國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化：理論依據(jù)與路徑選擇

蘇 貴 斌

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院,福建 福州 350007)

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化：理論依據(jù)與路徑選擇

蘇 貴 斌

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院,福建 福州 350007)

[摘要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入逐年增加。但從2007年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試行以來，其預(yù)算支出主要用于資本性支出和費(fèi)用性支出，而用于社會(huì)保障等民生性支出較少，這不利于體現(xiàn)我國(guó)國(guó)有企業(yè)公有制屬性和公平正義原則。通過對(duì)現(xiàn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的非民生傾向進(jìn)行剖析，指出其存在的問題。在對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的理論依據(jù)詮釋的基礎(chǔ)上，提出提高和擴(kuò)大國(guó)有資本收益上繳比例及范圍，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出比例，拓寬國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出范圍，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出的配套機(jī)制等對(duì)策，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出向民生傾斜。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；民生化；公有制；公平正義

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.03.011

2007年，財(cái)政部頒布《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》，結(jié)束了國(guó)有企業(yè)13年未向國(guó)家上繳利潤(rùn)的歷史。但制度實(shí)施以來，預(yù)算主要用于資本性支出和費(fèi)用性支出，用于社保等民生性支出比重較少。黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出國(guó)有企業(yè)未來改革的目標(biāo)及任務(wù)，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生[1]。為落實(shí)這一要求，財(cái)政部在《關(guān)于2014年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的說明》中提出，從2014年起中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取比例再提高5個(gè)百分點(diǎn)，并繼續(xù)加大調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算用于保障和改善民生支出力度[2]。

關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的重點(diǎn)一直以來都是關(guān)注和爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。文宗瑜認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出應(yīng)向民生傾斜，在其支出中應(yīng)著眼于構(gòu)建和諧社會(huì)，體現(xiàn)民生政策導(dǎo)向[3]。陳少?gòu)?qiáng)則認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)重點(diǎn)支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，可適當(dāng)用于支持國(guó)有企業(yè)履行各種社會(huì)責(zé)任[4]。這兩類觀點(diǎn)都沒有否認(rèn)民生支出的必要性，只是側(cè)重點(diǎn)不同。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國(guó)有資本收入不斷增加，已經(jīng)具備了民生性支出的條件。筆者認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出應(yīng)以民生為導(dǎo)向，即國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化，提高教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障和公共安全等民生性支出，使民生支出總額占預(yù)算支出總額的較大比例乃至居于主導(dǎo)地位[5]。

一、現(xiàn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的非民生傾向

隨著我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的不斷深化，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)總額不斷增長(zhǎng)。從2007年中央實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度以來，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)總額從16200億元提高到24050.5億元(圖1)。然而，根據(jù)財(cái)政部有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年，中央國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額達(dá)到16224.2億元，凈利潤(rùn)達(dá)到11690.9億元，但國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入?yún)s只有1058.3億元，只占凈利潤(rùn)的9.05%。從國(guó)外來看，歐美國(guó)家國(guó)企利潤(rùn)向政府分紅的比例一般保持在42%~65%的高水平[6]。我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度實(shí)施以來，雖然國(guó)有資本收益收取比例不斷提高，由2007的5%~15%提高到2014年的10%~25%，但與國(guó)際水平相比，我國(guó)國(guó)有資本收益收取比例仍然較低。

圖1　2007-2013年國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額變化圖

(一)實(shí)踐執(zhí)行中國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出比例偏低

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出是否合理是判斷國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度是否成功施行的重要標(biāo)志[7]。國(guó)務(wù)院辦公廳2007年頒布《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》(以下簡(jiǎn)稱《經(jīng)營(yíng)預(yù)算意見》)，明確了國(guó)有資本預(yù)算支出的范圍分為資本性支出、費(fèi)用性支出和其他支出。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站顯示，2011-2014年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中資本性支出和費(fèi)用性支出之和分別占當(dāng)年支出總額的89%、91%、90%和75%，而用于社保等民生的其他支出只有11%、9%、10%、25%?？梢姡壳皣?guó)有資本收入主要用于資本性支出和費(fèi)用性支出，用于社保等民生的其他支出較少。在民生支出項(xiàng)目上，真正惠及全民的民生支出主要有兩項(xiàng)，即調(diào)入公共預(yù)算用于社保等民生支出與國(guó)有股減持收入補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出，但從近年的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來看，這兩項(xiàng)民生支出所占比例都偏低(表1)。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站整理所得。

(二)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算未確立專項(xiàng)的民生支出預(yù)算制度

國(guó)有企業(yè)作為全民所有制企業(yè)，兼具營(yíng)利性和公益性，不僅追求國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，還在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)造社會(huì)效益、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任等方面發(fā)揮著重要作用[8]。現(xiàn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生支出未形成剛性約束，《經(jīng)營(yíng)預(yù)算意見》只對(duì)民生支出作了簡(jiǎn)單的界定：“必要時(shí)，可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出”。且現(xiàn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算沒有一個(gè)明確的專項(xiàng)預(yù)算制度規(guī)定國(guó)有資本投入民生賬戶的比例。只有制定明確的專項(xiàng)預(yù)算制度，才能保證社保等民生支出的實(shí)際使用。

二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的理論依據(jù)

(一)國(guó)有企業(yè)公有制屬性要求國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化

馬克思主義認(rèn)為收入分配制度是由所有制形式?jīng)Q定的，堅(jiān)持生產(chǎn)資料公有制，有利于建立公平的分配制度，縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕[9]。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，以公有制為主體，國(guó)有資產(chǎn)歸全民所有。我國(guó)《憲法》規(guī)定國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)屬于人民，作為國(guó)有企業(yè)最大股東的全體國(guó)民，理應(yīng)成為國(guó)有資產(chǎn)收益的受益者。然而，現(xiàn)實(shí)情況是國(guó)有企業(yè)紅利上繳國(guó)家財(cái)政的比例偏低，且在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出上實(shí)際用于民生性的支出偏少?，F(xiàn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出主要用于資本性支出和費(fèi)用性支出。這無法體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)全民所有的屬性，也不利于體現(xiàn)社會(huì)公平。因此，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算更多用于民生領(lǐng)域方面的支出，更能體現(xiàn)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的公有制屬性，讓全體國(guó)民共享改革發(fā)展帶來的成果，體現(xiàn)社會(huì)主義公有制的優(yōu)越性。

(二)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化有利于建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)

實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，構(gòu)建美好社會(huì)，始終是人類社會(huì)孜孜以求的美好愿望。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，生產(chǎn)力水平不斷提高，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)。然而，居民收入的增長(zhǎng)明顯滯后于政府與企業(yè)收入的增長(zhǎng)，這種分配格局直接影響到和諧社會(huì)的建設(shè)。同時(shí)，我國(guó)社會(huì)仍存在許多亟待解決的問題，如就業(yè)難、城鄉(xiāng)貧富差距較大、養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)等問題。按照世界銀行的研究結(jié)果，在現(xiàn)在的人口結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)和制度模式下，到2075年，我國(guó)養(yǎng)老金缺口將會(huì)達(dá)到9.15萬億元[10]。且我國(guó)的公共事業(yè)支出也存在較大的資金缺口，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金嚴(yán)重不足，教育、醫(yī)療整體水平偏低，對(duì)于資金的需求相當(dāng)迫切。因此，作為公共財(cái)政重要組成部分的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，應(yīng)重點(diǎn)用于民生領(lǐng)域方面的支出，以助于更好解決當(dāng)前存在的各類緊迫性民生問題，貫徹科學(xué)發(fā)展觀與可持續(xù)發(fā)展，尋求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)更加富裕、更加公平的社會(huì)主義和諧社會(huì)。

(三)公平正義原則要求國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化

公平正義是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展文明進(jìn)步的標(biāo)志，也是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本特征之一。公平的內(nèi)涵包括機(jī)會(huì)公平、過程公平與結(jié)果分配公平，正義的內(nèi)涵包括政治正義與法律正義。其中，所謂結(jié)果分配公平，就是指在結(jié)果分配上兼顧全體公民的利益，防止過于懸殊的兩極分化，以利于實(shí)現(xiàn)共同富裕。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成績(jī)，但同時(shí)也存在諸多問題，如城鄉(xiāng)收入差距明顯，貧富差距懸殊，城鄉(xiāng)戶籍制度不合理，公共資源分配不均等。這些問題嚴(yán)重影響了我國(guó)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)民生領(lǐng)域的支出，有利于縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、階層之間的貧富差距。將國(guó)有資本預(yù)算重點(diǎn)投入到教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障和社會(huì)管理上，使廣大民眾真正感受到機(jī)會(huì)、過程、結(jié)果上的公平。這同時(shí)也是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)，維護(hù)公平正義原則的體現(xiàn)。

(四)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

凱恩斯的有效需求理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)危機(jī)和大量的非自愿性失業(yè)現(xiàn)象主要是由有效需求不足造成的。社會(huì)保障的支出增加將會(huì)自發(fā)地作用于社會(huì)總需求，具有調(diào)節(jié)和緩和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的自動(dòng)穩(wěn)定器的作用。雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐漸增強(qiáng)，但也面臨著諸多問題，如消費(fèi)需求疲軟、國(guó)內(nèi)需求不足、預(yù)防性儲(chǔ)蓄過多、通貨膨脹壓力過大等。在國(guó)有企業(yè)已有的巨額利潤(rùn)前提下，把國(guó)有資本預(yù)算支出的重點(diǎn)以民生為導(dǎo)向，更多地投入到就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等民生領(lǐng)域，可以有效提升公眾就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面的服務(wù)水平，為公眾提供更好的保障，從而促使公眾減少儲(chǔ)蓄進(jìn)行消費(fèi)，拉動(dòng)國(guó)內(nèi)的有效需求。這就使得國(guó)有資本轉(zhuǎn)化成更多的有效需求消費(fèi)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。此外，國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的擴(kuò)大，有利于增強(qiáng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)展的信心，促使企業(yè)增加投資，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)社會(huì)勞動(dòng)力需求的增加，從而增加就業(yè)機(jī)會(huì)和國(guó)民收入，這反過來又有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的路徑選擇

(一)提高和擴(kuò)大國(guó)有資本收益上繳比例及范圍

我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有資本收益上繳比例在10%~25%。從國(guó)外來看，法國(guó)國(guó)有企業(yè)上繳50%的稅后利潤(rùn)給政府，瑞典、丹麥等國(guó)家的國(guó)有企業(yè)也達(dá)到了1/3甚至2/3的上繳比例[11]。與國(guó)際水平相比，我國(guó)國(guó)有資本收益收取比例偏低。因此，應(yīng)該在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)提高上繳比例。由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要的經(jīng)濟(jì)地位以及承載著眾多政策目標(biāo)，因此，政府既要依法取得國(guó)有資本收益，也要考慮企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，處理好企業(yè)自身長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍的企業(yè)，逐步向金融類等國(guó)有企業(yè)擴(kuò)展。這樣做一方面可以避免國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)大部分留存企業(yè)形成“體內(nèi)循環(huán)”而導(dǎo)致國(guó)有資本過度投資，社會(huì)資源利用效率低，公共利益受損等問題，另一方面也有利于政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，讓更多的人共享改革發(fā)展帶來的成果。

(二)加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出比例

我國(guó)政府承擔(dān)著國(guó)有企業(yè)改革和提供公共服務(wù)的雙重任務(wù)，隨著社會(huì)發(fā)展，公共財(cái)政的支出需求越來越大，僅靠稅收收入難以化解支出壓力。因此，必須加大國(guó)有資本預(yù)算民生支出，彌補(bǔ)公共財(cái)政的支出不足。當(dāng)前我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出主要為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模等資本性支出和費(fèi)用性支出，而民生領(lǐng)域支出較少。然而，我國(guó)民生領(lǐng)域支出需求壓力巨大，如社會(huì)保障存在體系不夠健全、覆蓋面不廣、保障水平低、保障基金缺口大等問題。因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)以民生為導(dǎo)向，更多地充實(shí)社會(huì)保障金，加大教育、醫(yī)療等民生支出比例。這樣做不僅可以讓廣大民眾共享改革發(fā)展帶來的成果，還能有效防止壟斷的產(chǎn)生和擴(kuò)張，調(diào)節(jié)財(cái)富的分配失衡狀態(tài)，提高社會(huì)整體保障水平，增加人民福祉。

(三)拓寬國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出范圍

民生包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、社會(huì)管理等諸多范疇，現(xiàn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出主要集中在社會(huì)保障領(lǐng)域，民生的其他領(lǐng)域支出偏少。與試行初期相比，我國(guó)國(guó)有資本收益上繳比例有所提高，從2007年5%~10%的比例提高到2014年10%~25%的比例，國(guó)有資本收入總量逐年增長(zhǎng)。筆者認(rèn)為，隨著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的逐步增長(zhǎng)，應(yīng)使民生支出范圍由社會(huì)保障領(lǐng)域推廣至其他方面，如加大投入教育這一有助于增進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)域。當(dāng)前我國(guó)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡等因素，導(dǎo)致教育資源分布不均衡，如教育資源存在地區(qū)與城鄉(xiāng)差異，不同地區(qū)與城鄉(xiāng)之間存在教育條件和環(huán)境差異、師資水平差異、教學(xué)質(zhì)量差異等，無法滿足大眾需要。通過增加教育投入可以減輕教育資源分布不均等問題，使更多的人獲得教育服務(wù)，從而進(jìn)一步提升國(guó)民的教育水平和知識(shí)水平，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)人發(fā)展的需要。同時(shí)，隨著國(guó)有資本收入的逐步提高，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出范圍還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大到就業(yè)、醫(yī)療、收入分配、社會(huì)管理等領(lǐng)域。

(四)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出的配套機(jī)制

任何一項(xiàng)制度安排都要與其他制度安排實(shí)現(xiàn)制度耦合才能發(fā)揮作用。因此，政府必須建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出的相關(guān)配套機(jī)制，使得各項(xiàng)制度安排相互配合，相互協(xié)調(diào)，以此來保障制度作用的正常發(fā)揮。應(yīng)建立明確的國(guó)有資本收益專項(xiàng)預(yù)算制度，既能保證民生支出的規(guī)模，又能監(jiān)督國(guó)有資本收益的使用是否落到實(shí)處。審計(jì)部門應(yīng)重點(diǎn)審計(jì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制情況和執(zhí)行情況，保證國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出以民生為導(dǎo)向。通過建立透明公開的信息披露機(jī)制，及時(shí)向社會(huì)公示，接受社會(huì)監(jiān)督，使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算公開、公正、公平，以獲得公眾的理解和支持。此外，還應(yīng)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與政府公共預(yù)算適度互通的銜接制度，以助于防范公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)部門間資金融通的監(jiān)督制衡。

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(責(zé)任編輯： 林安紅)

Livelihood-oriented state-owned capital management budget expenditure: theory and feasible path

SU Gui-bin

(SchoolofPublicAdministration,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China)

Abstract：With the continuous development of China′s economy and society, the state-owned capital management budget revenue has increased year by year. However, since the implementation of state-owned capital management budget in 2007, the budget expenditure is mainly used for capital and expenses, spending less for the social security and people′s livelihood. This can not reflect the state-owned enterprise the public property and the principles of fairness and justice. The current state-owned capital management budget expenditure of non livelihood-oriented is analyzed, and the existing problems are discovered. According to interpretation of theory basis of livelihood-oriented state-owned capital management budget expenditure, it is proposed to improve the proportion and expand the scope of state-owned capital income to pay to the state, increase the proportion of state-owned capital management budget expenditure on people′s livelihood, broaden people′s livelihood expenditure scope, establish relevant supporting mechanism and so on to realize the livelihood-oriented state-owned capital management budget expenditure.

Key words：state-owned capital management budget; livelihood-oriented; public ownership; fairness and justice

[中圖分類號(hào)]F810.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-6922(2015)03-0058-04

[作者簡(jiǎn)介]蘇貴斌(1990-)，男，碩士研究生。研究方向：國(guó)有資本與社會(huì)保障。

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(14AGL007)；教育部人文社科基金項(xiàng)目(13YJA630007)；國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目(13CGL024)。

[收稿日期]2015-03-30