我國(guó)碳排放總量控制與碳交易的若干問(wèn)題

劉長(zhǎng)松

我國(guó)碳排放總量控制與碳交易的若干問(wèn)題

劉長(zhǎng)松

總量控制制度作為控制碳排放的一項(xiàng)重要措施，在國(guó)外應(yīng)對(duì)氣候變化立法中占有重要地位。歐盟在2003/87/EC指令和2009/29/EC指令的基礎(chǔ)上，針對(duì)碳交易形成了一套完善的法律體系。2011年以來(lái)，我國(guó)碳交易試點(diǎn)地區(qū)相繼出臺(tái)了地方性法律規(guī)范，涉及總量控制與配額交易制度，但各地認(rèn)識(shí)不盡相同，如果能夠在國(guó)家層面，從法律上對(duì)地方政府的實(shí)踐探索加以規(guī)范，有助于推動(dòng)我國(guó)碳交易市場(chǎng)的健康、有序發(fā)展。本文通過(guò)剖析碳排放權(quán)交易試點(diǎn)省市的具體做法，借鑒國(guó)外總量控制與配額交易的立法原則、基本法律制度、具體制度設(shè)計(jì)及監(jiān)管機(jī)制等，重點(diǎn)分析了碳排放權(quán)的界定、總量控制制度的管理體系、總量目標(biāo)設(shè)置、配額分配、調(diào)控機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、法律責(zé)任、事后評(píng)估等問(wèn)題，最后針對(duì)我國(guó)開展碳排放總量控制工作提出對(duì)策建議。

碳排放權(quán)的界定

碳排放問(wèn)題的根源在于權(quán)利界定不清，目前我國(guó)的法律制度尚未對(duì)此進(jìn)行明確界定。碳排放權(quán)交易試點(diǎn)省份頒布的《碳排放交易管理辦法》，只有廣東省對(duì)“碳排放權(quán)”進(jìn)行了初步界定。碳排放權(quán)界定難的原因在于：首先，由于我國(guó)的法律制度尚未界定碳排放權(quán)，使得地方實(shí)踐缺乏依據(jù)；其次，碳排放權(quán)的權(quán)利屬性比較復(fù)雜，其私權(quán)屬性和公權(quán)屬性對(duì)碳交易規(guī)則的設(shè)計(jì)影響較大，地方難以抉擇；再次，碳交易試點(diǎn)省市都提出要搞總量控制與配額交易，但結(jié)合實(shí)施細(xì)則我們不難發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)于總量控制與配額交易，以及核證減排量交易概念認(rèn)知存在混淆，有必要在國(guó)家層面對(duì)碳排放權(quán)進(jìn)行明確界定，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，以避免碳交易試點(diǎn)陷入誤區(qū)。

本文認(rèn)為，碳排放權(quán)的界定應(yīng)解決三個(gè)問(wèn)題：第一，碳排放的權(quán)利屬于誰(shuí)？應(yīng)該分配給誰(shuí)？這是進(jìn)行配額分配的前提條件，是屬于公共資源，還是屬于現(xiàn)有排放企業(yè)，是否包括新進(jìn)入企業(yè)，這些都需要明確界定。第二，需要明確碳排放權(quán)的類型，排放權(quán)是來(lái)自于配額分配，還是核證減排量？第三，關(guān)于碳排放的存量和增量權(quán)利是否等同？是采取“老人老辦法，新人新辦法”區(qū)別對(duì)待，還是對(duì)已有企業(yè)和新進(jìn)入企業(yè)采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，亦需要通過(guò)立法加以明確。

總量控制制度的管理體系

控制碳排放是一項(xiàng)全新的工作，需要一定的組織體系、制度基礎(chǔ)開展相關(guān)工作。通過(guò)立法確定總量控制的法律地位，在國(guó)家層面建立碳排放管理體系，十分必要。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通過(guò)立法形式明確管理機(jī)構(gòu)與管理主體，引入第三方機(jī)構(gòu)管理。澳大利亞新南威爾士和美國(guó)加州都用立法的形式明確規(guī)定了監(jiān)管主體，并且都是以一個(gè)機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)管理全部范圍內(nèi)的碳排放權(quán)交易。這種方法在排放控制的初期推廣具有很大的促進(jìn)作用，有利于減少行政部門間的沖突，提高了行政效率。歐盟排放交易體系建立了獨(dú)立的歐盟中央管理處（The EU Central Administrator）對(duì)歐盟成員各國(guó)的國(guó)家配額計(jì)劃進(jìn)行審批，并運(yùn)用歐盟獨(dú)立交易系統(tǒng)（Community Independent Transaction Log）對(duì)二氧化碳交易進(jìn)行監(jiān)測(cè)和管理，對(duì)系統(tǒng)運(yùn)作成效進(jìn)行評(píng)估。

管理模式選擇。在管理模式上，歐盟碳排放交易機(jī)制采取了集中和分權(quán)相統(tǒng)一的管理模式。EUETS覆蓋27個(gè)主權(quán)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)水平、政治體制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面差異較大，很難完全統(tǒng)一，于是歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制并沒(méi)有直接指定成員國(guó)的排放權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 而是僅對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)職責(zé)做了原則性的規(guī)定， 成員國(guó)可以享有一定靈活性的自主權(quán)，根據(jù)本國(guó)國(guó)情設(shè)計(jì)監(jiān)管機(jī)制。完善的協(xié)調(diào)機(jī)制是集中與分權(quán)相結(jié)合的管理模式運(yùn)行順暢的保障。歐盟委員會(huì)通過(guò)發(fā)布多項(xiàng)關(guān)于排放交易的指令，為歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制奠定了法律基礎(chǔ)，確定了各成員國(guó)實(shí)施排放交易時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的共同標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)實(shí)行分散式管理。美國(guó)因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的全國(guó)碳交易市場(chǎng)，也就沒(méi)有設(shè)置相關(guān)的聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)，由各個(gè)區(qū)域碳排放組織或者地方政府自行設(shè)置機(jī)構(gòu)管理碳排放交易。

我國(guó)碳排放交易試點(diǎn)省市均明確當(dāng)?shù)匕l(fā)展和改革委是碳交易的主管部門。由于碳交易的專業(yè)性較強(qiáng)，政府缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，為防止政府失靈，引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)十分必要，對(duì)配額分配、企業(yè)排放量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，保證政策的公平、公正。從法理上說(shuō)，自己監(jiān)督自己往往是不利的，因而必須設(shè)置外部監(jiān)督。在我國(guó)的法律體系中，由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)法律行為進(jìn)行監(jiān)督的立法體例比較常見，因而建議我國(guó)引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)碳排放總量控制相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督。

總量目標(biāo)設(shè)置

管制氣體種類。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)哪些氣體排放具備監(jiān)測(cè)能力是選擇其是否作為管制對(duì)象的重要因素。2003年歐盟排放交易指令規(guī)定，EU-ETS 在第一階段調(diào)控的溫室氣體種類只限于二氧化碳， 這取決于歐盟當(dāng)時(shí)的排放情況和監(jiān)測(cè)能力。但在技術(shù)成熟的前提下，如果將更多種類的溫室氣體納入管控范圍，可以進(jìn)一步降低減排成本。如美國(guó)RGGI、加州碳排放交易體系，交易氣體種類則涵蓋了《京都議定書》規(guī)定的六種溫室氣體。

當(dāng)前，試點(diǎn)省市都選擇了二氧化碳作為管理控制氣體，而未涉及其他溫室氣體。在國(guó)家層面，應(yīng)當(dāng)在考慮排放監(jiān)測(cè)能力的基礎(chǔ)上，明確我國(guó)應(yīng)該管制的溫室氣體種類，以引導(dǎo)地方開展相關(guān)工作。

總量目標(biāo)設(shè)置?？偭靠刂颇繕?biāo)的形式，主要有兩類：（1）絕對(duì)量目標(biāo)。面臨的最大問(wèn)題是總量目標(biāo)應(yīng)該允許多大的靈活性。（2）相對(duì)量目標(biāo)。包括每單位產(chǎn)出，部門交易量，組合標(biāo)準(zhǔn)，如可再生能源份額，可再生能源證書等。

深圳提出建立“可調(diào)整的”總量控制體系，其實(shí)質(zhì)仍屬于相對(duì)量目標(biāo)。雖然目前各試點(diǎn)省市總量設(shè)定的方法并不完全相同，但是大致的思路都是，結(jié)合各地能源消費(fèi)總量目標(biāo)、碳強(qiáng)度減排目標(biāo)、GDP增速這三方面的參數(shù)設(shè)定。試點(diǎn)省市對(duì)碳抵消都做了規(guī)定，差別在于允許的抵消比例有所不同：深圳市和廣東為10%，上海允許5%。嚴(yán)格的碳抵消規(guī)定有利于實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo)，特別是減少本地的排放。

涵蓋行業(yè)。歐盟碳排放交易涉及行業(yè)較廣泛，第一階段就包含了能源業(yè)、耗能 20MW 以上的煉油、水泥、鋼鐵、陶瓷、玻璃以及造紙等行業(yè)，到第二階段調(diào)控范圍擴(kuò)大到交通、化學(xué)、鋁等行業(yè)，最近又嘗試將航空業(yè)納入管制范圍。涉及行業(yè)越廣，減排效果越好，而且市場(chǎng)越大，交易的成本越低，碳價(jià)格也會(huì)越穩(wěn)定。美國(guó)的強(qiáng)制碳交易制度則比較保守，多集中在電力產(chǎn)業(yè)，如加州碳排放交易體系和RGGI。

試點(diǎn)省市總量控制的涵蓋范圍均有所不同，與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有明顯關(guān)聯(lián)。深圳將工業(yè)、建筑以及交通業(yè)納入強(qiáng)制減排范圍，上海納入了包括鋼鐵、石化、化工等在內(nèi)的工業(yè)以及航空、機(jī)場(chǎng)、鐵路、賓館、金融等行業(yè)在內(nèi)的非工業(yè)。廣東則主要以水泥、鋼鐵、陶瓷、石化等高能耗、高排放行業(yè)為主。

制定總量目標(biāo)的程序與規(guī)范。

與規(guī)劃目標(biāo)的銜接，征求主管部門、行業(yè)的意見，使制定的總量目標(biāo)既能反映企業(yè)的實(shí)際需求，也形成有實(shí)質(zhì)性約束的總量目標(biāo)，科學(xué)合理的總量目標(biāo)，既能兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，又能有效控制溫室氣體排放的過(guò)快增長(zhǎng)。包括對(duì)新進(jìn)入者和退出者的處理。

由于各省市的具體情況和減排目標(biāo)各有不同，所以，在國(guó)家層面很難對(duì)總量控制范圍和目標(biāo)設(shè)置做出統(tǒng)一安排，但需要地方將總量目標(biāo)制定的過(guò)程公開。為建設(shè)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)，應(yīng)通過(guò)立法規(guī)定國(guó)家核證自愿減排量的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

配額分配

分配的目標(biāo)是保證碳排放權(quán)初始分配的公平性。理論上，配額分配應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則：（1）必須保持對(duì)減排的激勵(lì)，包括對(duì)早期行動(dòng)的激勵(lì)；（2）不能對(duì)尋租活動(dòng)或其他削弱體系的活動(dòng)提供持續(xù)激勵(lì)；（3）對(duì)于企業(yè)和政府來(lái)說(shuō)成本最小化，促進(jìn)市場(chǎng)效率；（4）因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐哪茉唇Y(jié)構(gòu)與排放特征設(shè)計(jì)合理的配額分配方式。

分配方式。不同的配額分配方法，會(huì)產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)影響和政策效果。免費(fèi)分配，容易獲得企業(yè)支持，政治上具可行性，但有悖于公平性。歐盟初始分配都采用無(wú)償?shù)姆绞?，歐盟排放權(quán)交易機(jī)制指令規(guī)定：在第一階段，至少 95%的配額要無(wú)償發(fā)放；第二階段，至少90%的配額要無(wú)償發(fā)放。對(duì)企業(yè)而言，碳排放權(quán)的無(wú)償分配實(shí)質(zhì)上是一種變相補(bǔ)貼，政府的權(quán)力資源易產(chǎn)生權(quán)力尋租。其次，無(wú)償分配導(dǎo)致新建企業(yè)和已建企業(yè)之間不公平競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)闊o(wú)償分配是在已有企業(yè)之間進(jìn)行分配，而新建企業(yè)必須有償取得。再次，免費(fèi)分配不符合污染者付費(fèi)原則，企業(yè)無(wú)需為取得碳排放權(quán)利支付任何費(fèi)用，使得這種資源的價(jià)值難以體現(xiàn)。

部分碳交易試點(diǎn)省市計(jì)劃概覽

拍賣方式的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)拍賣可為政府取得財(cái)政收入，使碳排放權(quán)的真實(shí)價(jià)值得以顯現(xiàn)；激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，努力提高技術(shù)水平；更能體現(xiàn)公平公正原則。拍賣方式的弊端是它可能產(chǎn)生不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、存在市場(chǎng)操縱等，所以需要政府部門的嚴(yán)格監(jiān)督。目前，美國(guó)的RGGI對(duì)配額實(shí)行全額拍賣。

分配程序。如果要保證配額分配的公正、公平和分配效率，首先在分配程序上應(yīng)該做到公正、透明，向社會(huì)公示分配的原則、制度和分配標(biāo)準(zhǔn)。聽取各部門、各行業(yè)重點(diǎn)單位的意見，對(duì)于重要的問(wèn)題應(yīng)組織專業(yè)人士、專家學(xué)者加以論證，對(duì)于有爭(zhēng)議的問(wèn)題還應(yīng)該面向社會(huì)召開聽證會(huì)。程序公正可以減少政府決策盲目性和獨(dú)斷性，還可以對(duì)政府行為實(shí)行有效的監(jiān)督。其次，要加強(qiáng)信息透明度，加強(qiáng)對(duì)分配過(guò)程的監(jiān)管。

分配標(biāo)準(zhǔn)。目前，試點(diǎn)省市在分配原則、分配方式上大致相同，大都側(cè)重歷史法，基本沒(méi)有配額拍賣，只有深圳提出對(duì)電力和供水企業(yè)采用基準(zhǔn)法，而工業(yè)領(lǐng)域的配額分配仍以歷史排放為主。

配額分配的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)考慮歷史排放量、行業(yè)及企業(yè)減排潛力，早期減排行動(dòng)、未來(lái)減排承諾、分配的基準(zhǔn)年、履約期問(wèn)題，以及配額的儲(chǔ)存、借貸等問(wèn)題。

我國(guó)進(jìn)行碳排放總量控制，進(jìn)行配額分配時(shí)需要注意以下問(wèn)題：第一，配額免費(fèi)分配會(huì)引發(fā)過(guò)度分配（over-allocation）問(wèn)題；第二，需要對(duì)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行完善，以解決碳價(jià)格的大幅波動(dòng)問(wèn)題。政府監(jiān)管機(jī)制不完善，導(dǎo)致碳價(jià)格在機(jī)制運(yùn)營(yíng)的初期出現(xiàn)了暴漲或暴跌，給碳交易市場(chǎng)的平衡發(fā)展造成了不良影響。

結(jié)合國(guó)外配額分配的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，我國(guó)碳排放權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)采取拍賣為主，無(wú)償分配和有償分配相結(jié)合的分配模式，在拍賣中應(yīng)始終堅(jiān)持公平公正原則，將碳排放權(quán)初始分配置于一個(gè)透明的環(huán)境，接受社會(huì)監(jiān)督。

調(diào)控機(jī)制

為防止碳價(jià)格的劇烈波動(dòng)，吸取歐盟經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，政府建立配額儲(chǔ)備機(jī)制非常必要，但為防止政府權(quán)力濫用，需要對(duì)儲(chǔ)備的使用嚴(yán)格限制。在政府配額儲(chǔ)備這一方面，目前只有深圳做出了相關(guān)規(guī)定，深圳還提出了“市場(chǎng)穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金”、“配額期末調(diào)整”等措施，這些措施可以降低碳價(jià)格的波動(dòng)，但也可能會(huì)造成政府對(duì)總量控制交易體系的過(guò)度干預(yù)，使企業(yè)難以適應(yīng)，同時(shí)增加了政府尋租的空間。

因此，在法律體系中如何對(duì)政府的角色進(jìn)行合理界定，需要在市場(chǎng)監(jiān)管者和市場(chǎng)參與者之間取得平衡。防止政府配額儲(chǔ)備的不當(dāng)運(yùn)用對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面影響，因此需要對(duì)政府配額儲(chǔ)備規(guī)模、出售價(jià)格、出售時(shí)機(jī)、出售條件等一系列問(wèn)題做出明確規(guī)定。

監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐盟和美國(guó)分別從各自國(guó)情出發(fā)，建立了適合自己的碳交易市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。歐盟采取自上而下、三位一體的監(jiān)管機(jī)制。碳交易市場(chǎng)監(jiān)管是通過(guò)頒布相關(guān)指令，并由相應(yīng)的成員國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行來(lái)完成的。形成了歐盟制定較為統(tǒng)一的監(jiān)管基礎(chǔ)法規(guī)政策指令，各成員國(guó)再根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況制定執(zhí)行法規(guī)，以及由碳交易平臺(tái)或協(xié)會(huì)所制定的交易監(jiān)管規(guī)則，三方面的監(jiān)管法律相輔相成，構(gòu)成一個(gè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)是在歐盟委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成，并通過(guò)ETS機(jī)制下的注冊(cè)登記系統(tǒng)監(jiān)測(cè)具體流程。

美國(guó)在聯(lián)邦層面沒(méi)有建立碳交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管體系主要分布在州、區(qū)域和第三方。如加州環(huán)保局監(jiān)管其總量控制與交易計(jì)劃。區(qū)域性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國(guó)東北部的RGGI碳市場(chǎng)就成立了一個(gè)非盈利性機(jī)構(gòu)RGGIInc，其主要任務(wù)是為簽署州的碳減排計(jì)劃提供行政和技術(shù)服務(wù)的支持，其中一項(xiàng)職責(zé)是監(jiān)測(cè)有關(guān)二氧化碳配額的拍賣和交易市場(chǎng)。

第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。雖然各州都保留了碳市場(chǎng)監(jiān)督的權(quán)力，但實(shí)際監(jiān)管工作（如核準(zhǔn)指標(biāo)交易，確定是否出現(xiàn)價(jià)格操縱，調(diào)查守法及違法行為等）主要監(jiān)管工作都委托給幾個(gè)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行，如RGGI將碳交易市場(chǎng)的監(jiān)管授權(quán)給Potomac Economics。此外，它也承擔(dān)二級(jí)市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)，確保市場(chǎng)不存在價(jià)格操縱及串謀的現(xiàn)象。

監(jiān)管內(nèi)容。碳交易的風(fēng)險(xiǎn)管理。與碳交易有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)種類繁多，碳價(jià)格容易受到宏觀經(jīng)濟(jì)的影響呈現(xiàn)非理性波動(dòng)，以及對(duì)碳排放價(jià)格的操縱。主要風(fēng)險(xiǎn)包括：政治風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

監(jiān)管對(duì)象。對(duì)政府配額分配過(guò)程的監(jiān)管。政府對(duì)配額分配的過(guò)程應(yīng)堅(jiān)持無(wú)償分配和有償分配相結(jié)合的模式，堅(jiān)持公平公正原則，配額分配應(yīng)在公開、透明的環(huán)境下進(jìn)行，加強(qiáng)信息透明度，加強(qiáng)對(duì)政府分配過(guò)程與分配方式的監(jiān)管。

對(duì)排放企業(yè)的監(jiān)督管理。加強(qiáng)對(duì)管制企業(yè)未完成減排目標(biāo)、未完成報(bào)告的管理，對(duì)企業(yè)提出提供排放數(shù)據(jù)報(bào)告的要求等。如歐盟規(guī)定企業(yè)出具的報(bào)告不僅應(yīng)當(dāng)符合歐盟委員會(huì)頒布的相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定，還必須經(jīng)過(guò)具有資質(zhì)的獨(dú)立第三方的核證機(jī)構(gòu)的驗(yàn)證，而且要通過(guò)特定程序公示企業(yè)報(bào)告和獨(dú)立核證機(jī)構(gòu)的驗(yàn)證結(jié)果，接受公眾，特別是非政府環(huán)保組織的監(jiān)督。

對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。第三方核查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)排放數(shù)據(jù)和活動(dòng)進(jìn)行檢查，所以需要通過(guò)法律明確其責(zé)任和義務(wù)，切斷企業(yè)和核證機(jī)構(gòu)的利益輸送，政府通過(guò)資質(zhì)管理、保證金、復(fù)核等方式加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的管理。通過(guò)立法，保障核查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

深圳市明確了對(duì)第三方核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，以及建立了防止排放企業(yè)與核查機(jī)構(gòu)“合謀”的機(jī)制。如《管理辦法》第二十二條明確“控排單位不得連續(xù)三年選擇同一家第三方核查機(jī)構(gòu)或相同的核查人員進(jìn)行核查。”

建議：第一，從立法上構(gòu)建完善有效的碳交易市場(chǎng)監(jiān)管體系。第二，建立多層次的碳交易市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心的政府規(guī)制框架。

法律責(zé)任

懲罰機(jī)制是談排放控制目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。EU-ETS機(jī)制制定了嚴(yán)格的懲罰措施。排放企業(yè)在未完成減排任務(wù)時(shí)不僅要繳納巨額罰金，下一年度仍應(yīng)當(dāng)提交同等數(shù)量超額排放的許可。明確的處罰措施提高了歐盟各成員國(guó)的執(zhí)行力，保證了EU-ETS機(jī)制的市場(chǎng)信用及良好運(yùn)行。

試點(diǎn)省市均對(duì)不遵守《管理辦法》的排放單位、核查機(jī)構(gòu)以及行政機(jī)關(guān)工作人員的處罰進(jìn)行了具體的規(guī)定。

因此，建議在國(guó)家層面的立法中明確規(guī)定對(duì)碳排放權(quán)管理和交易涉及的管制企業(yè)、行政機(jī)關(guān)工作人員和其他專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)（如第三方核查機(jī)構(gòu)）違規(guī)的處罰。

總量控制制度的事后評(píng)估

總量控制制度作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性、基礎(chǔ)性工作，需要根據(jù)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，因此通過(guò)法律明確規(guī)定定期對(duì)總量控制目標(biāo)的合理性、運(yùn)行績(jī)效做出評(píng)估，據(jù)此對(duì)制度設(shè)計(jì)做出調(diào)整，以達(dá)到用較低的成本實(shí)現(xiàn)我國(guó)溫室氣體排放控制目標(biāo)?？偭靠刂圃u(píng)估的內(nèi)容需要考慮對(duì)行業(yè)、對(duì)企業(yè)的影響，碳價(jià)格是否合理，是否有助于促進(jìn)低碳技術(shù)的創(chuàng)新。還要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型狀況，以及技術(shù)進(jìn)步情況進(jìn)行評(píng)估，以便及時(shí)調(diào)整總量控制目標(biāo)。

總量控制定期評(píng)估的程序。對(duì)于定期的評(píng)估制度，應(yīng)首先明確評(píng)估的方式、內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，并將評(píng)估的結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公布，作為交易活動(dòng)的參考。另外，可以通過(guò)抽查的方式來(lái)對(duì)市場(chǎng)參與者的碳交易行為進(jìn)行審查，并建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)和黑名單，規(guī)范市場(chǎng)參與者的行為。

從試點(diǎn)省市的《管理辦法》來(lái)看，各地都沒(méi)有要求對(duì)碳交易的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。由于各地實(shí)際情況復(fù)雜多樣，應(yīng)當(dāng)建立全國(guó)統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)碳交易的環(huán)境有效性、經(jīng)濟(jì)有效性以及對(duì)行業(yè)影響等方面作出評(píng)估，為完善制度設(shè)計(jì)提出政策建議。

對(duì)我國(guó)開展碳排放總量控制的對(duì)策建議

第一，關(guān)于碳排放總量控制目標(biāo)的設(shè)置。宜采取漸進(jìn)式方式，在盡可能凝聚相關(guān)利益方共識(shí)的基礎(chǔ)上審慎推進(jìn)。制定建立總量控制制度應(yīng)遵循“三步走”的方針：降低增速—實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定—絕對(duì)量下降。遵循經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和溫室氣體排放的脫鉤理論，從相對(duì)脫鉤到絕對(duì)脫鉤，從弱脫鉤到強(qiáng)脫鉤，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。總量目標(biāo)的設(shè)置堅(jiān)持“三區(qū)別”的方針。對(duì)落后地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)別對(duì)待；對(duì)存量和增量區(qū)別對(duì)待，分別選擇不同的管制制度；對(duì)落后產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)區(qū)別對(duì)待，建立完善的碳排放標(biāo)準(zhǔn)管理體系。堅(jiān)持控制增量，削減存量的方針，建立面向區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的總量控制體系。

第二，關(guān)于配額分配。尤其要避免歐盟免費(fèi)分配導(dǎo)致的配額過(guò)剩問(wèn)題，通過(guò)第三方核證有助于減少政府與企業(yè)之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，盡可能擴(kuò)大有償分配的比例，這符合“污染者付費(fèi)”的原則，使碳價(jià)保持在合理的水平，既不至于給企業(yè)造成較大沖擊，又可以對(duì)企業(yè)減排形成持續(xù)的經(jīng)濟(jì)刺激。

第三，碳排放總量控制的能力建設(shè)。歐盟排放交易體系第一階段因排放數(shù)據(jù)不完善，導(dǎo)致配額分配出現(xiàn)嚴(yán)重過(guò)剩，所以一定要建立并完善國(guó)內(nèi)總量控制排放的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，這是進(jìn)行配額分配的重要依據(jù)。完善碳排放統(tǒng)計(jì)、核算、報(bào)告與監(jiān)測(cè)制度，保證排放數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠是當(dāng)務(wù)之急。

作者單位：國(guó)家發(fā)改委國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心