn)狀及問題研究

曹慶臻

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不僅關(guān)系到公眾的身體健康和生命安全，也關(guān)系到國(guó)家發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。2007－2010年、2012－2015年八年的中央一號(hào)文件都對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作提出明確要求。目前，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平整體穩(wěn)定向好，在2014年農(nóng)業(yè)部組織開展的質(zhì)量安全例行監(jiān)測(cè)中，蔬菜、畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品的監(jiān)測(cè)合格率分別為96.3%、99.2%和93.6%。但是，一些農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，如2010年海南毒豇豆，2011年雙匯瘦肉精、河南毒韭菜、江蘇西瓜膨大劑，2012年肯德基白羽雞，2013年湖南鎘大米、上海黃浦江松江段死豬、山東毒生姜、江蘇假羊肉等，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來了巨大挑戰(zhàn)。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全貫穿“從田間到餐桌”的整個(gè)供應(yīng)鏈，包括生產(chǎn)、加工、流通和消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)。外部性、各環(huán)節(jié)之間信息不對(duì)稱和責(zé)任不可追溯造成的市場(chǎng)失靈是導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的重要原因。20世紀(jì)90年代，歐盟為應(yīng)對(duì)陸續(xù)爆發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品安全事故，特別是瘋牛病危機(jī)，開始引入可追溯制度。隨后，美國(guó)、日本、加拿大、澳大利亞等國(guó)也開始相關(guān)研究。目前，在國(guó)家范圍內(nèi)建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系已成為一種發(fā)展趨勢(shì)，通過建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系，以加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制的格局正在逐步形成。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系貫穿農(nóng)產(chǎn)品的全鏈條，可有效破解各環(huán)節(jié)之間信息不對(duì)稱問題，建立起各環(huán)節(jié)的質(zhì)量信息互通機(jī)制和質(zhì)量安全責(zé)任潛在懲罰機(jī)制。因此，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系有利于實(shí)現(xiàn)質(zhì)量問題農(nóng)產(chǎn)品召回、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件追責(zé)，進(jìn)而保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，是構(gòu)建國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的重要組成部分。2007年、2008年中央一號(hào)文件要求建立、健全農(nóng)產(chǎn)品可追溯制度，2010年、2013年中央一號(hào)文件均提出了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯建設(shè)相關(guān)要求，包括健全農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)和可追溯制度、推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品和出口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯體系建設(shè)、健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全追溯體系等。2013年12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議明確提出“要形成覆蓋從田間到餐桌全過程的監(jiān)管制度”，“抓緊建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全追溯體系，盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品和食品安全信息追溯平臺(tái)”。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系對(duì)于增強(qiáng)消費(fèi)者農(nóng)產(chǎn)品安全消費(fèi)信心、提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者管理水平、提高職能部門農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管水平、提高中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展具有重要意義。

可追溯的含義及內(nèi)容

可追溯性是可追溯體系的重要特征。國(guó)內(nèi)外食品（農(nóng)產(chǎn)品）行業(yè)各類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)可追溯性定義表述不一，但有相同點(diǎn)，一是可追溯性為一種能力，二是可追溯性涵蓋范圍為從始端到終端，三是可追溯性內(nèi)容包含質(zhì)量安全相關(guān)的各類信息。如國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)（Codex）將可追溯性定義為“追蹤加工、儲(chǔ)運(yùn)、流通等任何過程的能力，以保持食品供應(yīng)鏈信息流的完整性和持續(xù)性”。中國(guó)《農(nóng)產(chǎn)品追溯編碼導(dǎo)則》（NY/T 1431－2007）中定義為“從供應(yīng)鏈的終端（產(chǎn)品使用者）到始端（產(chǎn)品生產(chǎn)者或原料供應(yīng)商）識(shí)別產(chǎn)品或產(chǎn)品成分來源的能力，即通過記錄或標(biāo)識(shí)追溯農(nóng)產(chǎn)品的歷史、位置等的能力”。

可追溯體系是可追溯性的實(shí)現(xiàn)載體。國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)（Codex）將可追溯體系定義表述為“食品市場(chǎng)各個(gè)階段的信息流的連續(xù)性保障體系”，包括信息可追溯性和產(chǎn)品的可追溯性。Elise Golan認(rèn)為可追溯系統(tǒng)是對(duì)某種產(chǎn)品或者產(chǎn)品特性在整個(gè)供應(yīng)鏈體系中進(jìn)行追蹤記錄的體系，并提出了衡量可追溯體系的三個(gè)維度，即深度、寬度和精確度。寬度指系統(tǒng)所包含的信息范圍，深度指可以向前或向后追溯信息的距離，精確度指可以確定問題源頭或產(chǎn)品某種特性的能力。中國(guó)物品編碼中心將可追溯體系定義為“采用商品條碼（EAN/UCC）系統(tǒng)對(duì)食品原料的生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)藏及零售等供應(yīng)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)上的管理對(duì)象進(jìn)行標(biāo)識(shí)，通過條碼和人工可讀方式記錄信息，一旦食品出現(xiàn)衛(wèi)生安全問題，可以通過這些標(biāo)識(shí)追溯到問題食品的源頭”。通過對(duì)可追溯的相關(guān)定義，結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的實(shí)際情況，我們可以將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系定義為：對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、流通、銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)的數(shù)據(jù)收集和記錄，建立整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈信息庫(kù)，應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)信息庫(kù)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)有記錄、信息可查詢、流向可跟蹤、責(zé)任可追究、產(chǎn)品可召回、質(zhì)量有保障，形成覆蓋整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的溯源體系。

從內(nèi)容看，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系包括兩個(gè)方面。一是技術(shù)體系，就是利用現(xiàn)代信息管理技術(shù)給農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)上號(hào)碼、保存相關(guān)的管理記錄，能夠追蹤農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)、加工、流通和銷售整個(gè)過程的相關(guān)信息系統(tǒng)。主要包含標(biāo)志、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)采集和傳遞、信息查詢等內(nèi)容。二是制度體系，即通過制定相關(guān)制度保障追溯系統(tǒng)規(guī)范持續(xù)運(yùn)行。

中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)現(xiàn)狀及問題

（一）中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)現(xiàn)狀

2002年，中國(guó)開始推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)。2002年12月，農(nóng)業(yè)部專門成立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心。農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、原國(guó)家食品藥品監(jiān)管局、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫總局等單位和各地方政府都進(jìn)行了相關(guān)工作，在制度構(gòu)建和完善、試點(diǎn)追溯體系建設(shè)實(shí)踐等方面取得了一些進(jìn)展。

1.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系相關(guān)制度建設(shè)

（1）相關(guān)法規(guī)

農(nóng)業(yè)部2006年6月發(fā)布《畜禽標(biāo)識(shí)和養(yǎng)殖檔案管理辦法》，為“國(guó)家實(shí)施畜禽標(biāo)識(shí)及養(yǎng)殖檔案信息化管理，實(shí)現(xiàn)畜禽及畜禽產(chǎn)品可追溯”提供技術(shù)支撐。為配套《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》， 2006年11月發(fā)布《農(nóng)產(chǎn)品包裝與標(biāo)識(shí)管理辦法》、《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》。2012年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的意見》（農(nóng)質(zhì)發(fā)[2012]3號(hào)），提出“加快制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯相關(guān)規(guī)范，統(tǒng)一農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地質(zhì)量安全合格證明和追溯模式，探索開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全產(chǎn)地追溯管理試點(diǎn)”。2011年，商務(wù)部《關(guān)于“十二五”期間加快肉類蔬菜流通追溯體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（商秩發(fā)[2011]376號(hào)），要求“加快建設(shè)完善的肉類蔬菜流通追溯體系”。

各地根據(jù)工作實(shí)踐也出臺(tái)了一些地方性法規(guī)，如上海市2001年發(fā)布《上海市食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管暫行辦法》（2004年修訂），要求“生產(chǎn)基地在生產(chǎn)活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)建立質(zhì)量記錄規(guī)程，保證產(chǎn)品的可追溯性”；甘肅省2014年1月發(fā)布《甘肅省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理辦法（試行）》等。

（2）相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

2007年9月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地編碼規(guī)則》和《農(nóng)產(chǎn)品追溯編碼導(dǎo)則》，2009年4月發(fā)布《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯操作規(guī)程通則》以及水果、茶葉、畜肉、谷物4大類產(chǎn)品操作規(guī)程，2011年9月補(bǔ)充發(fā)布蔬菜等產(chǎn)品的操作規(guī)程。目前，《農(nóng)產(chǎn)品追溯信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)指南》《食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全合格證明管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)正在制定中。

2002年7月，國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布《EAN-UCC系統(tǒng)128條碼》（GB/T 15425-2002），2014年9月修訂發(fā)布《商品條碼 128條碼》（GB/T 15425-2014），并于2015年2月實(shí)施。2004年6月發(fā)布《出境水產(chǎn)品追溯規(guī)程(試行)》、《出境養(yǎng)殖水產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫和監(jiān)管要求(試行)》，應(yīng)對(duì)歐盟從2005年開始實(shí)施的水產(chǎn)品貿(mào)易可追溯制度。2005年12月發(fā)布《良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（第1部分）：術(shù)語》，至2014年6月，發(fā)布《良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（第27部分）：蜜蜂控制點(diǎn)與符合性規(guī)范》，共27部分，并將繼續(xù)為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)階段提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。2009年9月，發(fā)布《飼料和食品鏈的可追溯性體系設(shè)計(jì)與實(shí)施的通用原則和基本要求》。

中國(guó)物品編碼中心采用全球通用的物品編碼、商品條碼和射頻等識(shí)別技術(shù)實(shí)現(xiàn)食品安全跟蹤與追溯，2004年6月，發(fā)布《牛肉產(chǎn)品跟蹤與追溯指南》《水果、蔬菜跟蹤與追溯指南》等。

（二）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系實(shí)踐

2003年，國(guó)家質(zhì)檢總局啟動(dòng)“中國(guó)條碼推進(jìn)工程”，推動(dòng)采用EAN-UCC系統(tǒng)。2003年8月，科技部啟動(dòng)國(guó)家863計(jì)劃“數(shù)字農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與示范”重大專項(xiàng)，圍繞數(shù)字農(nóng)業(yè)重大技術(shù)、重大系統(tǒng)、重大產(chǎn)品進(jìn)行研究開發(fā)，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)實(shí)踐提供重要的科技支撐。自2004年開始，國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局、農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局、商務(wù)部等開展不同農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域的質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)試點(diǎn)，部分基礎(chǔ)條件良好的地方政府和實(shí)力雄厚的企業(yè)也依托試點(diǎn)或依靠自身實(shí)力開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)，取得了較為豐富的實(shí)踐成果。

（1）國(guó)家層面農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)

國(guó)家質(zhì)檢總局下屬單位中國(guó)物品編碼中心，從實(shí)施“中國(guó)條碼推進(jìn)工程”以來，在全國(guó)建立了100多個(gè)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯應(yīng)用示范基地，覆蓋肉禽類、蔬菜水果、加工食品、水產(chǎn)品、醫(yī)療產(chǎn)品及地方特色食品等多個(gè)領(lǐng)域，如在陜西建立“牛肉質(zhì)量與跟蹤系統(tǒng)”，在北京建立金維福仁清真食品有限公司“牛肉產(chǎn)品跟蹤與追溯自動(dòng)識(shí)別技術(shù)應(yīng)用示范系統(tǒng)”，在上海建立“上海超市農(nóng)產(chǎn)品查詢系統(tǒng)”，在山東壽光建立“蔬菜質(zhì)量安全可溯源系統(tǒng)”，在廣西建立“米粉質(zhì)量安全跟蹤、追溯與監(jiān)管體系”等。

農(nóng)業(yè)部自2004年實(shí)施“城市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管系統(tǒng)試點(diǎn)工作”，開展了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系試點(diǎn)建設(shè)，試點(diǎn)探索建立種植業(yè)、農(nóng)墾、動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疫病、水產(chǎn)品四個(gè)專業(yè)追溯體系。2006年開始，農(nóng)業(yè)部在四川、重慶、北京和上海四省市進(jìn)行試點(diǎn)標(biāo)識(shí)溯源工作。2006年以來，農(nóng)業(yè)部?jī)?yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)服務(wù)中心在全國(guó)八個(gè)省市開展種植業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯制度建設(shè)試點(diǎn)，建立“農(nóng)業(yè)部種植業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量追溯系統(tǒng)”。2008年以來，農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心建立“農(nóng)墾農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯展示平臺(tái)”，在米面、水果、茶葉、畜肉、禽肉、蛋類、水產(chǎn)品等七類農(nóng)產(chǎn)品建立農(nóng)墾系統(tǒng)質(zhì)量安全可追溯系統(tǒng)。2010年，農(nóng)業(yè)部下屬單位中國(guó)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心建立“動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疫病可追溯體系”；2010年，農(nóng)業(yè)部下屬科研單位中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)院和全國(guó)水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)項(xiàng)目組通過在廣東省和天津市的41家水產(chǎn)品企業(yè)進(jìn)行的養(yǎng)殖、加工、批發(fā)、零售一體化追溯試點(diǎn)，構(gòu)建水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系，建立“水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯網(wǎng)”。

2004年4月，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局等八個(gè)部門確定肉類行業(yè)作為食品安全信用體系建設(shè)試點(diǎn)行業(yè)，開始啟動(dòng)肉類食品追溯制度和系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目。

2010年以來，商務(wù)部、財(cái)政部開展肉類蔬菜流通追溯體系建設(shè)，建成以中央、省、市三級(jí)平臺(tái)為主體、全國(guó)互連互通、協(xié)調(diào)運(yùn)作的追溯管理網(wǎng)絡(luò)，形成生產(chǎn)與流通有效銜接的肉類蔬菜流通追溯體系。至2014年底，共分五批在58個(gè)城市開展肉菜流通追溯體系建設(shè)試點(diǎn)，有2000多家流通企業(yè)納入了追溯體系。下一步將從肉菜追溯體系建設(shè)逐步擴(kuò)大到中藥材、酒類、奶制品、水果以及水產(chǎn)品等品種。

（2）地方農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)

2004年，北京市農(nóng)業(yè)局和河北省農(nóng)業(yè)廳共同承擔(dān)了農(nóng)業(yè)部的“進(jìn)京蔬菜產(chǎn)品質(zhì)量追溯制度試點(diǎn)項(xiàng)目”，由河北六縣市蔬菜試點(diǎn)基地使用統(tǒng)一的包裝和產(chǎn)品標(biāo)簽信息碼，向北京市新發(fā)地和大洋路兩個(gè)批發(fā)市場(chǎng)供貨。2005年，北京市開展了自產(chǎn)蔬菜產(chǎn)品質(zhì)量追溯試點(diǎn)。2008年，北京市建立并啟用奧運(yùn)食品安全監(jiān)控和追溯系統(tǒng)，實(shí)施奧運(yùn)食品安全追溯制度，實(shí)現(xiàn)奧運(yùn)食品從生產(chǎn)基地到最終消費(fèi)地的全程監(jiān)控，是追溯系統(tǒng)應(yīng)用的成功范例。2013年，北京市以平谷大桃為試點(diǎn)，建成首個(gè)國(guó)家級(jí)出口農(nóng)產(chǎn)品可追溯體系。目前，“北京市農(nóng)業(yè)局食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)”和“北京市肉類蔬菜流通追溯平臺(tái)”等運(yùn)行良好，對(duì)農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全的管理橫跨生產(chǎn)、包裝、加工及零售等各個(gè)環(huán)節(jié)，并覆蓋蔬菜、水果、畜禽和水產(chǎn)等多個(gè)領(lǐng)域。

天津、上海等地也在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)方面進(jìn)行了大量的工作，如“上海超市農(nóng)產(chǎn)品查詢系統(tǒng)”“天津無公害蔬菜安全追溯系統(tǒng)”“山東食品質(zhì)量安全溯源系統(tǒng)”“江蘇南京農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全I(xiàn)C卡監(jiān)管系統(tǒng)”“海南熱帶農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)”“江西臍橙質(zhì)量追溯查詢系統(tǒng)”“陜西牛肉質(zhì)量與跟蹤系統(tǒng)”“四川茶葉制品跟蹤與追溯系統(tǒng)”“云南普洱茶信息跟蹤與追溯管理系統(tǒng)”“福建遠(yuǎn)山河田雞供應(yīng)鏈跟蹤與追溯體系”“新疆吐魯番哈密瓜追溯信息系統(tǒng)”等。

目前，國(guó)家層面比較有代表性的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系有國(guó)家食品(產(chǎn)品)安全追溯平臺(tái)、食品安全監(jiān)管、追溯與召回公共服務(wù)平臺(tái)、中國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)、農(nóng)墾農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯展示平臺(tái)、農(nóng)業(yè)部種植業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量追溯網(wǎng)、水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯網(wǎng)等；地方政府建立的典型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系有廣東省水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯平臺(tái)、北京市農(nóng)業(yè)局食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)、北京市肉類蔬菜流通追溯平臺(tái)、上海市食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全信息網(wǎng)等。

（三）中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)存在的問題

10多年來，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)在理論和實(shí)踐方面取得了一定的成果，但是也顯現(xiàn)出一些問題，對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生了制約。

（1）缺少?gòu)?qiáng)制性的法律依據(jù)。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品“安全標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)地、生產(chǎn)、包裝標(biāo)識(shí)、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任”等基本要求，是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全質(zhì)量安全相關(guān)工作的基本法律依據(jù)，但沒有明確可追溯相關(guān)內(nèi)容?！妒称钒踩ā穼?duì)標(biāo)簽、召回等提出了要求，但并未涉及可追溯。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)[2012]20號(hào)），提出“建立健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系”，但并未強(qiáng)制實(shí)施。這與其他國(guó)家通過立法對(duì)可追溯進(jìn)行強(qiáng)制實(shí)施形成了較為鮮明的對(duì)比。如在歐盟，2000年7月，頒布《新牛肉標(biāo)識(shí)法規(guī)》（第1760/2000號(hào)法令），要求歐盟成員國(guó)上市銷售的牛肉產(chǎn)品必須具備可追溯性，從法律的角度提出牛肉產(chǎn)品可追溯性要求。2002年1月，歐盟頒布《通用食品法》（第178/2002號(hào)法令），要求強(qiáng)制實(shí)行可追溯制度，并明確提出禁止進(jìn)口非追溯產(chǎn)品。2006年1月，歐盟出臺(tái)并實(shí)施《歐盟食品及飼料安全管理法規(guī)》，突出強(qiáng)調(diào)了食品從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的全過程控制管理和可追溯性。在美國(guó)，2002年6月，通過《公共健康安全與生物恐怖應(yīng)對(duì)法》，對(duì)食品安全實(shí)行強(qiáng)制性管理，種植和生產(chǎn)企業(yè)必須建立食品安全可追溯制度，并于次年發(fā)布《食品安全跟蹤條例》，要求所有涉及食品運(yùn)輸、配送和進(jìn)口的企業(yè)要建立并且保全食品流通過程中的全部信息記錄，所有與食品生產(chǎn)有關(guān)的企業(yè)必須建立產(chǎn)品質(zhì)量可追溯體系。

（2）兼容互通的追溯標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。日本制定《農(nóng)林物質(zhì)及質(zhì)量標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)化法》（簡(jiǎn)稱“JAS法”），開始實(shí)施生產(chǎn)信息公開JAS制度，并以消費(fèi)者可追溯形式提供。澳大利亞于2001年在國(guó)家層面上建立了國(guó)家畜產(chǎn)品身份識(shí)別系統(tǒng)（NLIS），并成立配套的管理機(jī)構(gòu)，成為最早對(duì)牛、羊?qū)嵤┳粉櫹到y(tǒng)的國(guó)家之一。在中國(guó)，農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局、中國(guó)物品編碼中心等部門出臺(tái)了一系列規(guī)程、辦法、指南、要求等標(biāo)準(zhǔn)，但是部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)之間存在內(nèi)容交叉、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等情況。各地方政府根據(jù)自身實(shí)際需要出臺(tái)了一系列地方標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量參差不齊。標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容體系還不完善，如目前還欠缺農(nóng)產(chǎn)品追溯信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理等標(biāo)準(zhǔn)，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯操作規(guī)程》、《良好農(nóng)業(yè)規(guī)范》等細(xì)則還未全部出臺(tái)。目前，中國(guó)關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯方面的標(biāo)準(zhǔn)很多，但都不是強(qiáng)制性的，缺乏約束性。這就產(chǎn)生了系統(tǒng)不兼容、重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)等問題。同時(shí)，與國(guó)際未接軌，一定程度上也影響了農(nóng)產(chǎn)品的出口。

（3）部門條塊分割依然較為嚴(yán)重。目前，開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯體系建設(shè)工作的部級(jí)單位就有農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局、商務(wù)部、工信部、食品藥品監(jiān)管總局等多家單位。實(shí)踐中，多部門、多系統(tǒng)、多渠道分頭操作，追溯鏈條不對(duì)接，追溯信息不共享。不同地區(qū)、不同部門分頭開展追溯工作，追溯區(qū)域難以突破，追溯領(lǐng)域各自為政，易出現(xiàn)信息孤島。同時(shí)，也容易出現(xiàn)工作不延續(xù)等問題。如商務(wù)部在2011年提出推動(dòng)在“十二五”期間制定《食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理辦法》，但由于職能方面的不斷調(diào)整，目前已經(jīng)搜尋不到對(duì)相關(guān)工作的表述。

（4）技術(shù)體系仍在摸索。目前，可追溯體系日益完善，一些技術(shù)支撐手段日益成熟，如EAN-UCC系統(tǒng)、GS1系統(tǒng)、IC卡識(shí)別技術(shù)、RFID射頻技術(shù)、DNA技術(shù)等等。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家通常使用EAN-UCC碼作為追溯的主要技術(shù)手段。國(guó)際物品編碼協(xié)會(huì)于2001年研究開發(fā)GS1系統(tǒng)（全球統(tǒng)一編碼及標(biāo)識(shí)系統(tǒng)），跟蹤與追溯食品類產(chǎn)品，目前已有100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)應(yīng)用該系統(tǒng)對(duì)食品進(jìn)行跟蹤與追溯。但從中國(guó)來看，很多技術(shù)仍在以“創(chuàng)新”的形式、摸索開展研究和相關(guān)工作，由政府推動(dòng)試點(diǎn)使用，成本較高，也難以普遍推廣。

（5）市場(chǎng)主體參與意愿不高。中國(guó)是典型的小農(nóng)生產(chǎn)體系，農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)生產(chǎn)環(huán)節(jié)以農(nóng)戶為主，生產(chǎn)規(guī)模小，技術(shù)水平低，產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化程度低。分散的主體和經(jīng)營(yíng)，對(duì)采集全面完整的農(nóng)產(chǎn)品追溯信息帶來了巨大挑戰(zhàn)，增加了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)的成本和難度，追溯體系易出現(xiàn)“叫好不叫座”等情況。

（6）追溯信息完整性、真實(shí)性不足。在澳大利亞，國(guó)家畜產(chǎn)品身份識(shí)別系統(tǒng)（NLIS）已經(jīng)被各州和農(nóng)場(chǎng)主廣泛采納，如果個(gè)人或者公司由于粗心大意或故意提供虛假信息，將被處以1.2萬－4.4萬澳元罰款。但在中國(guó)，可追溯數(shù)據(jù)的錄入、跟蹤，主要是憑借市場(chǎng)主體的自覺自律，質(zhì)量難以保證。

意見與建議

（1）完善法律法規(guī)。發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯成功實(shí)施的重要保障就是有法可依。建議盡快出臺(tái)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯方面的法律法規(guī)，明確追溯對(duì)象、追溯信息、追溯環(huán)節(jié)、追溯主體、法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯的要求提升到法律層面。同時(shí)，明確法律責(zé)任，加大對(duì)提供虛假信息行為的懲處力度，保障追溯信息的準(zhǔn)確性和可靠性。

（2）建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。目前，中國(guó)可追溯體系的建設(shè)主要表現(xiàn)為通過開展試點(diǎn)的方式，在一些重點(diǎn)品種、大型企業(yè)、特定區(qū)域等開展，碎片化、部門化色彩較為嚴(yán)重。這種情況下，尤其要建立一套互通互用的可追溯標(biāo)準(zhǔn)體系，如追溯信息采集和交換標(biāo)準(zhǔn)、可追溯標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)架等，并適時(shí)將部分推薦性標(biāo)準(zhǔn)提升為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯工作要求。

（3）明確負(fù)責(zé)部門。可追溯體系的主要功能包括降低外部成本、明確劃分責(zé)任和傳遞質(zhì)量信號(hào)。從可追溯體系的功能來看，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的部門，也應(yīng)當(dāng)是該系統(tǒng)的主要應(yīng)用部門。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革情況，中國(guó)目前應(yīng)為農(nóng)業(yè)部和國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局。商務(wù)部、質(zhì)檢總局、工信部等相關(guān)部門在可追溯方面的工作，應(yīng)逐步移交給監(jiān)管部門，以進(jìn)一步整合資源，建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系。

（4）吸收運(yùn)用發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的科技成果。國(guó)際上，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯工作始于1997年，歐盟、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、應(yīng)用等方面發(fā)展迅速，標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，技術(shù)更新迅速，可追溯體系不斷完善。我們應(yīng)及時(shí)學(xué)習(xí)國(guó)際上農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯新技術(shù)，通過引進(jìn)、消化吸收、再創(chuàng)新加以利用，促進(jìn)科技成果盡快應(yīng)用，發(fā)揮實(shí)效。

（5）處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯具有明顯的外部性和公共性，政府一方面要搭建好可追溯系統(tǒng)，加大支持力度，推進(jìn)試點(diǎn)工作開展；另一方面，還要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下，把握好對(duì)追溯企業(yè)的補(bǔ)貼和支持。如加拿大通過耳標(biāo)對(duì)每頭豬實(shí)行標(biāo)識(shí)管理，沒有納入標(biāo)識(shí)管理系統(tǒng)的豬禁止交易、買賣和屠宰，其耳標(biāo)的直接成本由養(yǎng)殖戶支付，系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)成本由政府支付。中國(guó)亦可以采用該方式搭建追溯體系，既保證政府層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又充分調(diào)動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任。

（6）廣泛開展宣傳。利用各種媒體開展公益宣傳，普及追溯食品安全知識(shí)，正確引導(dǎo)公眾消費(fèi)。一方面，能夠保證參與追溯企業(yè)的利潤(rùn)；另一方面，更多的公眾參與到質(zhì)量安全中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治，也有利于追溯體系更加順暢運(yùn)行。

略）