新城新區(qū)步入依托存量求增量的新階段

馮 奎

新城新區(qū)是中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐，城鎮(zhèn)化發(fā)展必然包括新城新區(qū)發(fā)展。當(dāng)前，在新常態(tài)政策條件下，高層和管理部門釋放出新城新區(qū)必須謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展的明確信號(hào)；綜觀各地的探索實(shí)踐，轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向已日漸清晰。展望未來，大規(guī)模建新城新區(qū)、建大規(guī)模新城新區(qū)的勢(shì)頭告一段落，新城新區(qū)將步入在存量上找增量，努力實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的新階段。

中國(guó)新城新區(qū)已形成龐大體系

廣義上，新城新區(qū)是為了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等多方面的需要，經(jīng)由主動(dòng)規(guī)劃與投資建設(shè)而成的相對(duì)獨(dú)立的城市空間單元。

從外延上，討論比較多的中國(guó)新城新區(qū)包括：經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、旅游度假區(qū)、物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、自貿(mào)區(qū)、大學(xué)科技園，以及產(chǎn)業(yè)新城、高鐵新城、智慧新城、生態(tài)低碳新城、科教新城、行政新城、臨港新城、空港新城等等。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，我國(guó)縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量總共超過3000個(gè)。其中，國(guó)家級(jí)新區(qū)11個(gè)；各類國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、綜保區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)，旅游度假區(qū)等約500個(gè)；各類省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)1600多個(gè)；較大規(guī)模的市產(chǎn)業(yè)園1000個(gè)；縣以下的各類產(chǎn)業(yè)園數(shù)以萬計(jì)。

中國(guó)的新城新區(qū)已經(jīng)形成較為合理的體系。其中，國(guó)家級(jí)新區(qū)成為新城新區(qū)的龍頭；國(guó)家級(jí)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)，成為新城新區(qū)的骨干；?。ㄊ校┘?jí)各類新城新區(qū)成為新城新區(qū)系統(tǒng)的重要支撐。新城新區(qū)意義重大，它們?cè)趪?guó)家與區(qū)域?qū)用嫔隙汲蔀橹匾?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，東部主要國(guó)家級(jí)新區(qū)占所在市的GDP總量的30%。國(guó)家級(jí)高新區(qū)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)貢獻(xiàn)的GDP約占全國(guó)的1/4。

新城新區(qū)發(fā)展中存在的問題引發(fā)政策關(guān)注

中國(guó)新城新區(qū)數(shù)量不斷增多、面積不斷擴(kuò)大，除了內(nèi)在合理性的因素之外，還有一些地方政府行為上非理性的因素，例如：

——地方政府求新、貪大、求洋。有的地方領(lǐng)導(dǎo)一上任，首先要做的事就是雄心勃勃重新謀劃建新城、造新區(qū)，而且一出手必定要講究大手筆、大氣魄、大尺度。

——土地是空間生產(chǎn)的主要因素。地方政府可以粗放地獲得土地并使用土地的管理政策助長(zhǎng)了新城新區(qū)在空間上擴(kuò)展。

——政府投資、金融資本注入是新城新區(qū)發(fā)展的重要推手。政府不計(jì)債務(wù)規(guī)模及后果的投融資開發(fā)模式為“造城運(yùn)動(dòng)”推波助瀾。

——對(duì)新城新區(qū)缺乏有力的調(diào)控與規(guī)范，使得新城新區(qū)在政策體制的罅隙里野蠻成長(zhǎng)。

從過去30多年的經(jīng)驗(yàn)來看，新城新區(qū)發(fā)展與中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程相耦合。新城新區(qū)的快速發(fā)展是快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的支撐性力量，同時(shí)，快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程也為新城新區(qū)的激增提供了極為有利與寬松的環(huán)境。在新常態(tài)的發(fā)展條件下，一系列新的政策出臺(tái)，以往那種大規(guī)模建新城新區(qū)、建大規(guī)模新城新區(qū)，盲目擴(kuò)張的發(fā)展模式面臨極大調(diào)整。

一是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》將新城新區(qū)納入統(tǒng)一規(guī)劃管理。

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中專門設(shè)章節(jié)進(jìn)行新城新區(qū)規(guī)劃，一方面提升了新城新區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略意義；另一方面對(duì)政出多門的新城新區(qū)規(guī)劃思路進(jìn)行了統(tǒng)一。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出嚴(yán)格新城新區(qū)設(shè)立條件，將對(duì)未來新城新區(qū)發(fā)展產(chǎn)生方向性的影響。

二是新城新區(qū)用地受到嚴(yán)控，進(jìn)入有規(guī)必依、無地可建的階段。

國(guó)土資源部于2014年9月下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)國(guó)土節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》，有效期是8年，也意味著自現(xiàn)在起至2022年，新城新區(qū)的建設(shè)用地總體上處于嚴(yán)控狀態(tài)。一些地方新建、擴(kuò)建新城新區(qū)的雄心壯志將遭遇有規(guī)必依、無地可建的現(xiàn)實(shí)窘境。

三是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受控，舉債造城不計(jì)后果的情況受到遏制。

2014年8月，新《預(yù)算法》獲通過，并于2015年1月起施行。新《預(yù)算法》堵偏門開正門，規(guī)定地方政府可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行債券的方式籌措資金。

2014年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳首次發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟诽岢觯x予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。《意見》提出，要防范風(fēng)險(xiǎn)。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

四是清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，使政府之手的作用受限。

2014年12月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，通知提出，全面規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，有利于維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)形成全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；有利于落實(shí)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，打破地方保護(hù)和行業(yè)壟斷，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)；有利于嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，預(yù)防和懲治腐敗，維護(hù)正常的收入分配秩序；有利于深化財(cái)稅體制改革，推進(jìn)依法行政，科學(xué)理財(cái)，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。

新城新區(qū)的發(fā)展轉(zhuǎn)型特征日趨清晰

2014年對(duì)于中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)以及新城新區(qū)發(fā)展都是極其重要的一年。中央決策層面首次提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，新城新區(qū)面前的政策環(huán)境、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境迥異于從前。我們認(rèn)為，在內(nèi)因和外因的同時(shí)作用之下，中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展將呈現(xiàn)出以下轉(zhuǎn)型特征：

——新城新區(qū)的定位逐漸規(guī)范與明確。

2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》明確，國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)要建設(shè)成為帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展和實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和培育外資新優(yōu)勢(shì)的排頭兵，成為科技創(chuàng)新與綠色集約發(fā)展的示范區(qū)。

2014年，國(guó)家高新區(qū)管理部門提出2020年國(guó)家高新區(qū)戰(zhàn)略提升行動(dòng)的總體目標(biāo)：到2020年，努力將國(guó)家高新區(qū)建設(shè)成為自主創(chuàng)新的戰(zhàn)略高地，培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的核心載體，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要引擎，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與科學(xué)發(fā)展的先行區(qū)域，搶占世界高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)的前沿陣地，充分發(fā)揮國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國(guó)家高新區(qū)的核心載體作用，以更強(qiáng)大的創(chuàng)新能力服務(wù)于創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)。

——新城新區(qū)已建構(gòu)起較為完整的體系，數(shù)量增長(zhǎng)趨于減緩，進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。

截至目前，我國(guó)已形成包括3000多個(gè)新城新區(qū)在內(nèi)，多層次多類型的新城新區(qū)體系。步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度有所放緩，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速增長(zhǎng)時(shí)期已經(jīng)結(jié)束。新城新區(qū)從總體而言將進(jìn)入內(nèi)涵式增長(zhǎng)的新階段。由此，我國(guó)新城新區(qū)的數(shù)量將趨于穩(wěn)定，增速有所減緩。

——從粗放走向集約，從低效邁向高效成為轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容。

在土地利用方面，未來新城新區(qū)的土地管理將會(huì)日趨嚴(yán)格，增量嚴(yán)控、存量盤活的方向基本確定。土地開發(fā)利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)管將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，閑置、低效利用土地的成本增大。

在資源節(jié)約、環(huán)境準(zhǔn)入門檻方面，未來將會(huì)更加嚴(yán)格。在此前提下，新城新區(qū)未來的一個(gè)方向就是大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，提高能源資源利用效率，減少污染物排放，防止環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

——產(chǎn)城融合成為新城新區(qū)主要空間布局形式，融合的水平與程度由低到高。

有產(chǎn)無城的現(xiàn)象，主要是指一些工業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)定位于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但沒有城市功能的配套。這類新城新區(qū)存在的問題是：公共服務(wù)尚不完善，生產(chǎn)的空間、生活空間相分離；生態(tài)空間較小或水平較低。有城無產(chǎn)的現(xiàn)象，主要是一些大面積開發(fā)的樓盤項(xiàng)目，只具備居住功能，沒有相應(yīng)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，淪為臥城。產(chǎn)城低水平融合的現(xiàn)象主要出現(xiàn)浙江、廣東等地設(shè)在縣、市的新城新區(qū)。這些新城新區(qū)沿襲了以往“產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)（產(chǎn)）+小城鎮(zhèn)配套（城）”的發(fā)展模式，它們大量依靠勞動(dòng)力，技術(shù)水平較低，有的污染較為嚴(yán)重。

大量有產(chǎn)無城、有城無產(chǎn)、產(chǎn)城低端結(jié)合的新城新區(qū)，通過轉(zhuǎn)型發(fā)展，步入產(chǎn)城高度融合的發(fā)展階段，這是新城新區(qū)在存量上找增量，在內(nèi)涵上深入挖潛的重要體現(xiàn)。

——政府與市場(chǎng)協(xié)作的開發(fā)模式將會(huì)得到更加廣泛的利用。

政府主導(dǎo)型的新城新區(qū)開發(fā)模式，優(yōu)勢(shì)在于布局合理，環(huán)境完善，招商目標(biāo)明確，有利于形成優(yōu)勢(shì)集群。存在的問題是行政力量過于強(qiáng)大會(huì)阻礙新城新區(qū)發(fā)展，另外政府可能產(chǎn)生開發(fā)資金不足的問題。

市場(chǎng)主導(dǎo)的新城新區(qū)開發(fā)模式，優(yōu)勢(shì)是符合市場(chǎng)規(guī)律，能夠充分滿足市場(chǎng)需求，形成良好的產(chǎn)業(yè)體系，但存在自發(fā)性和無序性，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的開發(fā)機(jī)制，開發(fā)建設(shè)較為分散。

政府與市場(chǎng)協(xié)作，通過發(fā)揮兩種機(jī)制的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行新城新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，能夠最大限度地化解問題，積累優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也存在著參與主體較多，管理難度較大的問題。

——試點(diǎn)性示范性政策將會(huì)更多惠及一般性新城新區(qū)，形成更多的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。

部分新城新區(qū)在設(shè)立、發(fā)展的階段，被賦予在一定領(lǐng)域進(jìn)行先行先試的權(quán)利。推廣這些新城新區(qū)先行先試的成功經(jīng)驗(yàn)，能夠減少同一類型新城新區(qū)制度探索的成本，有助于推動(dòng)新城新區(qū)的整體升級(jí)轉(zhuǎn)型，也是為了進(jìn)一步創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展環(huán)境的需要。

一個(gè)突出的例子是中關(guān)村“1+6”政策的推廣。在先行先試政策下，中關(guān)村示范區(qū)取得了良好成績(jī)。2014年12月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，把6項(xiàng)中關(guān)村先行先試政策推向全國(guó)。并且，在所有國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)和綿陽科技城，推廣實(shí)施4項(xiàng)先行先試政策。

——分類管理，新城新區(qū)將更多采取進(jìn)位與淘汰并存的管理機(jī)制。

新建的國(guó)家級(jí)新區(qū)基本上是一區(qū)一策。國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院職能部門還專門為這些國(guó)家級(jí)新區(qū)建立有聯(lián)席機(jī)制，便于出臺(tái)相關(guān)政策，協(xié)調(diào)有關(guān)機(jī)構(gòu)，形成較強(qiáng)的推動(dòng)力。

科技部等部門對(duì)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)進(jìn)行了分類。針對(duì)“三類園區(qū)”（即世界一流高科技園區(qū)、創(chuàng)新型科技園區(qū)、創(chuàng)新型特色園區(qū)）分別制定戰(zhàn)略提升行動(dòng)目標(biāo)要點(diǎn)。

商務(wù)部等部門對(duì)國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的分類管理。對(duì)發(fā)展質(zhì)量與水平較高的省級(jí)開發(fā)區(qū)，按程序進(jìn)行升級(jí)。對(duì)土地等資源利用效率低、環(huán)保不達(dá)標(biāo)、發(fā)展長(zhǎng)期滯后的國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)，予以警告、通報(bào)、限期整改、退出等處罰，逐步做到既有升級(jí)也有退出。

——影響新城新區(qū)的因素出現(xiàn)重大變化，核心能力建設(shè)成為獲得競(jìng)爭(zhēng)力的主要方式。

隨著重大基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善，各類新城新區(qū)已沒有絕對(duì)的區(qū)位交通優(yōu)勢(shì)。國(guó)家、省對(duì)新城新區(qū)的支持，也從以前的給項(xiàng)目、給產(chǎn)業(yè)定位，轉(zhuǎn)變?yōu)榻o試點(diǎn)、給機(jī)制，給政策創(chuàng)新空間。在此背景下，影響新城新區(qū)的因素出現(xiàn)重大變化。以往的區(qū)位、資源等優(yōu)勢(shì)的作用漸漸減弱，各類新城新區(qū)主要應(yīng)通過苦練內(nèi)功，進(jìn)行核心能力建設(shè)以獲得比較優(yōu)勢(shì)與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

這些能力包括制度的生產(chǎn)與突破能力、規(guī)劃的制定與實(shí)施能力、創(chuàng)新的集成與轉(zhuǎn)化能力、人才的集聚與培育能力等等。