我國社會組織的分類及登記管理策略研究

范煒烽，王青平

2013 年3 月，國務院強調(diào)：“改革社會組織管理制度。 加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。 成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務主管單位審查同意”[1]，有力地推動了我國社會組織的發(fā)展。 黨的十八屆三中全會重申“要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力”[2]，更是為我國社會組織的發(fā)展提供了新的契機。 然而，由于現(xiàn)行二元管理體制的存在，給社會組織分類及登記管理造成一定的困難，也制約了社會組織效用的發(fā)揮。 因而，通過分析其中存在的問題，提出相應的對策，為我國社會組織分類及登記管理提供更為廣闊的思維空間。

一、 鏡像透視：我國社會組織的分類及其登記管理

目前，我國社會組織的管理遵循的是“歸口登記、雙重負責、分級管理”的體系。

（一）我國社會組織分類及其登記管理的現(xiàn)狀

當前，我國社會組織的分類及其登記管理主要依據(jù)三個條例，分別是1998 年的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、2004 年的《基金會管理條例》。 在條例出臺之前，各部門均有權批準社會組織，曾一度出現(xiàn)發(fā)展過濫、總體失控的現(xiàn)象和社會組織的法人資格賦予工作十分混亂等諸多問題。 為使社會組織的登記管理科學化、制度化，根據(jù)中央強調(diào)由民政部門負責統(tǒng)一對社會組織進行登記管理的規(guī)定，我國政府對社會組織的管理依舊遵循“歸口登記、雙重負責、分級管理”的體系。

（二）當前我國社會組織分類及其登記管理中存在的問題

當前，我國社會組織分類及其登記管理中不能適應時代發(fā)展要求的問題日益暴露，主要體現(xiàn)在：

1.政策法規(guī)滯后。自1989 年出臺第一部《外國商會管理暫行規(guī)定》以來，我國先后出臺了《社會團體登記管理條例》、《社會團體章程示范文本》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位名稱管理暫行規(guī)定》、《基金會名稱管理規(guī)定》 等近30 部有關社會組織管理的法律文件，這些法規(guī)、規(guī)章主要以國院院三個《條例》為依據(jù)，部分省市配套登記管理暫行辦法或規(guī)定標準不統(tǒng)一、法律體系不健全、管理框架混亂、涵蓋面較窄，對社會組織的界限、地位等諸多問題不夠明確，尤其對社會組織的含義、作用、權力及義務等進行明確規(guī)定的法律目前尚處于空白。

2.門檻要求偏高。 社會組織合法性地位的確認，主要表現(xiàn)在：一是對資金的要求上。目前的現(xiàn)行法規(guī)、條例中規(guī)定社會組織的注冊資金至少3 萬元，雖然對于一些因資金短缺而無法登記的社會組織有一定的放開，但這對于一些偏遠山區(qū)尤其是農(nóng)村基層群眾自發(fā)性成立卻無固定場所、無規(guī)范章程、無會計審核制度、無專職人員，但有較高的志愿性和服務意識的社會組織來說還是一道難以越過的“門檻”。二是在準入制度上。我國對社會組織的登記審批非常嚴格，主要體現(xiàn)在雙重許可制度和行政許可。 由于對社會組織的登記管理負有相應的法定職責，因而業(yè)務主管部門及登記管理機關均對社會組織的登記管理采取謹慎的態(tài)度和嚴格的控制措施，以避免承擔不利的法律后果。

3.職責關系模糊。 在當前我國雙重管理體制下， 登記機關和業(yè)務主管部門雖然對社會組織實行“雙重審核、雙重負責、雙重監(jiān)管”，但也暴露出主管職責重疊、交叉管理、關系模糊的弊端。 這種“雙重管理”體制，導致業(yè)務主管與管理的職責關系不明確，已不能適應當前我國社會組織發(fā)展的要求，也嚴重束縛了社會組織發(fā)揮作用的空間。

4.條件限制苛刻。這主要表現(xiàn)在限制社會組織競爭發(fā)展方面。 這種限制是指在同一行政區(qū)域和業(yè)務范圍內(nèi)，不允許出現(xiàn)同一類型的社會組織，這實際上限制了社會組織的發(fā)展。

二、他山之石：國外社會組織分類及登記管理的經(jīng)驗

國外社會組織具有公民意識、法制觀念、自治觀念、志愿精神和公益精神等文化方面的積淀和背景，在分類及登記管理上積累了較為豐富的經(jīng)驗。

（一）國外社會組織的分類標準

由于社會組織在不同國家的理解和認識存在比較大的差異，對于社會組織也有許多不同的界定，因此在對社會組織的分類上，各國的標準也是各不相同。 根據(jù)各國社會組織登記管理的實踐來看，目前社會組織的國際分類標準主要表現(xiàn)為：

歐共體經(jīng)濟活動產(chǎn)業(yè)的5 類18 項。 第一類為醫(yī)療與衛(wèi)生，包括醫(yī)院、診所及其他醫(yī)療機構，牙醫(yī)和獸醫(yī)；第二類為教育，包括高等教育、中小學教育、職業(yè)教育、護理教育及研究與開發(fā)；第三類為休閑與文化，包括娛樂機構、圖書館、檔案館、博物館、動物園；第四類為其他公眾服務，包括社會工作、慈善機構、專業(yè)組織、雇主協(xié)會、工會、宗教組織和學會、旅行社；第五類為體育組織。

全美慈善中心的“全國免稅團體分類”(NTEE)。美國社會學家、結構功能主義的代表人物塔爾科特·帕森斯（Talcott Parsons,1902～1979）采用了橫向類型比較法，提出以目標為標準,“把社會組織劃分為經(jīng)濟生產(chǎn)組織(如實業(yè)公司)、政治目標組織(如銀行、社團)、整合組織(如政黨、法庭及各類‘利益群體’等)和模式維持組織(如教會、學校、研究機構、藝術表演單位等)四種類型”[3]。

聯(lián)合國“國際標準產(chǎn)業(yè)”分類體系(ISIC)。 依據(jù)主要經(jīng)濟活動對基層單位進行分析，把社會組織劃分為3 大類15 小類。 第一類為醫(yī)療和社會工作類，包括醫(yī)療保健、獸醫(yī)和社會工作；第二類為教育類，包括小學教育、中學教育、大學教育、成人教育及其他；第三類為其他社區(qū)服務和個人服務，包括環(huán)境衛(wèi)生、商會和專業(yè)組織、工會、其他會員組織(包括宗教和政治組織)、娛樂機構、新聞機構、圖書館、博物館及文化機構、運動和休閑。

薩拉蒙的分類標準(ICNPO)。美國約翰·霍普金斯大學薩拉蒙教授根據(jù)26 個國家的比較研究，將42 個國家社會組織的活動領域劃分為12 個大類和27 個小類， 即文化與休閑領域的文化與藝術、休閑、服務性俱樂部，教育與研究領域的中小學教育、高等教育及其他教育、研究類，衛(wèi)生領域的醫(yī)院與健康、診所、精神衛(wèi)生與危機防范、其他保健服務類，社會服務領域的社會服務、緊急情況急救、社會救濟類，環(huán)境領域的環(huán)境保護、動物保護類，發(fā)展與住房領域的經(jīng)濟、社會、社區(qū)發(fā)展、住房、就業(yè)與職業(yè)培訓類，法律、推促與政治類（包括民權與推促組織、治安與法律服務、政治組織），工會類，宗教活動和組織類，國際性活動類，行業(yè)商會、專業(yè)協(xié)會、慈善中介與志愿行為鼓動類及其他類。

（二）國外社會組織分類及其登記管理的經(jīng)驗

無論國外對社會組織如何劃分，準入前的靈活“把關”與準入后的有力監(jiān)管相結合是其對社會組織分類及登記管理的基本模式。

1.準入前的靈活“把關”。 在國外，對社會組織要取得入口管理、合法性地位，必須要經(jīng)過自行設立或登記設立兩種模式。 自行設立模式就是社會組織只需一定數(shù)量的個人之間的合意即可成立，不需要任何注冊登記審批手續(xù)，但這并不意味著這些國家對社會組織的登記管理視而不見。 社會組織出現(xiàn)違法犯罪行為， 必將受到國家的追查懲罰，這種模式被稱為追懲制或承認制，這是歐、美等大多數(shù)西方發(fā)達國家采用的模式。 “在自行設立模式下， 盡管法人登記并不構成社會組織獲取合法性的前提，但社會組織若想獲取法人資格并對組織行為負有限責任， 則必須進行法人登記，政府透過法人登記起到規(guī)范組織內(nèi)部治理和明晰組織法律責任的規(guī)制效果。在美國，社會組織注冊受公司法和稅法等有關法律的規(guī)范， 具體方法各州不盡相同?！盵4]登記設立模式就是在法律框架內(nèi)，向政府機關申請注冊登記，只有獲得該機關的批準后方可成立，只有取得法律主體地位，方可進行相應的活動，否則即為非法性組織，這一注冊也被稱為預防制或強制注冊制。 “登記設立模式分為兩種，一種是單一登記制，即社會組織向登記管理機關申請成立時，僅受形式審查，無須其他相關部門批準，如新加坡；另一種是雙重登記制，即社會組織在向登記管理機關申請登記之前， 必須取得有關業(yè)務部門批準，登記管理機關依據(jù)其批復做出登記與否的決定。 ”[4]1998 年，日本頒布《特定非營利組織促進法》，明確了特定非營利組織活動法人（NPO 法人），規(guī)定任何非營利組織的成立，必須向所屬政府部門提出申請，并登記、認證。

2. 準入后的有力監(jiān)管。 發(fā)揮登記管理機關的監(jiān)管是英國、日本和新加坡政府的日常權責。英國的免稅慈善組織必須向議會中的慈善委員會負責，并接受其獨立監(jiān)管。慈善委員會除了負責慈善組織的登記以外， 還包括對慈善組織日常訪問制度、質(zhì)詢調(diào)查制度、年度報表制度、審計與獨立財務檢查制度、公益募捐管理制度等方面的監(jiān)管。 而且，慈善委員會還是慈善組織信息、咨詢方面的提供者。 新加坡的做法是由社團注冊管理機構負責社會組織的登記和日常管理，即以社團注冊管理機構為主導，通過稅收、審計、檢查、司法等部門的聯(lián)合，發(fā)揮對社會組織的監(jiān)管作用，并由社團注冊管理機構承擔對社會組織的信息公布、財務審查、年度檢查及相關調(diào)查的職責。

通過準入前的靈活“把關”和準入后的有力監(jiān)管，社會組織分類登記管理在西方發(fā)達國家受到有效的監(jiān)管。 合理地借鑒這些發(fā)達國家的經(jīng)驗，對探尋我國社會組織的分類及管理是非常有益的。

三、走出困境：我國社會組織分類及登記管理的策略回應

對社會組織登記管理，旨在提高社會組織的綜合素質(zhì)。 而這一素質(zhì)的提高應在社會組織分類體系框架下，堅持登記與備案雙軌制，健全監(jiān)管制度，實行降低門檻與適度競爭結合。

（一）確立社會組織的分類體系

社會組織的分類未統(tǒng)一，造成登記及其管理上的差異。 通過借鑒國外經(jīng)驗，立足于我國社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位的現(xiàn)實情況，實行相應的分類登記及管理顯得尤為迫切。

1.根據(jù)無償性和有償性特點進行劃分。 可以把社會團體劃分為兩大類， 即公益性社會團體和互益性社會團體， 這一劃分及主要目的在于根據(jù)服務的性質(zhì)進行分類管理。 公益性社會團體突出特點是無償性， 而互益性社會團體突出特點是有償性，并在稅收管理、審計監(jiān)管等方面進行不同的對待，以更優(yōu)惠的稅收政策和寬松的監(jiān)管模式對待公益性社會團體。 對互益性社會團體，實行嚴格的稅務監(jiān)管和審計監(jiān)管，即實行稅務監(jiān)管和審計監(jiān)管同步進行，并將這一舉措固定化、常規(guī)化。

2.從所屬領域進行劃分。 這可分為社會福利類、互益性社會組織，其中互益性社會組織分為志愿義務類、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟工商類、社會服務類、公益慈善類、科教文衛(wèi)類，并以“被動式”對福利類的基金會加強監(jiān)管，完善社會監(jiān)督機制，同時開展信息公開及網(wǎng)上舉報平臺，實現(xiàn)“不告不理”的舉措。 對于其它類的社會組織，則采取“主動式”監(jiān)管為主，加強定期監(jiān)管，夯實社會組織的信用機制，建立健全基金會的評價體系。

3.從社會功能的角度進行劃分。 首先，將民辦非企業(yè)單位、公益慈善類均細分為兩大類型，即義務救助型、志愿服務型、公眾捐贈型、慈善基金型。在詳細劃分的基礎上，按照不同類型，明確民辦非企業(yè)單位、公益慈善類的宗旨、性質(zhì)、職能和活動原則等，在標準化管理框架內(nèi)，引導民辦非企業(yè)單位、公益慈善類在預定范圍內(nèi)進行活動。

4.按照社會組織的性質(zhì)劃分。 可分為“行業(yè)組織、慈善性機構、學術團體、政治團體、社區(qū)組織、社會服務組織、公民互助組織、同人組織、非營利性咨詢服務組織”[5]。 通過這一劃分，依據(jù)不同類型社會組織的性質(zhì)，分別制定具有各自特點的《XXX型社會組織工作標準》，參照標準化管理的要求而引導社會組織在預定范圍內(nèi)開展活動，以便在對社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位有效分類的基礎上加強管理。 例如，對社會團體類的行業(yè)協(xié)會（商會）、維權類、青少年類社會組織可以分別由工商聯(lián)（總商會）、總工會、團委統(tǒng)一歸口登記管理。對基金會類的兒童類、涉僑類、殘障服務類社會組織則分別由婦聯(lián)、僑聯(lián)、殘聯(lián)統(tǒng)一歸口登記管理；民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的文藝類、社科類、科技類、體育類社會組織可以分別由文聯(lián)、社科聯(lián)、科協(xié)、體育總會統(tǒng)一歸口登記管理；等等。

（二）提高社會組織的公信力

提高社會組織的公信力，是有效實現(xiàn)社會組織分類及登記管理的內(nèi)在基礎，具體體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.提高社會組織的綜合素質(zhì)。我國社會組織在支持社會建設中起著重要的推動作用。 參照國際化的標準經(jīng)驗，加強社會組織的管理知識、專業(yè)技能、服務水平及專職工作人員等方面的培訓，將社會組織成員“要我登記”的“實然”性認識，提升到“我要登記”的“應然”性認識層面，使社會組織能真正“直面社會問題，為弱勢群體爭取權利、表達訴求，建立起代表自己特點的團體文化和基本價值觀， 形成社會組織行為標準和倫理守則的動力和機制”[6]，以真正發(fā)揮社會組織在我同社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用。

2.登記與備案雙軌制。 在現(xiàn)行模式下，對不同類型的社會組織實行登記制度是必然的選擇。 然而， 對于城鄉(xiāng)社區(qū)中僅活動范圍僅限在本社區(qū)之內(nèi)、自我娛樂活動較多、活動經(jīng)費較少而且不可能達到登記注冊所需要的3 萬元資金的社會組織及已經(jīng)存在但得不到政府認可無法進行登記注冊的大量社會組織，實行備案制不失為一種有效的解決舉措。所謂備案注冊，是指對在經(jīng)濟社會發(fā)展中應運而生的不同類型社會組織基本信息進行登記，認可其存在的合法形式，以利于跟蹤培育和監(jiān)管。 通過登記許可制度與備案注冊制度相結合，以非常簡單的程序、極少或者不要求一定數(shù)量注冊資金為基層大量社會組織進行備案登記， 是我國提高社會組織公信力的有效途徑。

（三）優(yōu)化社會組織的活動環(huán)境

我國社會組織分類管理難的突出問題就是缺乏相對寬松的活動環(huán)境。 通過健全制度、降低門檻、適度競爭、加強宣傳、登記與備案雙軌制等措施不失為解決當前我國社會組織分類及登記管理的良策。

1.健全監(jiān)管制度。 雖然我國出臺了針對不同類別社會組織實行分類登記管理的辦法， 但這些辦法絕大部分屬單行條例， 已不符合我國現(xiàn)階段的國情。 因此， 要針對社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀，立足實際，緊跟時代步伐，堅持原則性與靈活性相結合，明確區(qū)分各類社區(qū)社會組織的登記辦法。 建立相應的考核機制，如“制定業(yè)務主管單位政府職能轉移的績效評估、 業(yè)務主管單位工作人員的業(yè)績考核、業(yè)務主管單位指導失誤的責任追究制度等”[7]。 對現(xiàn)行社會組織管理法律法規(guī)及規(guī)章不合時宜部分進行必要的修訂和完善，并盡快出臺《社會組織法》等相關法律法規(guī)，從制度上確保社會組織的分類管理真正納入法制化、規(guī)范化的軌道。

2.降低門檻與適度競爭結合。 目前，我國社會組織準入的主要阻滯因素是雙重管理體制。 例如，1998 年修訂的《社會團體登記管理條例》增設籌備申請審批程序， 給社會團體設立增加了 “門檻高度”。 這一“門檻”隨著2013 年國務院的針對行會、商會類、科技類、公益、慈善類及城鄉(xiāng)（社區(qū)）服務類四類社會組織的登記辦法而放寬， 此后成立社會組織，只需向民政部門依法申請登記，減少了業(yè)務主管單位審查的環(huán)節(jié)。 這對于解決社會組織“一管就死”和“一放就亂”兩個極端老大難問題無疑是新突破， 更是開啟了解決社會組織登記管理的新思路。 基于此，提出以下幾個方面建議：

一是可以依據(jù)國務院的政策，結合各地實際，對公益慈善類、社會福利類、社會服務類等三類組織開展直接登記注冊試點。

二是降低成立社會組織注冊資金要求（各地可根據(jù)實際考慮由30000 元以上降至1 萬元以上）；降低人員配備及住所要求；放寬社區(qū)社會組織登記條件；允許同一行業(yè)根據(jù)需要成立多個行業(yè)協(xié)會（可根據(jù)實際將行業(yè)協(xié)會會員數(shù)量由50 個放寬至30 個以上）；不同行業(yè)可以籌辦新的社會組織，降低社會組織準入門檻。

三是調(diào)整縣（市、區(qū)）本級民辦非企業(yè)單位登記范圍（可考慮將20 萬元以下的民辦非企業(yè)單位由縣民政局負責登記，開辦資金為20 萬元及以上且業(yè)務主管單位為市級部門的可選擇在市或屬地的縣民政局登記），以“XX 市XX 區(qū)或XX 縣”行政區(qū)劃名稱，明確社會組織登記時名稱使用范圍；將符合冠以“XX 市”或“XX”行政區(qū)劃名稱條件的民辦非企業(yè)單位名稱核準權下放到民政局，并下放社會組織管理權限；同時，強化縣（區(qū)）監(jiān)管權。 縣民政局對在本級登記的社會組織可評定3A （含3A）以下評估等級。

四是通過將社團籌備成立與成立登記合并；簡化民辦非企業(yè)單位名稱預先核準。 減少核準事項，登記管理機關僅對民辦非企業(yè)單位名稱進行審核，簡化社會組織登記程序。

五是各縣（市、區(qū)）社會組織管理局統(tǒng)一制定全縣（市、區(qū)）社會組織登記辦事指南以及有關登記表格、示范文本；各級登記管理機關對社會組織辦理申請成立、變更、注銷登記等事務，在5 至20個工作日內(nèi)辦理完畢；辦理社會組織成立、變更、注銷、備案等手續(xù)不收取相關費用，提高社會組織登記工作效率。

六是開辟網(wǎng)上服務渠道。 開設網(wǎng)上服務窗口，工作人員通過電子郵件、QQ 等方式和網(wǎng)上審批平臺提供網(wǎng)上答疑和申報資料在線審查，方便社會組織在網(wǎng)上辦理登記和變更手續(xù)。

總之， 在同一行政區(qū)域不得成立業(yè)務范圍相同或相似的行業(yè)組織的規(guī)定， 無疑限制了社會力量作用的發(fā)揮。 當前，應緊跟時代發(fā)展的方向，因地制宜。 允許在同一行政區(qū)域內(nèi)，業(yè)務范圍相同或相似的社會組織根據(jù)自身發(fā)展的需要， 依照既定程序，在法律范圍內(nèi)展開合理、有序的競爭。

[1] 馬凱. 關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明——2013 年3 月10 日在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上[R].新華社，2013-03-10.

[2] 中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報[R].新華社，2013-11-12.

[3] 帕森斯.現(xiàn)代社會的結構與過程[M].梁向陽，譯.北京：光明日報出版社，1988.

[4] 龍寧麗.國外社會組織管理體制的做法和經(jīng)驗[ J].社團管理研究，2011，（7）.

[5] 俞可平.中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境[ J].中國社會科學，2006，（1）.

[6] 張萃萍.當前我國社會組織存在的問題及對策思考[ J].求實，2010，（3）.

[7] 白景坤. 我國社會組織管理體制改革的目標及路徑探析[ J].理論探討，2010，（2）.