中國PPP 實(shí)踐的若干思考

胡漢寧，曹潤林

目前，我國自中央到地方各級政府正在大力開展PPP 實(shí)踐，掀起了推廣PPP 模式的熱潮。2014 年12 月，財(cái)政部披露30 個(gè)PPP 首批示范項(xiàng)目清單，總投資規(guī)模約1800 億元；2015 年9 月，財(cái)政部又確定了206 個(gè)第二批PPP 示范項(xiàng)目，總投資6589億元。 盡管PPP 模式并不是新鮮事物，但是迄今我國并未有成熟的頂層制度設(shè)計(jì)。從目前各地推進(jìn)情況來看，也存在諸多的實(shí)施困難。 如何看待PPP 模式，如何設(shè)計(jì)PPP 模式，如何理性定位PPP 模式，這些都需要我們有清晰認(rèn)識和理性思考。

一、對PPP 內(nèi)涵的基本認(rèn)識

（一）PPP 的由來。 PPP 模式在國外起源可以追溯到18 世紀(jì)歐洲的收費(fèi)公路建設(shè)計(jì)劃，但真正興起于20 世紀(jì)70 年代，西方主要資本主義國家因?yàn)樵庥觥皽q”危機(jī)，政府財(cái)力出現(xiàn)困境，為保證公共品供給，大力倡導(dǎo)“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，積極引入私人部門參與到公共項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營中，從而促進(jìn)了公私合作的廣泛發(fā)展[1](P78-79)。 在中國PPP 模式最早可追溯到1906 年6 月開工興建的新寧鐵路，實(shí)際意義上的探索則是在1978 年黨的十一屆三中全會(huì)后。 由于中央實(shí)施了對外開放政策，境外PPP 模式理念逐漸被引入借鑒。 1985 年，由深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)電力開發(fā)公司與香港合和電力（中國）有限公司合作后興建的深圳沙角B 電廠項(xiàng)目，就是我國改革開放第一例BOT（建設(shè)－運(yùn)營－移交）項(xiàng)目，屬于典型的PPP 實(shí)踐[2](P70)。

（二）PPP 的定義。 迄今，理論界對PPP 定義并沒有形成共識。聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃署、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際性機(jī)構(gòu)也曾給出過不同定義。學(xué)界普遍認(rèn)為，存在廣義上的PPP 和狹義上的PPP。 廣義PPP 是指公共部門與私營部門為提供公共品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；狹義PPP 則僅指政府與私營部門以合資組建公司的形式展開合作。

對廣義PPP 的了解有助于認(rèn)識更為全面，一般將其劃分為外包、特許經(jīng)營和私有化三類。 第一，外包類。 由政府出資，社會(huì)資本只是承包其中一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小。 主要模式有委托運(yùn)營（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-移交（BT）。第二，特許經(jīng)營類。 由社會(huì)資本全部或部分投資，與政府部門利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，合同到期后，社會(huì)資本須將項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)移交給政府，主要模式有建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）、改建-運(yùn)營-移交（ROT）。 第三，私有化類。 由社會(huì)資本全部投資，貫穿設(shè)計(jì)-融資-建設(shè)-運(yùn)營-維護(hù)和用戶服務(wù)全過程，并通過用戶付費(fèi)方式實(shí)現(xiàn)收益，但必須受到政府的嚴(yán)格監(jiān)管，確保公共利益。 因此，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大，主要模式有建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）。

（三）PPP 的核心特征。筆者認(rèn)為，對PPP 進(jìn)行統(tǒng)一界定并不是重點(diǎn)， 關(guān)鍵是要把握其核心特征。 結(jié)合國內(nèi)外理論界和國際性機(jī)構(gòu)對PPP 的研究總結(jié)，“伙伴合作關(guān)系、供給公共品和服務(wù)、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”是PPP 的核心特征，這也是各方的相對共識。 即在PPP 模式實(shí)踐中，一是政府與社會(huì)資本是平等伙伴關(guān)系，雙方合作自愿，不存在行政強(qiáng)制； 二是合作的內(nèi)容主要是提供公共品和服務(wù)；三是注重參與方的利益共享，否則項(xiàng)目難以產(chǎn)生吸引力；四是強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)，以保證項(xiàng)目能夠穩(wěn)定持續(xù)。 由此可見，PPP 模式的核心內(nèi)涵是將市場機(jī)制和政府力量有效結(jié)合，讓非公共部門所掌握的資源參與公共品或公共服務(wù)供給，從而實(shí)現(xiàn)政府的公共管理職能，并為社會(huì)資本帶來利益的一種多贏合作模式。

二、對中國PPP 實(shí)踐的歷史機(jī)遇認(rèn)識

（一）發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的要求。 1993 年，黨的十四屆三中全會(huì)中提出“要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”。時(shí)隔20 年，2013 年黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，“要處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用”。 這是對市場機(jī)制在資源配置中功能的更深層次認(rèn)識、更高程度認(rèn)可。

認(rèn)識的深化來自于現(xiàn)實(shí)的反饋。 長期以來，我國政府習(xí)慣于運(yùn)用政府直接投資方式來調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、配置資源，但是政策效果并不明顯，有的甚至起到了順周期調(diào)控效果，制約了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，影響了我國宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量提升。 雖然通過幾十年的努力，中國一躍成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，是無可爭議的經(jīng)濟(jì)大國，但卻不是真正意義上的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。 因此，政府直接投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的模式飽受理論界、市場實(shí)體、實(shí)務(wù)部門和社會(huì)的廣泛批評，迫切需要轉(zhuǎn)變政府強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，讓位于市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

通過PPP 實(shí)踐，讓市場主體參與到公共品和服務(wù)供給中來，就是向市場釋放紅利的重要舉措，這不僅可以給市場主體提供更寬廣的投資領(lǐng)域、更多的投資機(jī)會(huì)，還能夠?qū)⑹袌鲇钨Y注入到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中來，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)態(tài)和內(nèi)涵式發(fā)展。

（二）實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需要。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)化不可避免。 1979 年，我國城鎮(zhèn)化率還不到20%，而最新數(shù)據(jù)顯示，2013 年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了53.7%。為縮小與發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展差距，新一屆政府更是把新型城鎮(zhèn)化作為未來5～10 年甚至更長一段時(shí)間國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。 而實(shí)際上，我國城鎮(zhèn)化水平并未真正達(dá)到53.7%，有近3 億被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的居民，他們徘徊于城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間，并未真正享受到與城鎮(zhèn)戶籍市民同等的政治和社會(huì)福利待遇。因此，要真正實(shí)現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化，意味著城鎮(zhèn)要提供相應(yīng)的公共品和服務(wù)來承接轉(zhuǎn)移人口，保證公共服務(wù)均等化。 這將涉及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和保障性住房等諸多方面的投資，各級政府均有著巨大的資金需求。

地方政府肩負(fù)著城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要任務(wù)。 然而在我國，除東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的少數(shù)地方政府外，大部分地方政府尤其是省以下各級政府財(cái)力十分有限。 在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，面臨著巨大的資金缺口，原因主要有：1994 年分稅制改革的不徹底，地方稅體系尚未真正建立；中央對地方城鎮(zhèn)建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付力度不夠；房地產(chǎn)市場的波動(dòng)使得地方政府“土地財(cái)政”模式缺乏可持續(xù)性[3]（P90-91）；2014 年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43），對地方融資平臺公司政府融資職能的剝離。

地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金缺口為社會(huì)資本參與PPP 實(shí)踐提供了重要機(jī)遇?？梢栽谕晟频闹贫仍O(shè)計(jì)下，結(jié)合實(shí)際參與其中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本、地方政府和社會(huì)的合作多贏。而且，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》全力支持推廣使用政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式；2014 年11 月，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步詳細(xì)闡述了PPP 機(jī)制建設(shè)；此外，李克強(qiáng)總理多次召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題研究推進(jìn)PPP 工作，這些都為社會(huì)資本參與PPP 實(shí)踐、助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了政策機(jī)遇。

（三）推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。長期以來，行政成本偏高、行政機(jī)構(gòu)臃腫和行政效率低下一直是我國政府的困擾。 提升政府現(xiàn)代化治理技術(shù)，強(qiáng)化治理能力，為社會(huì)民眾提供高質(zhì)量的公共管理服務(wù)，是黨和政府的迫切期望。 實(shí)際上，20 世紀(jì)70 年代后，席卷發(fā)達(dá)資本主義國家和發(fā)展中國家的新公共管理運(yùn)動(dòng)給我們提供了啟示，其核心主張是：公共行政引入市場機(jī)制，對政府進(jìn)行企業(yè)化改造，通過績效合同機(jī)制探索替代傳統(tǒng)政府直接供應(yīng)公共品的方式，以此提升公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，“要深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。 可見，中央期望以財(cái)稅制度作為改革突破口，并以此作為載體來實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。 社會(huì)資本參與PPP 實(shí)踐能夠有效契合這一戰(zhàn)略目標(biāo)。

通過PPP 實(shí)踐，讓社會(huì)資本參與到公共品和服務(wù)供給中來，不僅可以為社會(huì)資本提供更多的投資機(jī)會(huì)，并借助市場力量解決政府財(cái)力困境，還能夠引進(jìn)社會(huì)資本先進(jìn)、靈活的現(xiàn)代化管理技術(shù)。 PPP項(xiàng)目大多為公益性項(xiàng)目，社會(huì)資本要想獲得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)利益，必須注重采用現(xiàn)代化技術(shù)手段，實(shí)施績效管理提高管理效率。 同時(shí)，社會(huì)資本參與PPP 模式除期望能夠獲得經(jīng)濟(jì)利益外，還希望獲得最大化的社會(huì)效益，以此彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)利益的不足，因此會(huì)更加重視管理理念和手段的創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)其綜合收益。同時(shí)，社會(huì)資本的現(xiàn)代化管理模式可以直接為政府公共管理能力提升提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

三、對中國PPP 實(shí)踐的制度設(shè)計(jì)認(rèn)識

歷史為中國PPP 實(shí)踐提供了重要機(jī)遇。 要使PPP 模式能夠順利推行，必須進(jìn)行完善的頂層制度設(shè)計(jì)，至少要將激勵(lì)相容、運(yùn)營管理、風(fēng)險(xiǎn)防范、退出和法律保障五個(gè)方面納入到制度設(shè)計(jì)框架范圍內(nèi)予以綜合考慮。

（一）激勵(lì)相容機(jī)制。PPP 實(shí)踐涉及的利益主體包括政府、社會(huì)資本和社會(huì)民眾。 如果缺乏合理的激勵(lì)相容機(jī)制設(shè)計(jì)，損害了任何參與一方的利益，PPP 項(xiàng)目將會(huì)擱淺，難以順利開展。首先，政府作為社會(huì)民眾的代理人，承擔(dān)公共管理職能，以提供公共品和服務(wù)為己任，滿足社會(huì)民眾的公共利益訴求。 一旦PPP 項(xiàng)目違背了社會(huì)民眾的利益，政府將面臨民眾信任危機(jī)。 在用腳投票的機(jī)制下，將失去公民選票。 所以， 政府在PPP 項(xiàng)目中存在利益訴求。 其次，社會(huì)資本作為PPP 項(xiàng)目的直接參與者，是典型“經(jīng)濟(jì)人”，以利潤最大化為追求目標(biāo)，因此，PPP 項(xiàng)目必須保證社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)利益。最后，社會(huì)民眾是PPP 項(xiàng)目的服務(wù)對象，PPP 項(xiàng)目必須以社會(huì)民眾利益為導(dǎo)向。 盡管PPP 項(xiàng)目的直接建設(shè)資金來源不是社會(huì)民眾，但是社會(huì)民眾是納稅人，也是付費(fèi)者。 如果PPP 項(xiàng)目違背了社會(huì)民眾的切身利益，將失去經(jīng)費(fèi)保障，PPP 項(xiàng)目也將難以維持，甚至?xí)纬韶?fù)面效應(yīng)，這將制約PPP 模式的推廣，影響政府的各項(xiàng)宏觀調(diào)控決策。

由此可見，激勵(lì)相容機(jī)制在PPP 實(shí)踐中是核心制度設(shè)計(jì)要素。以缺乏合法依據(jù)犧牲市場利益服從公共利益，或以損害公共利益來滿足市場利益的制度設(shè)計(jì)缺陷，都難以保證PPP 實(shí)踐的順利開展，必須妥善協(xié)調(diào)平衡好“政府、社會(huì)資本和社會(huì)民眾”三方利益。

（二）運(yùn)營管理機(jī)制。 運(yùn)營管理機(jī)制貫穿PPP實(shí)踐全過程。 該機(jī)制關(guān)系到PPP 實(shí)踐能否持續(xù)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)全生命周期。 政府和社會(huì)資本是PPP 實(shí)踐的主要參與方，因此，其運(yùn)營管理機(jī)制主要由政府和社會(huì)資本來組織設(shè)計(jì)實(shí)施。 筆者認(rèn)為，具體運(yùn)營管理屬微觀操作命題，需結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際予以考慮，但在運(yùn)營管理機(jī)制設(shè)計(jì)中，必須把握好權(quán)限主體歸屬和“伙伴”合作原則。

依據(jù)管理學(xué)理論，管理主體劃分不清將會(huì)直接影響管理效率、管理效益以及管理責(zé)任界定。 可基于投資主體來確定PPP 項(xiàng)目運(yùn)營管理權(quán)限歸屬，因?yàn)橥顿Y越大意味著承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越大，權(quán)限配置理應(yīng)與之對應(yīng)。 一是外包類和部分特許經(jīng)營類PPP 項(xiàng)目，由于政府承擔(dān)全部投資或大部分投資，運(yùn)營管理權(quán)限主體則應(yīng)是政府。 盡管政府掌握了運(yùn)營管理權(quán)限的話語權(quán)，卻必須充分尊重社會(huì)資本在參與經(jīng)營或受委托經(jīng)營過程中的創(chuàng)新思維和實(shí)踐，學(xué)習(xí)借鑒其現(xiàn)代化管理理念和方式，并賦予其一定自主經(jīng)營權(quán)限，以提升PPP 項(xiàng)目管理效率。 二是私有化類和部分特許經(jīng)營類PPP 項(xiàng)目，因社會(huì)資本承擔(dān)全部投資或大部分投資，風(fēng)險(xiǎn)較大，運(yùn)營管理的主體權(quán)限則應(yīng)是社會(huì)資本自身。政府要尊重社會(huì)資本的運(yùn)營管理權(quán)限，不能“越位”干涉，避免項(xiàng)目受到干擾甚至“流產(chǎn)”，從而充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。 當(dāng)然，政府也要扮演好一定的監(jiān)管角色，確保該項(xiàng)目的公共利益實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)前文PPP 的內(nèi)涵剖析，政府與社會(huì)資本是“伙伴”合作關(guān)系，那么，在運(yùn)營管理機(jī)制設(shè)計(jì)中必須充分遵循和貫徹“伙伴”合作原則。 長期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式影響，我國政府習(xí)慣直接干預(yù)市場主體的經(jīng)營行為，更習(xí)慣以強(qiáng)勢管理者身份大包大攬，負(fù)面效應(yīng)明顯。 在PPP 實(shí)踐運(yùn)營管理過程中，如果政府不能轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理思維模式，繼續(xù)以壟斷者身份自居，PPP 實(shí)踐將是政府一方扮演運(yùn)營管理者角色，其結(jié)果不言而喻。 因此，政府和社會(huì)資本必須嚴(yán)格遵循“伙伴”合作原則，同等享有“運(yùn)營”和“管理”地位。

（三）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。 在PPP 實(shí)踐中，存在多種可能風(fēng)險(xiǎn)，主要包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和民眾信用風(fēng)險(xiǎn)等。 （1）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是指社會(huì)資本在設(shè)計(jì)和建設(shè)PPP 項(xiàng)目過程中因技術(shù)制約形成的風(fēng)險(xiǎn)。PPP 模式一般應(yīng)用于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如果技術(shù)使用不當(dāng)或缺乏技術(shù)條件保障，將難以保證項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)質(zhì)量，最終影響服務(wù)質(zhì)量。 （2）運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)是指社會(huì)資本在經(jīng)營項(xiàng)目過程中遇到的收益風(fēng)險(xiǎn)。 當(dāng)項(xiàng)目唯一性改變、配套設(shè)備服務(wù)提供不到位、市場需求發(fā)生變化和收費(fèi)變更等因素出現(xiàn)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收益未能達(dá)到社會(huì)資本預(yù)期目標(biāo)時(shí)，將影響項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。 （3）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指社會(huì)資本在經(jīng)營過程中獲得的收入不足以償付融資債務(wù)乃至利息，導(dǎo)致社會(huì)資本存在破產(chǎn)危機(jī)。由于PPP 項(xiàng)目為基礎(chǔ)性設(shè)施項(xiàng)目，利潤回收周期較長，一旦經(jīng)營收益難以償付利息和融資債務(wù)，企業(yè)將難以進(jìn)行財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)，存在破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。 （4）政策風(fēng)險(xiǎn)是指來自政府方面的原因?qū)е掠绊慞PP 項(xiàng)目流產(chǎn)的可能因素，包括政府決策過于頻繁、法律保障缺位，均會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本缺乏安全感，PPP 項(xiàng)目將有可能流產(chǎn)。 （5）民眾信用風(fēng)險(xiǎn)。 如果前述風(fēng)險(xiǎn)處理不當(dāng)極有可能導(dǎo)致社會(huì)民眾的信用風(fēng)險(xiǎn)，影響PPP 模式的運(yùn)用；相反，如果民眾給予足夠的支持，將為PPP 實(shí)踐提供良好的社會(huì)環(huán)境。

因此，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建是中國PPP 實(shí)踐能夠順利實(shí)施的關(guān)鍵，需要政府、社會(huì)資本和社會(huì)民眾各方承擔(dān)好各自的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。 筆者認(rèn)為，對于屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)范疇的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本承擔(dān)主體責(zé)任，政府不能越位；對于技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，以社會(huì)資本承擔(dān)為主，政府承擔(dān)為輔，提供一定的技術(shù)支持；對于政策風(fēng)險(xiǎn)，政府要獨(dú)立承擔(dān)；而對于來自民眾方面的信用風(fēng)險(xiǎn)，既是前述風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)的結(jié)果，也需要社會(huì)民眾給予一定的信任支持。

（四）退出機(jī)制。 宏微觀經(jīng)濟(jì)理論告訴我們，既存在市場失靈，也存在政府失敗。 PPP 模式是政府與社會(huì)資本的契合，毫無疑問，PPP 實(shí)踐也將會(huì)存在前述的各種風(fēng)險(xiǎn)。 這種風(fēng)險(xiǎn)既有可能來自于市場，也有可能來自于政府。 當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，需要風(fēng)險(xiǎn)化解手段及時(shí)予以解決，最大程度降低各參與方損失。 退出機(jī)制無疑是中國PPP 實(shí)踐需要納入考慮的制度設(shè)計(jì)之一。

2014 年11 月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60）提出“政府要與投資者明確PPP 項(xiàng)目的退出路徑，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。 項(xiàng)目合作結(jié)束后，政府應(yīng)組織做好接管工作，妥善處理投資回收、資產(chǎn)處理等事宜”。 對于項(xiàng)目合同到期的正常合作結(jié)束，可按照既定契約安排，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)移交。但是，對于項(xiàng)目非正常合作結(jié)束，即因?yàn)樵庥龈鞣N風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的中期項(xiàng)目中止，不僅會(huì)導(dǎo)致各方利益遭受較大損失，還會(huì)形成極大的機(jī)會(huì)成本，制約公共目標(biāo)較快實(shí)現(xiàn)，影響社會(huì)民眾利益。

此時(shí)，如果存在PPP 產(chǎn)權(quán)交易市場作為退出機(jī)制，將中期中止的PPP 項(xiàng)目移送到市場上進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，無疑是帕累托改進(jìn)。對于前期投資方，可以通過產(chǎn)權(quán)交易收回投資、減少損失；對于新投資方，可以通過更成熟的經(jīng)營能力和水平，獲得預(yù)期投資回報(bào)；對于政府，可以保證PPP 項(xiàng)目能夠繼續(xù)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)其公共管理目標(biāo)；對于社會(huì)民眾，可以盡快享受到公共品或服務(wù)。 因此，PPP 產(chǎn)權(quán)交易市場無疑是最優(yōu)的退出機(jī)制設(shè)計(jì)考慮。 實(shí)際上，這也符合市場優(yōu)勝劣汰的競爭原則，通過市場完全競爭機(jī)制選擇最優(yōu)合作組合，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。

（五）法律保障機(jī)制。 法制的規(guī)范性和健全性是中國PPP 實(shí)踐的關(guān)鍵。 如果缺乏規(guī)范健全的法律制度，社會(huì)資本的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)，其參與PPP 實(shí)踐的積極性將會(huì)大大削弱；政府和社會(huì)民眾的權(quán)益得不到保障，將會(huì)損害公共利益，影響公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，最終PPP 模式很難在中國得到運(yùn)用推廣。 這不僅會(huì)造成政策資源的極大浪費(fèi)，還會(huì)帶來較大的機(jī)會(huì)成本。

一方面，規(guī)范健全的法律保障機(jī)制可以大大降低制度運(yùn)行成本。PPP 實(shí)踐涉及政府和社會(huì)資本雙方在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營和移交等全生命周期內(nèi)的權(quán)利義務(wù)。 如果每一個(gè)環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)的法律規(guī)制，將大大增加雙方談判、溝通、協(xié)調(diào)和履約成本，對雙方的人力、時(shí)間、財(cái)力和物力都是極大消耗甚至是浪費(fèi)；反之，則可以降低彼此間交易費(fèi)用，提高制度運(yùn)行效率。 另一方面，規(guī)范健全的法律保障機(jī)制符合各方利益考慮。PPP 合同是一個(gè)契約，政府和社會(huì)資本是契約的主要雙方。 對于社會(huì)資本而言，需要完善的法律制度約束政府，避免政府在PPP 實(shí)踐中處于壟斷地位，任意違背既定契約。 對于政府而言，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向，要依法執(zhí)政、依法行政，監(jiān)督社會(huì)資本是否嚴(yán)格按照合同契約，保證PPP 項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量、合理定價(jià)以及按期移交產(chǎn)權(quán)。 黨的十八屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)依法治國的重要性，而在PPP 實(shí)踐中能否依法行政直接關(guān)系到黨和政府的執(zhí)政權(quán)威。

然而，結(jié)合中國PPP 實(shí)踐，已經(jīng)暴露出立法不足的突出問題，無法有效指導(dǎo)實(shí)際操作，PPP 模式的法律保障機(jī)制建設(shè)迫在眉睫。 需要通過剛性的法律權(quán)威明確政府、社會(huì)資本以及社會(huì)民眾的“責(zé)、權(quán)、利”，穩(wěn)定政策預(yù)期，確保各方嚴(yán)格履行契約，并不斷降低制度運(yùn)行成本，提高PPP 模式的運(yùn)行效率。

四、對中國PPP 實(shí)踐的定位認(rèn)識

中國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢為PPP 模式的運(yùn)用提供了歷史機(jī)遇，為社會(huì)資本創(chuàng)造了新的投資空間。從財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)來看，以首批30 個(gè)PPP示范項(xiàng)目為例，就是從各地申報(bào)的120 個(gè)項(xiàng)目中遴選而出。 可以看出，地方政府、社會(huì)資本對PPP模式似乎都表示了極大興趣。 那么，這些項(xiàng)目究竟是否適合PPP 模式？ 社會(huì)資本是否來自內(nèi)生動(dòng)力參與PPP 模式？ 政府對PPP 模式是否存在過度依賴？ 這一系列問題需要我們冷靜對待和理性認(rèn)識。

（一）社會(huì)資本的逐利本性與PPP 項(xiàng)目的公共屬性存在合作隱患。社會(huì)資本以利潤最大化為主要目標(biāo)，對市場信息反應(yīng)快、調(diào)整靈活，在資源配置中的確具有無可比擬的優(yōu)勢。 但是，其逐利性本質(zhì)特征決定市場機(jī)制不是萬能的，尤其是在公共品和服務(wù)的供給上。PPP 項(xiàng)目在本質(zhì)上屬于公益性項(xiàng)目，公共性特征突出，難以通過高定價(jià)收費(fèi)，這對社會(huì)資本通過參與PPP 實(shí)踐快速營利形成了一定的制約。 即使社會(huì)資本通過參與PPP 實(shí)踐獲得了社會(huì)效應(yīng)，通過收獲無形資產(chǎn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了企業(yè)利潤最大化，也需要相對較長的周期，難以在較短時(shí)間內(nèi)給市場主體帶來顯著的社會(huì)效應(yīng)。 同時(shí)，社會(huì)資本受自身經(jīng)營能力影響，可能遇到前述包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各種不可控因素，導(dǎo)致進(jìn)一步存在違約的可能性。 所以，政府在引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP 實(shí)踐時(shí)，不能盲目引導(dǎo)、不加甄別。 要充分結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)、企業(yè)實(shí)際來決定合作與否以及具體的合作模式。

（二）政府的潛在強(qiáng)勢地位對PPP 實(shí)踐的“伙伴”合作關(guān)系形成挑戰(zhàn)。 盡管政府是社會(huì)民眾的代理人，在PPP 模式中，理論上角色定位與社會(huì)資本也是平等的“伙伴”合作關(guān)系。 但是，由于政府集中了全部公共財(cái)政收入、掌握了市場和社會(huì)民眾難以獲悉的信息，并且是制度的設(shè)計(jì)者和行政權(quán)力的直接執(zhí)行者。 在PPP 實(shí)踐中，常常容易占據(jù)強(qiáng)勢地位，削弱社會(huì)資本在契約中的話語權(quán)。 同時(shí)，PPP項(xiàng)目一般周期長，而地方政府主要行政領(lǐng)導(dǎo)任期一般不超過兩屆（10 年），有的甚至更短。 一旦PPP項(xiàng)目不符合前后任行政領(lǐng)導(dǎo)的施政理念，極容易出現(xiàn)政府領(lǐng)導(dǎo)頻繁決策，這就帶來了政治風(fēng)險(xiǎn)。 需要在推行PPP 模式時(shí)納入考慮，必須對項(xiàng)目進(jìn)行前期系統(tǒng)、充分論證，確保其能夠獲得可持續(xù)性的政策保障。

（三）以融資和化解融資平臺債務(wù)為導(dǎo)向有可能扭曲PPP 模式功能定位。財(cái)政部首批公布的30個(gè)PPP 示范項(xiàng)目，其中有22 個(gè)為地方融資平臺存量項(xiàng)目；第二批示范項(xiàng)目也優(yōu)先支持融資平臺公司存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP 項(xiàng)目。 可見，當(dāng)前的政策導(dǎo)向是通過PPP 模式來積極吸引社會(huì)資本參與地方政府融資平臺存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營，為其開辟新的融資渠道和化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但這有可能形成政策引導(dǎo)偏差，扭曲PPP 模式的功能定位。 中國推廣PPP 模式有著多重目標(biāo)考慮，地方政府財(cái)力困境應(yīng)通過完善地方稅系、發(fā)行地方政府債券等多種方式來解決，而化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也需要充分考慮政府與社會(huì)資本能否實(shí)現(xiàn)雙贏合作，否則中國PPP 實(shí)踐將有可能是政府的“一廂情愿”。

因此，面對當(dāng)前中國各級政府如火如荼開展的PPP 實(shí)踐，無論是政府、社會(huì)資本，還是社會(huì)民眾，都要保持清醒的認(rèn)識，不可盲目推崇。要對PPP模式功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位；要反復(fù)論證項(xiàng)目是否真正適合PPP 模式；要綜合激勵(lì)相容、有效管理、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、退出靈活和法律保障等機(jī)制構(gòu)建原則來科學(xué)設(shè)計(jì)頂層制度。 這些理性思考有助于PPP 模式在中國的順利推行，有助于市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，有助于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

[1] 劉薇. PPP 模式理論闡釋及其現(xiàn)實(shí)例證[ J].改革，2015，（1）.

[2] 陳志敏，張明，司丹.中國的PPP 實(shí)踐：發(fā)展、模式、困境與出路[ J].國際經(jīng)濟(jì)評論，2015，（4）.

[3] 劉尚希，傅志華.新型城鎮(zhèn)化中的財(cái)政支出責(zé)任[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2015.