農(nóng)村基層組織人員職務犯罪問題研究

徐 婕

（中國人民公安大學 研究生院，北京100038）

一、當前農(nóng)村基層組織人員職務犯罪的現(xiàn)狀及特點

（一）從總體看，農(nóng)村基層組織人員職務犯罪案件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢

改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設步伐和進程的加快以及國家支農(nóng)惠農(nóng)強農(nóng)政策的出臺實施，大量的資金、項目開始涌向農(nóng)村，農(nóng)村基層組織人員職務犯罪數(shù)量也呈現(xiàn)出迅速的增長趨勢。2009年最高檢發(fā)布數(shù)據(jù)：2008年全國有4968名農(nóng)村基層干部被立案偵查，其中村支書為1739人，村委會主任為1111人。①中國法律年鑒編輯部.中國法律年鑒［M］.北京：中國法律年鑒出版社，2009：191.2014年，最高檢有數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2014年1月至9月，全國檢察機關立案偵查發(fā)生在涉農(nóng)領域的貪污賄賂犯罪案件人員共有13169人，占同期立案偵查貪污賄賂犯罪案件總?cè)藬?shù)的37%。②央視網(wǎng).鏟除村莊里的腐?。和诔龃迩f腐敗的“根”［EB/OL］.（2014-11-06）［2015-04-05］.http://jingji.cntv.cn/2014/11/06/VIDE1415204097805544.shtml.具體以甘肅省天水市為例，2008至2012年，天水市兩級檢察院共查辦涉農(nóng)惠民領域職務犯罪案件201件378人。其中，2008年立案21件31人，2009年立案19件43人，2010年立案32件63人，2011年立案40件81人，2012年立案39件72人，2013年立案50件88人。③張喜，王驊，張亮.甘肅天水檢察：涉農(nóng)惠民領域職務犯罪不可小視［N］.檢察日報，2015-04-12（03）.涉農(nóng)職務犯罪的案件數(shù)量和涉案人數(shù)在全國和地方均表現(xiàn)出某種一致性，呈階梯狀逐年遞增。

（二）從案發(fā)環(huán)節(jié)看，案件涉及領域多元化，重點領域突出

案例資料顯示，農(nóng)村基層職務犯罪案件涉及領域相當廣泛，幾乎涵蓋了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面，包括土地征用補償、涉農(nóng)專項資金管理、農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)村公共服務、生態(tài)環(huán)境保護、扶貧開發(fā)領域等諸多環(huán)節(jié)。這其中，土地征用補償和涉農(nóng)專項資金管理已成為農(nóng)村基層職務犯罪的重點高發(fā)領域。據(jù)最高檢統(tǒng)計，2014年1月至9月全國檢察機關反貪部門查辦土地和征地拆遷領域案件4386人，占查辦涉農(nóng)領域案件的33.3%；資金管理使用領域案件4172人，占查辦涉農(nóng)領域案件的31.7%；農(nóng)村基礎設施建設領域案件946人，扶貧開發(fā)領域案件536人；環(huán)境保護領域案件454人。①央視網(wǎng).鏟除村莊里的腐敗：挖出村莊腐敗的“根”［EB/OL］.（2014-11-06）［2015-04-05］.http://jingji.cntv.cn/2014/11/06/VI?DE1415204097805544.shtml.僅土地征用補償和涉農(nóng)專項資金管理兩項比例之和竟占到總數(shù)的三分之二，出現(xiàn)此種情況在某種程度上與城鎮(zhèn)化進程下土地需求猛增以及國家對“三農(nóng)”工作的高度重視和大力扶持密切相關，農(nóng)村基層組織人員在此背景下，利用協(xié)助政府從事公務的職務便利或利用農(nóng)村基層組織的職務便利，侵吞、截留和騙取征地補償款及惠農(nóng)補貼款。如中山市火炬開發(fā)區(qū)宮花村原黨支部書記郭某等人貪污、職務侵占、挪用資金案中，全村被侵吞的土地補償款高達1.27億元。②詹奕嘉.“涉農(nóng)碩鼠”為何屢捕不絕［J］.瞭望，2015，（04）:16.

（三）從涉案罪名看，案件類型相對集中，以貪污、賄賂案件為主

從已查辦的涉農(nóng)領域的職務犯罪案件性質(zhì)分析，農(nóng)村基層組織人員職務犯罪多數(shù)情況屬主觀故意犯罪，且多為典型的貪欲型犯罪。正是由于村干部循私情循私利、故意違規(guī)違法操作，才導致了國家和集體財產(chǎn)遭受損失。當前，涉農(nóng)職務犯罪的具體罪名構成主要集中在貪污罪、受賄罪、挪用公款罪、挪用特定款物罪、濫用職權罪、玩忽職守罪等，特別是以貪污賄賂為主的常規(guī)性案件，應當作為檢察機關打擊的重點方向。根據(jù)呼和浩特市人民檢察院《2013年度懲治和預防職務犯罪報告》的分析，涉農(nóng)案件涉及的罪名主要集中在貪污、受賄、挪用公款、玩忽職守、濫用職權罪等。且涉案罪名日益多元化，由過去單一的貪污罪向受賄罪、挪用公款罪發(fā)展。③湯計，劉懿德.呼和浩特去年查處職務犯罪案件113件“村官”職務犯罪呈多元化趨勢［EB/OL］.（2014-05-20）［2015-06-18］.http://www.nmg.xinhuanet.com..還有統(tǒng)計顯示，2011年，北京市查處的涉農(nóng)職務犯罪中，貪污犯罪占當年此類案件總數(shù)的41.2%，受賄犯罪占案件總數(shù)的30.4%。④張維.北京法治發(fā)展報告（2011）披露征地拆遷成為涉農(nóng)職務犯罪高發(fā)區(qū)［N］.法制日報，2012-11-07（06）.

（四）從犯罪形態(tài)看，集體作案犯罪突出，且作案手段多樣化

過去涉農(nóng)職務犯罪中個體作案較多，近年來隨著國家對“三農(nóng)”資金安全關注和防范的提升，涉農(nóng)項目的實施受到了更為嚴密的制度約束，為了降低犯罪成本，共同犯罪的比例大大提升，群體腐敗現(xiàn)象突出，涉農(nóng)職務犯罪逐漸系統(tǒng)化、區(qū)域化、集團化。在案件辦理中，查處一案、挖出一窩、帶出一串的現(xiàn)象十分常見。根據(jù)內(nèi)蒙古、福建省檢察機關統(tǒng)計，近年來查處的涉農(nóng)惠民領域貪污賄賂犯罪案件中，窩案、串案的比例分別達70%和68.8%。再如，2007年—2011年甘肅省共查處涉農(nóng)窩案串案388件1026人，分別占涉農(nóng)案件總件數(shù)和總?cè)藬?shù)的42.9%和66.5%。⑤王志堅.涉農(nóng)職務犯罪實證分析及預防對策研究［J］.人大研究，2013，（10）：43.具體講，共同犯罪的形式分為兩種，一是縱向角度的上下勾結(jié)，即村基層組織成員同上級職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的公職人員上下串通、弄虛作假，共同實施犯罪。如銀川市賀蘭縣金貴鎮(zhèn)鎮(zhèn)村干部涉嫌收受他人賄賂，通過虛報房屋拆遷面積等方式為行賄人牟取不正當利益。目前，專案組已對12人立案，其中鎮(zhèn)政府干部8人、村干部4人，涉案金額10萬元以上4人、10萬元以下8人，涉及行賄人員已達80余人。⑥申東.銀川檢察機關3年查辦征地拆遷領域職務犯罪47件，村官抱團侵吞拆遷補償款案日趨增多［N］.法制日報，2014-07-02（08）.二是橫向角度的內(nèi)外勾結(jié)，即村基層組織人員同其他村干部，以及公司企業(yè)負責人互相串通，共同謀取不當利益。如在浙江省溫州市永嘉縣10名村官瓜分價值18億元的316套安置房，這也是新中國成立以來村級官員集體貪污的第一大案。⑦央視網(wǎng).《焦點訪談》農(nóng)民被貸款事件再調(diào)查/歷史潮流不可逆［EB/OL］.（2014-04-15）［2015-06-18］.http://tv.cntv.cn/video/C10326/1c2f3f9a26f542c8ba223276aaeb281a.

此外，隨著社會經(jīng)濟文化的發(fā)展和犯罪主體反偵查能力的增強，農(nóng)村基層組織人員作案手段不斷翻新，日益呈現(xiàn)復雜化、隱蔽化和智能化的特點。諸如有的村干部以私設“小金庫”的方式和“跑項目”的名義侵占、揮霍涉農(nóng)資金；有的村干部間互相勾結(jié)、以公務需要為由亂發(fā)獎金福利，共同分贓；還有的村干部通過收取所謂的“交易”差價、“投資”收益等方式進行權錢交易。

二、農(nóng)村基層組織人員職務犯罪原因分析

（一）權力不斷擴張且過于集中

改革開放初期，農(nóng)村基層組織人員掌握的權力十分有限，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展以及中央對“三農(nóng)”工作的大力扶持，農(nóng)村基層組織人員的權限空間也開始迅速擴大，其不但對全村村組集體所有的資源、資產(chǎn)、資金即“三資”負有監(jiān)督、經(jīng)營和管理的職責，同時，國家惠農(nóng)政策的落實和項目的實施也離不開他們的協(xié)助、分配和執(zhí)行。此外，基于概括性授權等產(chǎn)生的“派生性”權力更是不勝枚舉。在此情形下，農(nóng)村基層干部權力高度集中，農(nóng)村基層工作極易產(chǎn)生管理漏洞，為職務犯罪的滋生埋下禍根。特別是在某些鄉(xiāng)土文化和宗族觀念深厚的農(nóng)村地區(qū)，各種“裙帶”關系、宗族勢力交織在一起，當選村干部意味著真正成了當?shù)氐摹巴粱实邸薄按蠹议L”。久而久之，這些村干部在村中逐漸養(yǎng)成了唯我獨尊、“一手遮天”的惡習。最終民主集中原則也就名存實亡，異化為“一把手”說了算的制度。如貴陽市烏當區(qū)新莊村的村黨支部書記胡某，其總攬村中大權，經(jīng)常在村里表白：“在新莊這塊地盤上，我就是老大，哪樣事情都是我說了算?！币恍┐迕裾f，胡某我行我素擔任村支書達十年之久。如果不是案發(fā)，剛滿50歲的他不知還要連任幾屆。①人民網(wǎng).村官“抱團”涉案千萬 村級腐敗成為監(jiān)控盲區(qū)［EB/OL］.（2004-12-13）［2015-06-18］.http：//www.people.com.cn/GB/shi?zheng/1026/3051050.html.

（二）村務信息不公開，村務管理不透明

信息公開不充分以及由此導致的實際監(jiān)督權不對稱是中國政府公共監(jiān)督制度失效的重要原因之一。對公共權力的有效監(jiān)督應以信息公開為前提條件。②張國慶，楊建成.信息公開與權力平衡：新時期中國政府有效監(jiān)督的現(xiàn)實路徑［J］.天津社會科學，2009，（3）：52.同理，在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、推進新農(nóng)村建設過程中，村務公開既是實現(xiàn)民主監(jiān)督的有效途徑，也是判斷農(nóng)村治理水平的重要標志。因此，農(nóng)村基層組織人員有義務通過村務公開制度將國家的惠農(nóng)支農(nóng)政策及時傳達給廣大村民，并接受監(jiān)督。目前，雖然鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級的村務公開制度在我國已經(jīng)得到了普遍推行，但實際操作中，距有效監(jiān)督公共權力的要求甚遠。根據(jù)已獲得的案例資料，村務公開存在的問題可以概括為以下幾點：一是村干部借口村民知道多了“不利于工作”，拒絕村務公開；二是選擇性公開，公開的內(nèi)容是經(jīng)過篩選處理的無關緊要的問題。三是公開時間、地點、方式存在缺陷，不利于監(jiān)督。

（三）監(jiān)督機制不健全導致監(jiān)管失效

沒有監(jiān)督的權力必然產(chǎn)生腐敗，沒有健全的監(jiān)督機制，監(jiān)督必然失效。從農(nóng)村基層組織人員掌握權力的類型分析，首先，對村干部自治權的監(jiān)督難以實現(xiàn)，原因有三：一是根據(jù)《村民委員會自治法》，村委會的權力源自村民，并受村民的監(jiān)督。但是，受村民組織松散性和空心化現(xiàn)狀的影響，加之其自治意識弱、文化素質(zhì)偏低，導致村民的民主監(jiān)督往往流于形式；而習慣自己說了算的村委會也樂見其成，民主監(jiān)督終成過場。二是《村民委員會自治法》規(guī)定了村委會內(nèi)部成員的明確分工，但實際上，目前大多村委會只有名義上的分工，尚未形成實質(zhì)性的分權制約，村委會的分工制約形同虛設。三是村“兩委”關系模糊不清，村長與村支書角色長期錯位也是造成監(jiān)督不力的重要原因。其次，對農(nóng)村基層組織人員政府協(xié)助權的監(jiān)督也存在問題，一是政府賦予村委會協(xié)助管理的權力，但卻沒有相應的監(jiān)督措施，這種特殊的代理關系給違法犯罪提供了可乘之機。二是作為政府的代言人，村干部深諳“形式合法即合法”的內(nèi)中之道，政府為了“維穩(wěn)”也就睜一只眼閉一只眼。三是分散的管理體制下，“上面多條線，下面一根針”，各政府職能部門在委托村委會履行職責時極易出現(xiàn)權力運行混亂的局面，村委會趁機作亂的狀況屢見不鮮。最后，也是村干部權力中最難治理的部分，即村干部自賦的正在無限擴張的派生性權力，這部分權力的行使不但與村民自治密不可分，卻也無相關法律依據(jù)，故為監(jiān)督難點。

（四）財務管理混亂，財務審計制度不健全

村級財務部門掌管著整個農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化的命脈。近年來，農(nóng)村集體經(jīng)濟逐漸向多元化經(jīng)濟發(fā)展，村級財務部門控制的資金數(shù)目也隨之增大。特別是大量政策性惠農(nóng)資金，由于種類、渠道環(huán)節(jié)眾多，對它們的管理不僅工作量大、任務重，難度也大。在此之下，農(nóng)村基層組織對正規(guī)化的財務管理制度渴求與混亂的財務管理現(xiàn)狀之間形成了強烈反差。更為嚴重的是，這種混亂局面也給集體財產(chǎn)流失埋下隱患。農(nóng)村基層組織財務混亂具體表現(xiàn)在，一是村財務人員選任不規(guī)范、且職業(yè)操守低，易成為村干部共同犯罪的幫手；二是賬目記載混亂，收入款項不入賬，利用“白條”自批自支現(xiàn)象突出，且銀行賬戶內(nèi)資金管理混亂，專項資金與普通資金不分、公款私存問題嚴重；三是財務審計不嚴，缺乏對內(nèi)容真實性的審核，僅對票據(jù)進行形式上的審查，致使虛假票據(jù)入賬情況屢見不解。

三、農(nóng)村基層組織人員職務犯罪的防控對策

（一）農(nóng)村基層組織人員職務犯罪防控的總體目標和策略

總體而言，打擊農(nóng)村基層組織人員職務犯罪并不是最終目的，為社會主義新農(nóng)村建設服務，為農(nóng)村的基層民主與法制建設保駕護航才是根本。防控農(nóng)村基層組織人員職務犯罪是一項社會系統(tǒng)工程，我們應當始終遵循“標本兼治、綜合治理、懲防結(jié)合、注重實效”的政策方針，依靠全社會各方面的力量，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互配合，共同開展預防工作，堅持走社會化的綜合治理模式，以實現(xiàn)維護廣大農(nóng)民切身利益、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定的根本目標。

（二）農(nóng)村基層組織人員職務犯罪防控的具體對策

1.加強農(nóng)村基層組織人員廉潔教育

廉潔教育是一項長期的“心靈”工程，要想使村干部從思想深處將腐敗的根源除去，主動樹立正確的權力觀、利益觀和政績觀，就必須將廉潔教育日?；?、制度化。一是法制政策宣傳日常化。農(nóng)村基層組織人員的文化水平相對偏低，學習能力偏弱，法制觀念淡薄。但越是這樣，我們越應該多渠道、多形式開展文化素質(zhì)教育、法律知識教育和職業(yè)道德培訓，提升村干部自身素質(zhì)，增強其公仆意識、服務意識和法律意識。二是警示教育制度化。廉政警示教育是預防基層職務犯罪的重要手段。村干部的選任調(diào)動比較頻繁，要實現(xiàn)警示教育的良好效果，可在每次村民委員會換屆選舉時開展一輪涉農(nóng)職務犯罪典型案例教育，通過身邊的反面教材警醒當選的干部。三是及時了解村干部的實際情況，有針對性地開展教育工作。諸如有的干部在工作中存在吃虧補償心理，針對于此，上級領導要對癥下藥，進行個別談話，勸其懸崖勒馬，取財有道。

2.深入推進村務公開

首先，公開的內(nèi)容要真實可靠。村務公開應當信息準確，數(shù)據(jù)詳實，能夠全面反映村級各項政務運營狀況。村務公開的內(nèi)容，應報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關部門備案。為保證村務公開內(nèi)容來源真實，還應由村務監(jiān)督委員會對公開的內(nèi)容進行審核，并提出審查意見。其次，公開的方式要多樣化、合理化。除了傳統(tǒng)的設置固定公告欄對村務情況進行公示外，還可以結(jié)合現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡公開方式，如短信平臺、村務公開網(wǎng)站、電子大屏幕等，及時更新村級財務使用情況。第三，公開的過程中要及時答疑解惑。村務公開后，應及時安排專門的時間和人員，解答村民提出的質(zhì)疑和問題，聽取村民的意見和建議。難以答復解決的，要做出解釋。

3.完善基層監(jiān)督制約機制

完善健全基層日常監(jiān)督管理機制是預防農(nóng)村基層組織人員職務犯罪的關鍵環(huán)節(jié)，因此，為了在新農(nóng)村建設的權力運行中實現(xiàn)有效監(jiān)督，必須拓寬監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督方式，構建多層次、多方位的村官權力監(jiān)督體系，具體而言：第一，要平衡村黨支部與村民委員會的權力，通過二者相互之間的權力制約監(jiān)督，保證村民自治的實現(xiàn)和基層黨組織對農(nóng)村工作的領導地位；第二，堅持對農(nóng)村基層組織人員的民主監(jiān)督，必須充分發(fā)揮村民委員會的監(jiān)督主體地位，提高村民參與村級事務管理的積極主動性，才能把各項村級工作納入“公開、民主、規(guī)范”的軌道，確保重大事項的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。第三，保證村官權力的上級監(jiān)督，一方面為了防止村干部在協(xié)助政府執(zhí)行公務中弄虛作假、以權謀私，上級職能部門有必要對重要信息進行認真復核并公示，另一方面上級職能部門還應理清協(xié)助與委托的區(qū)別，加強對村干部協(xié)助工作的指導監(jiān)督。

4.規(guī)范財務管理制度

財務管理和財務審計對防止農(nóng)村基層組織人員職務犯罪至關重要。鑒于目前農(nóng)村基層組織財務監(jiān)管存在的問題，建議一要嚴格落實村賬鎮(zhèn)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關部門要切實負起責來，對村級財會賬目和經(jīng)濟往來嚴格把關，對于村級財務支出，村、鎮(zhèn)村級財務服務中心兩級領導要嚴格審批；二要建立健全專業(yè)審計工作制度，聘請專業(yè)的審計人員定期對村級財務各項資金運用情況進行檢查和核對，及時發(fā)現(xiàn)和糾正資金撥付、管理、使用中存在的問題和漏洞，降低職務犯罪風險；三要加強對財務人員的業(yè)務知識培訓，強化法制教育，提升職業(yè)素養(yǎng)，鼓勵他們敢于堅持原則。四要實行會計電算化，通過運用現(xiàn)代化的管理手段，提高財務管理的水平和效率，并減少人為因素對財務管理工作的影響。

［1］中國法律年鑒編輯部.中國法律年鑒［M］.北京:中國法律年鑒出版社，2009:19.

［2］張喜，王驊，張亮.甘肅天水檢察院：涉農(nóng)惠民領域職務犯罪不可小視［N］.檢察日報，2015-04-12（03）.

［2］詹奕嘉.“涉農(nóng)碩鼠”為何屢捕不絕［J］.瞭望，2015，（4）：16.

［3］湯計，劉懿德.呼和浩特去年查處職務犯罪案件113件“村官”職務犯罪呈多元化趨勢［EB/OL］.

（2014-05-20）［2015-04-20］.http：//www.xinhuanet.com/newscenter/index.htm.

［4］張維.北京法治發(fā)展報告（2011）披露征地拆遷成為涉農(nóng)職務犯罪高發(fā)區(qū)［N］.法制日報，2012-11-07（06）.

［5］王志堅.涉農(nóng)職務犯罪實證分析及預防對策研究［J］.人大研究，2013，（10）：43.

［6］申東.銀川檢察機關3年查辦征地拆遷領域職務犯罪47件，村官抱團侵吞拆遷補償款案日趨增多［N］.法制日報，2014-07-02（08）.

［7］何云江.村官“抱團”涉案千萬村級腐敗成為監(jiān)控 盲 區(qū)［EB/OL］.（2004-12-13）［2015-04-20］.http：//www.xinhuanet.com/newscenter/index.htm.

［8］張國慶，楊建成.信息公開與權力平衡:新時期中國政府有效監(jiān)督的現(xiàn)實路徑［J］.天津社會科學，2009，（3）:52.