京津冀協(xié)同+長江經(jīng)濟帶：打造國內區(qū)域發(fā)展“雙引擎”

本刊記者 杜悅英

9月12日下午，在“國研智庫論壇2015年會”的一場分論壇上，發(fā)表主旨演講的國務院發(fā)展研究中心副主任張軍擴走上臺后的第一件事，就是代表幾位演講嘉賓向堅持聽會的現(xiàn)場觀眾表示謝意。

這場分論壇安排在“一帶一路”主題研討之后，話題是是“京津冀協(xié)同發(fā)展與長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略”。上一場討論的“拖堂”和持續(xù)聽會的疲憊，絲毫沒有影響聽眾對區(qū)域發(fā)展這一議題的關切與熱情。

2014年4月25日，習近平總書記主持中央政治局會議，提出“推動京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶發(fā)展”，兩大區(qū)域戰(zhàn)略成為中國經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。如今，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》業(yè)已出臺，《長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》也在緊鑼密鼓地編制中。京津冀協(xié)同發(fā)展與長江經(jīng)濟帶發(fā)展，對中國未來的區(qū)域發(fā)展大格局有何重要意義？張軍擴認為，這兩者連同面向國際的“一帶一路”戰(zhàn)略，新的“三大戰(zhàn)略”將共同實現(xiàn)中國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的拓展、加強與深化。

張軍擴表示，“十三五”期間的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，應當是在繼續(xù)貫徹落實改革開放以來逐步形成的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎上，重點落實新的“三大戰(zhàn)略”，并以新的“三大戰(zhàn)略”的貫徹落實來推動區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的落實。

主持人王一鳴（張玉雷 攝）

京津冀如何實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展

多年來，統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、促進地區(qū)協(xié)調發(fā)展、縮小區(qū)域間的發(fā)展差距，是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要原則。張軍擴說，區(qū)域間是否實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展，評價標準有三方面：公平、效率、可持續(xù)性。區(qū)域間的差異是否過大，資源要素流動是否順暢，各地經(jīng)濟發(fā)展是否與其資源環(huán)境成本相適應，這三方面的協(xié)調程度最為重要。改革開放以來，中國各地區(qū)都有很大發(fā)展，但地區(qū)發(fā)展的差距也在不斷擴大。上述三方面問題，典型地體現(xiàn)在京津冀地區(qū)。

京津冀地區(qū)的區(qū)域發(fā)展不協(xié)調問題最突出，但解決這個問題的條件可能也是最好的。北京有最強的科技實力，天津的產(chǎn)業(yè)研發(fā)和轉化能力非常強，河北也具有非常好的工業(yè)基礎?！霸谶@樣的區(qū)域里都不能很好地實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展，其他區(qū)域就別談了”，張軍擴說，如果能在京津冀地區(qū)實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的突破，取得經(jīng)驗，對全國下一步的區(qū)域協(xié)調發(fā)展將起到很好的示范作用。

隨著《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺，“協(xié)同”也超越了以往區(qū)域協(xié)調發(fā)展的概念?！皡f(xié)同”二字用在中國跨省級行政區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略中，尚屬首次，這也是國家對京津冀地區(qū)發(fā)展提出的更具體、更精準的要求。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對京津冀區(qū)域的整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領區(qū)、全國創(chuàng)新驅動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)”，張軍擴說，這四個目標相互聯(lián)系、相輔相成，其中最重要的一個目標是建設以首都為核心的世界級城市群。這是我國打造新的經(jīng)濟增長極和推動全國經(jīng)濟整體發(fā)展的需要，只有協(xié)同發(fā)展，共同打造世界級城市群，才能真正實現(xiàn)“一石多鳥”的效果。京津冀協(xié)同發(fā)展以解決北京的問題為出發(fā)點，但其目標不只是解決北京的問題。

北京新的四大功能定位是：政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，而不再提經(jīng)濟中心。張軍擴認為，四大功能定位中沒有經(jīng)濟中心，并不等于北京不需要發(fā)展經(jīng)濟。實際上，在調整結構、優(yōu)化布局的基礎上，進一步增強北京經(jīng)濟實力以及對周邊的輻射帶動能力，不僅是必要的，而且是可行的。

張軍擴還強調，疏解北京非首都功能肯定離不開政府的作用，但只靠政府的作用也是不行的，必須把二者很好地結合起來。規(guī)劃綱要講到京津冀協(xié)同發(fā)展的原則時指出“堅持市場主導、政府引導的原則”。無論是疏解北京非首都功能還是促進京津冀三地之間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，要想真正可持續(xù)發(fā)展，都要發(fā)揮市場的作用。市場應當發(fā)揮主導性、基礎性作用，政府的作用則是引導性，引導資源要素合理配置與流動，為市場作用的發(fā)揮創(chuàng)造條件。而其中最主要的和最關鍵的，就是要有利于形成體制機制的協(xié)同效應。

在張軍擴看來，政府應該著力做好的是：第一，規(guī)劃的管控和引導。既包括空間規(guī)劃也包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，既包括總體規(guī)劃也包括各市規(guī)劃。根據(jù)規(guī)劃進行管控，人口、產(chǎn)業(yè)布局可以增量的部分需要按照規(guī)劃嚴格控制，對于存量則要根據(jù)規(guī)劃嚴格疏解，并通過行政與市場相結合的方式來實現(xiàn)。第二，交通、通訊、基礎設施建設是打造協(xié)同發(fā)展的硬件基礎條件。第三，著力解決京津冀三地發(fā)展政策和公共服務方面差距過大的問題，構建有利于資源自由流動和優(yōu)化配置的環(huán)境。第四，打造一些協(xié)同發(fā)展的平臺和機制，特別是利益共享的機制。第五，嚴格統(tǒng)一執(zhí)法，特別是在維護市場秩序和保護環(huán)境方面。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，產(chǎn)業(yè)一體化是疏解北京非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的實體內容和關鍵支撐。作為來自產(chǎn)業(yè)發(fā)展前沿陣地的代表，北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)工委委員、宣傳部部長趙雅娟認為，在協(xié)同區(qū)域內通過統(tǒng)一規(guī)劃形成理念一致的發(fā)展思路，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的有序流動和合理布局，將有效降低企業(yè)綜合商務成本，使區(qū)域整體經(jīng)濟活力增強，進一步提升經(jīng)濟發(fā)展的速度。

趙雅娟介紹，北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)重點推動三件事：一是推動京津冀開發(fā)區(qū)的協(xié)同發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，京津冀三省市現(xiàn)有各級各類開發(fā)區(qū)近300個，占地面積為京津冀地區(qū)總面積的2.5%，工業(yè)總產(chǎn)值、稅收收入、出口額分別占到整個地區(qū)的53%、60%、65%，京津冀的開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為京津冀先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的重要聚集區(qū)。

她表示，從發(fā)展的經(jīng)驗來看，區(qū)域協(xié)同是實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的內在要求。比如2010年北京市委市政府做出大興區(qū)和北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)行政整合的戰(zhàn)略決策，兩區(qū)整合積極推動優(yōu)勢互補、深度融合，大興區(qū)為開發(fā)區(qū)提供發(fā)展空間，奔馳發(fā)動機等高精尖產(chǎn)業(yè)的落地就是得益于區(qū)域協(xié)同拓展的發(fā)展空間，開發(fā)區(qū)帶動大興區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構調整和提質增效，探索出一條行政區(qū)和功能區(qū)一體發(fā)展的新途徑，形成推動首都南部地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的強大合力。從企業(yè)實踐來看，區(qū)域協(xié)同是企業(yè)轉型升級的有效途徑，北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)內已有龍頭企業(yè)采取“母子生產(chǎn)”的方式，跳出北京，借助合肥、重慶等地的地緣和資源優(yōu)勢，解決因北京空間、水資源、能源等有限帶來的企業(yè)發(fā)展問題。

怎樣建構長江經(jīng)濟帶

黨中央、國務院提出依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，是謀劃中國經(jīng)濟新棋局作出的重大戰(zhàn)略部署，是促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長、拓展經(jīng)濟發(fā)展空間和實現(xiàn)經(jīng)濟轉型升級的重要舉措。中國國土資源經(jīng)濟研究院副院長賀冰清在發(fā)言中，從資源環(huán)境承載力的角度展望了長江經(jīng)濟帶的未來發(fā)展。

長江經(jīng)濟帶是我國國土空間開發(fā)最重要的東西軸線，同時也處于南北交會的重要位置，在區(qū)域發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略地位。賀冰清說，長三角、西部大開發(fā)、中部崛起等國家級重大戰(zhàn)略實施已有時日，有的發(fā)展面臨資源承載力的嚴重瓶頸，有的并未實現(xiàn)預期的較佳經(jīng)濟發(fā)展目標。因此，寄望通過長江經(jīng)濟帶開發(fā)，真正撬動新一輪區(qū)域開發(fā)，帶動新一輪經(jīng)濟增長。長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略是帶動東、中、西部整盤復興的全局戰(zhàn)略，放在全國來看，長江經(jīng)濟帶開發(fā)前景好，有望成為新一輪發(fā)展的新引擎。

賀冰清說，長江經(jīng)濟帶的上下游差異，為推動區(qū)域分工合作提供了條件。無論是從自然條件，還是社會經(jīng)濟條件，沿長江經(jīng)濟帶都適合梯級開發(fā)、梯度開發(fā)，符合區(qū)域開發(fā)的經(jīng)濟規(guī)律。相對其他區(qū)域，這里的開發(fā)配套條件相對齊全，硬傷、短板相對較少，因此作為國家戰(zhàn)略開發(fā)區(qū)的綜合基礎條件更可行。

國務院對長江經(jīng)濟帶的四大定位非常明確，也非常有針對性和現(xiàn)實可行性。就是要通過長江經(jīng)濟帶開發(fā)，推動由沿海開放格局向內河經(jīng)濟帶發(fā)展，由點、圈經(jīng)濟開發(fā)區(qū)向區(qū)域聯(lián)動深化，由依賴“兩頭在外”的對外開放模式，向重在擴大內需的發(fā)展模式轉變，由高資源消耗、高環(huán)境排放的資源驅動型發(fā)展向更加注重自然生態(tài)保護的綠色發(fā)展轉變。長江經(jīng)濟帶的建構，必須充分考慮長江流域的資源環(huán)境承載能力，科學布局、整體規(guī)劃、綜合開發(fā)、協(xié)調發(fā)展。

賀冰清分析，長江經(jīng)濟帶發(fā)展面臨的問題是：國土開發(fā)歷史悠久，但開發(fā)強度不均衡，產(chǎn)業(yè)同質化，區(qū)域分工缺乏協(xié)調。研究認為，如果開發(fā)強度達到30%以上，人和自然就難以和諧相處。一般發(fā)達國家國土開發(fā)強度不超過15%的水平。照此水平計算，長江下游地區(qū)總體已經(jīng)超載，中游也有局部超載。此外，受行政體制分割和政績觀驅使，各地不顧自身條件爭資源、上項目，搞大而全、小而全，開發(fā)區(qū)遍地開花，重復建設現(xiàn)象嚴重。國土開發(fā)布局過度行政區(qū)域化，缺乏功能區(qū)分，限制了要素流動，阻礙了產(chǎn)業(yè)分工和梯度轉移。沿江重化產(chǎn)業(yè)過度集聚，產(chǎn)業(yè)趨同，結構調整難度大，生態(tài)安全壓力大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設空間高度重疊。

他議，長江經(jīng)濟帶要打造區(qū)域開發(fā)“升級版”。由經(jīng)濟圈到經(jīng)濟帶，由沿海開放到沿江開放，由單中心擴張式發(fā)展到多中心連線開發(fā)，由依賴“兩頭在外”到立足拉動內需，統(tǒng)籌推進集聚開發(fā)、分類保護和綜合整治。堅持系統(tǒng)規(guī)劃、整體開發(fā)、功能錯位、協(xié)調發(fā)展。完善流域開發(fā)管理體制，打破行政分割，促進資源合理配置，形成上下游產(chǎn)業(yè)分工和功能互補。

此外，長江經(jīng)濟帶在國土綜合整治與綜合開發(fā)方面，要避免走改革開放初期的老路，必須加強國土開發(fā)規(guī)劃，綜合整治與綜合開發(fā)相結合。梯度開發(fā)與共同發(fā)展也要結合起來，利用經(jīng)濟落差，形成“發(fā)展勢能”。下游帶動中上游發(fā)展，同時中上游發(fā)展也為下游注入持續(xù)的發(fā)展動力與活力。長江下游地區(qū)國土開發(fā)強度過高，功能過度重疊，通過一體化開發(fā)，疏解下游壓力，促進產(chǎn)業(yè)轉移和區(qū)域開發(fā)結構優(yōu)化。加強上中下游之間的經(jīng)濟聯(lián)系與互補，促進下游部分產(chǎn)業(yè)向中上游轉移，解決產(chǎn)業(yè)結構趨同、產(chǎn)能過剩等問題；上游為中下游發(fā)展提供資源支撐保障、生態(tài)產(chǎn)品輸出、市場需求等，形成城市群、工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、生態(tài)區(qū)和諧共處的新型經(jīng)濟區(qū)帶。

作為全國經(jīng)濟強省和長江經(jīng)濟帶重要組成部分的江蘇省，將在建構長江經(jīng)濟帶中做出哪些努力？江蘇省政府研究室副主任沈和介紹說，江蘇一是要深度融入長江經(jīng)濟帶建設，按照國家規(guī)劃要求，提高通道支撐能力，建設現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)高地，打造綠色生態(tài)走廊，發(fā)揮引領帶動作用，同時為融入國家其他戰(zhàn)略創(chuàng)造有利條件。二是深度融入長三角區(qū)域一體化格局，堅持以上海為龍頭，加強與浙江的兩地互動，深化與安徽的經(jīng)濟協(xié)作，共同輻射帶動長江中下游地區(qū)的發(fā)展。三是深度融入江蘇區(qū)域發(fā)展布局，推動江海聯(lián)動、跨江融合、南北共建、城鄉(xiāng)一體取得更大突破，帶動蘇北和沿海加快發(fā)展，在更高程度上推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

沈和還表示，江蘇要著力提升現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、新型城鎮(zhèn)化體系和綜合交通運輸體系等重點領域的建設質量。包括提升城市的綜合服務、產(chǎn)業(yè)集聚、人才集中功能；積極利用長江江蘇段的有利區(qū)位條件，以水運和鐵路建設為重點，加快建設高鐵網(wǎng)，加強江海聯(lián)運港區(qū)，構建面向國際、輻射南北、高效暢通的綜合運輸體系等。此外，堅持以國際化為導向，加快形成以國際化企業(yè)為主體、國際化城市為基礎、國際化人才為中心的對外開放格局。合理布局城鎮(zhèn)、港口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，切實加強水、大氣和土壤污染治理，強化生態(tài)保護和修復，推進長江沿線開發(fā)。

國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部部長侯永志表示，市場的擴大、知識與技術的積累、效率的提高、資源的優(yōu)化配置，將使京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生積極效應。如何使區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)最大化的價值，細致、科學、可執(zhí)行的規(guī)劃非常重要。“要把能想到的問題，能想到的制約因素和能產(chǎn)生的影響都想清楚”，在這個基礎上制定規(guī)劃。

京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略大局已定，支持其進一步“落地”的規(guī)劃細則萬眾矚目。侯永志說，我們以往的規(guī)劃受到制約，一是權威性不夠，“誰想改就改”，二是規(guī)劃本身的科學性存在問題。因此，接下來需要做艱苦的工作，投入必要的人力、物力、財力，真正把規(guī)劃做好。