國內(nèi)流動人口計劃生育公共服務均等化研究綜述

廖昕宇，羅　陽（中南大學 護理學院，長沙 410013）

國內(nèi)流動人口計劃生育公共服務均等化研究綜述

廖昕宇，羅陽
（中南大學 護理學院，長沙 410013）

實現(xiàn)流動人口計劃生育公共服務均等化是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要目標。隨著國內(nèi)學術(shù)界關(guān)于流動人口計劃生育公共服務均等化研究的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的研究成果主要集中在流動人口計劃生育公共服務均等化的理論性研究、流動人口計劃生育公共服務非均等化的現(xiàn)狀、原因以及實現(xiàn)流動人口計劃生育公共服務均等化的途徑研究等幾個方面。對現(xiàn)有研究成果進行綜合分析后，關(guān)于流動人口計劃生育公共服務均等化的研究還存在以下問題：未婚流動育齡婦女及男性流動人口研究少；實證性研究分析少；不同地區(qū)間比較性研究少；流動人口需求角度研究少等。因此，未來的研究應更加注重流動人口這個弱勢群體的需求研究，加強未婚流動育齡婦女及男性流動人口的研究。

流動人口；計劃生育公共服務；均等化

實現(xiàn)流動人口計劃生育公共服務均等化是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要目標。隨著國內(nèi)學術(shù)界圍繞流動人口計劃生育公共服務均等化展開的調(diào)查與研究，形成了一定的研究成果。流動人口計劃生育公共服務均等化研究具有顯著的理論意義和實踐意義。因此，如何將理論與實踐結(jié)合起來，有效地實現(xiàn)流動人口計劃生育公共服務均等化，是這一領(lǐng)域研究的重點。因此，我們對近年來學術(shù)界關(guān)于流動人口計劃生育公共服務均等化的研究情況進行了系統(tǒng)分析，從而明確已有研究取得的成果以及存在的不足。本文從流動人口計劃生育公共服務均等化理論性研究、我國流動人口計劃生育公共服務非均等化現(xiàn)狀及其原因分析，以及實現(xiàn)流動人口計劃生育公共服務均等化途徑研究等幾方面進行綜合分析，且對現(xiàn)有的研究成果進行了評價，并且對未來的研究方向提出了幾點建議。

一、計劃生育公共服務均等化理論性研究

1.流動人口計劃生育公共服務均等化內(nèi)涵

流動人口計劃生育公共服務均等化是政府專門針對流動人口提供的服務，指流動人口在現(xiàn)居住地獲得與戶籍人口同等的宣傳倡導、避孕節(jié)育、優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康服務及獎勵優(yōu)待等方面的基本公共服務，目的是為了滿足流動人口實行計劃生育的需要，保障流動人口計劃生育的合法權(quán)益［1］。流動人口計劃生育均等化的內(nèi)涵，側(cè)重的是“均等化”，均等化不僅包括流動人口與戶籍人口獲得服務的機會均等，還包括他們獲得服務的結(jié)果均等，但均等化并不代表絕對平均，并不是強調(diào)流動人口與戶籍人口享有完全一致的計劃生育基本公共服務，而是在承認地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群存在差別的前提下，保障流動人口享有一定標準之上的計劃生育公共服務［2］。

2.流動人口計劃生育公共服務的理論基礎(chǔ)

目前，學術(shù)界對流動人口計劃生育公共服務均等化的理論基礎(chǔ)探討主要從兩個層面探討，一方面是針對流動人口，主要為人口遷移理論，人口遷移揭示的是人口遷移的時間性和空間性；其次為基本人權(quán)理論，它傳遞出的是一種公平均等的概念。另一方面是針對公共服務均等化，主要為公平正義理論（或者均等化理論）。公平正義理論源于美國教授羅爾斯的著作《正義論》，其著作中包括三條普遍的原則，即公正平等原則、自由平等原則以及差別原則，同時羅爾斯還指出“評價一個社會，要看它如何看待它境況最差的成員”，而我國流動人口屬于社會的弱勢群體，因此將公平正義理論運用到流動人口計劃生育公共服務均等化的研究當中，有著極其重要的參考價值［3］。

二、我國流動人口計劃生育公共服務非均等化現(xiàn)狀

1.同一人群內(nèi)部計劃生育公共服務非均等化現(xiàn)狀

在流動人口內(nèi)部不同人群之間，以及居住在不同地區(qū)的流動人口之間，所享受的一些基本的計劃生育公共服務項目尚未實現(xiàn)均等化。已有研究中，有學者分別對已婚流動育齡婦女和未婚流動育齡婦女計劃生育公共服務的現(xiàn)狀及其需求進行了調(diào)查和分析，未婚流動育齡婦女對計劃生育服務的相關(guān)內(nèi)容知曉程度遠低于已婚流動育齡婦女，而且調(diào)查顯示未婚流動育齡婦女對計劃生育服務的需求未能得到很好的滿足。另外我國的相關(guān)政策雖然將服務對象定為流動育齡婦女，更多的是強調(diào)已婚流動育齡婦女所應該享受到的計劃生育公共服務［4，5］。另一方面，對于流動人口計劃生育公共服務的研究，更加側(cè)重女性流動人口的計劃生育服務研究，鮮有針對男性流動人口計劃生育服務的報道。

2.不同人群計劃生育公共服務的非均等化現(xiàn)狀

在已有研究中，有學者的調(diào)查顯示雖然在政策上規(guī)定，流動人口享受與戶籍人口同等的計劃生育公共服務，但是由于流動人口數(shù)量龐大，而且經(jīng)常處在流動之中，管理困難，加上服務投入有限，流動人口實際接受的計劃生育服務與戶籍人口存在一定差距。另有文獻報道，流動人口與戶籍人口所享受的計劃生育公共服務不均等，一方面表現(xiàn)在服務經(jīng)費不均等，流動人口的人均計劃生育服務經(jīng)費低于戶籍人口的人均經(jīng)費；另一方面則表現(xiàn)在所享受的服務內(nèi)容的不均等，一些學者的調(diào)查顯示，許多地區(qū)免費計劃生育技術(shù)服務等一些基本的計劃生育公共服務項目尚未實現(xiàn)均等化，而且在個別服務項目的待遇及其收費標準方面也存在不均等現(xiàn)象［6-9］。

三、流動人口計劃生育公共服務非均等化的原因

1.管理機制有待健全

流動人口計劃生育服務均等化的實現(xiàn)與政府現(xiàn)有的管理機制有著密切地關(guān)系。據(jù)文獻報道，一些地方政府偏重于對流動人口的監(jiān)管，而不重視對流動人口的計劃生育公共服務，因此使計劃生育公共服務在機構(gòu)設(shè)置、人員配置、資金投入等方面得不到保障，影響均等化的實現(xiàn)。另一方面流動人口的各類需求呈現(xiàn)多樣化的特點，其利益導向需求越來越強烈，但是由于缺乏統(tǒng)一的流動人口綜合管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，政府各職能部門在開展工作的過程中往往各自為戰(zhàn)，缺少必要的溝通，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力弱，存在重復登記、管理盲點和漏洞等問題，造成政府資源的浪費。這種“重單項管理，輕綜合管理”的政府管理機制必然會影響到流動人口的服務質(zhì)量。再者，與計劃生育公共服務相關(guān)的職能部門缺乏與流動人口直接溝通的信息化平臺，使得各部門不能及時有效的掌握流動人口的計劃生育服務信息，從而降低了流動人口獲得計劃生育公共服務的質(zhì)量［10］。

2.財政體制有待完善

財政能力均等化是流動人口計劃生育公共服務均等化的必要條件，政府對流動人口計劃生育公共服務的財政投入一定程度上決定了計劃生育公共服務的質(zhì)量。據(jù)已有文獻報道，一方面是計劃生育服務經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)不合理，計劃生育服務經(jīng)費以基層政府投入為主，而省市級政府投入較少。另一方面是我國流動人口計劃生育服務經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)不合理，雖然政府逐年增加流動人口的專項經(jīng)費，但大多用于流動人口的管理，而真正用于計劃生育服務的經(jīng)費甚少。據(jù)學者調(diào)查顯示，一些地區(qū)的流動人口計劃生育服務支出所占比重低，少數(shù)地區(qū)甚至尚未將流動人口計劃生育服務管理經(jīng)費納入到年度財政預算中［11］。

3.管理隊伍素質(zhì)有待提高

管理隊伍的數(shù)量和質(zhì)量直接影響到流動人口獲得計劃生育公共服務的質(zhì)量。據(jù)有關(guān)學者研究顯示，一方面流動人口計劃生育服務管理人員短缺，絕大部分社區(qū)一般都是指定一人管理社區(qū)所有流動人口計劃生育工作，計生工作人員任務繁重必然會不同程度的影響到流動人口獲得計劃生育服務的質(zhì)量。另一方面，管理部門的工作人員對計劃生育公共服務缺乏了解，沒有樹立起為流動人口提供公共服務的理念，對流動人口計劃生育服務意識不強，工作缺乏主動性。有學者研究顯示，許多計劃生育專干對流動人口計劃生育公共服務的理解僅局限在某些具體的技術(shù)服務上，既缺乏對流動人口計劃生育公共服務內(nèi)容的充分認識，又缺乏對流動人口計劃生育公共服務發(fā)展目標的規(guī)劃，影響流動人口計劃生育公共服務均等化的實現(xiàn)［12-13］。

四、實現(xiàn)流動人口計劃生育公共服務均等化的途徑

1.健全政府管理機制

推進流動人口計劃生育公共服務均等化，首先必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化流動人口計劃生育公共服務管理機制，盡快實現(xiàn)兩大模式的轉(zhuǎn)變，即由重管理輕服務向管理服務并重的模式轉(zhuǎn)變，以及由重單項管理輕綜合管理向單項管理與綜合管理并重的模式轉(zhuǎn)變。同時要加強和創(chuàng)新流動人口計劃生育公共服務管理機制，以保障流動人口的基本權(quán)利和發(fā)展權(quán)利為目標，以“屬地化管理，市民化服務”為原則，堅持流動人口與戶籍人口“同宣傳、同服務、同管理、同考核”，建立流動人口計劃生育利益導向機制。其次，要加強政府各部門領(lǐng)導，落實職責分工。各服務部門要明確各自職責，注重協(xié)作配合。再者，各部門要整合信息資源，推動信息共享。整合流動人口計劃生育公共服務信息資源，完善現(xiàn)有的信息資源系統(tǒng)，積極開展多區(qū)域合作，逐步實現(xiàn)流動人口計劃生育公共服務信息跨部門、跨地區(qū)共享應用［14-15］。

2.完善財政體制

政府不僅要加大對流動人口計劃生育公共服務的財政投入力度，而且要完善財政制度。第一，完善服務經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，以政府財政投入為主，各級政府分級負擔。同時為了緩解地區(qū)間財政收入和財政支出的不均衡，可督促利益相關(guān)方承擔部分社會責任，形成良性的財政分攤機制，緩解政府單獨承擔流動人口計劃生育公共服務費用的壓力。第二，完善經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，應將流動人口計劃生育公共服務所需經(jīng)費納入流入地戶籍人口經(jīng)費需求總額，確保法律法規(guī)規(guī)定的免費計劃生育公共服務等所必需的經(jīng)費。第三，合理劃分各級政府計劃生育公共服務均等化的財權(quán)和事權(quán)，建立與各級政府級別相匹配的流動人口計劃生育基本公共服務均等化的財政制度，依據(jù)計劃生育公共服務的特點劃分各級政府應承擔的責任［16］。

3.提高管理隊伍素質(zhì)

推進流動人口計劃生育公共服務的長效管理工作要加強管理隊伍的建設(shè)。一方面政府要增加人員的配置，同時要加大投入，制定相應的計劃生育公共服務類人才的培養(yǎng)計劃，培養(yǎng)社區(qū)所需要的專業(yè)人才，加強管理隊伍的業(yè)務學習，提高管理隊伍的專業(yè)素質(zhì)。另一方面，要強化計生工作人員為流動人口提供計劃生育均等化服務的意識，要求管理人員堅持以人為本，公平正義，共享社會發(fā)展成果的理念，同時要注重對流動人口進行利益引導，全面推進流動人口計劃生育公共服務的均等化。再次，要以社區(qū)管理為基礎(chǔ)，完善流動人口計劃生育公共服務專干的使用機制、服務評價機制，建立嚴格的考核制度，對其服務質(zhì)量和態(tài)度進行監(jiān)督考核，逐步建立重業(yè)績、重貢獻和向計生工作骨干與關(guān)鍵崗位傾斜的分配激勵機制，積極推進社區(qū)計生服務隊伍的建設(shè)［17］。

五、評價與展望

1.對已有研究的評價

（1）對未婚流動育齡婦女及男性流動人口的研究少

從現(xiàn)有研究來看，大多數(shù)研究選擇以區(qū)域之間、各省之間計劃生育公共服務均等化的現(xiàn)狀作為研究的重點，相對忽視了對不同群體之間均等化狀況的分析。造成這種現(xiàn)象的原因可能在于我國流動人口計劃生育公共服務的相關(guān)政策法規(guī)更多針對的是已婚流動育齡婦女，而且大部分地區(qū)將已婚流動育齡婦女作為重點服務對象，而忽視了對未婚流動育齡婦女及男性流動人口的服務。

（2）實證性分析少

從研究的方法來看，大部分已有研究都是從政府的相關(guān)制度方面分析了造成我國計劃生育公共服務非均等化現(xiàn)狀的原因，提出了相關(guān)的改進措施，如完善政府管理機制，完善財政機制等，但缺乏實證研究，缺乏對地方政府行為偏好及流動人口需求偏好的實證分析。而且，在實證研究中，大多數(shù)已有研究通常采用問卷調(diào)查的結(jié)果作為定量分析的資料來源，很少有研究采用案例研究等定性研究方法。

（3）流動人口需求視角研究少

大部分研究都是從政府供給的角度出發(fā)，如增加財政投入，完善服務保障制度、管理制度等方面來實現(xiàn)均等化，鮮有研究者從流動人口需求的角度來探討流動人口計劃生育公共服務均等化的實現(xiàn)。雖然流動人口計劃生育公共服務均等化要求政府提供給流動人口與戶籍人口同等的服務，但是由于流動人口與戶籍人口的需求有偏差，因此政府不應以依靠行政命令的現(xiàn)行供給體系為起點，而應從流動人口的需求出發(fā)，提供給他們更加需要的服務［18］。

（4）不同地區(qū)間比較性研究少

從已有的研究來看，大部分的研究都是針對本省或本地區(qū)流動人口計劃生育公共服務的研究，包括流動人口計劃生育公共服務現(xiàn)狀以及流動人口計劃生育公共服務的滿意度及其需求情況的研究，鮮有不同地區(qū)之間流動人口計劃生育公共服務的比較研究。

2.未來研究的方向

（1）進一步關(guān)注弱勢群體

流動人口是流入地城市建設(shè)的主力軍，但卻是城市的弱勢群體，因此對流動人口這個人群的深入研究更加具有實踐意義。在今后的研究中，在以已婚流動育齡婦女為重點研究對象的基礎(chǔ)上，要加大對未婚流動育齡婦女和男性流動人口這兩個人群的研究。

（2）強化流動人口需求研究

為了推進流動人口計劃生育公共服務均等化的工作，政府應更加關(guān)注流動人口的需求偏好及流動人口對政府所提供的計劃生育公共服務的滿意度。今后的研究可以調(diào)查某地區(qū)流動人口對計劃生育公共服務的需求偏好及對服務的滿意度，掌握流動人口最迫切的服務需求。并且政府可以通過流動人口的需求偏好以及對服務的滿意度，來改進相關(guān)政策，調(diào)整計劃生育公共服務的內(nèi)容，提高服務的效率。

（3）加強地區(qū)間合作研究

一方面不同地區(qū)之間流動人口計劃生育公共服務管理的模式各有特色，比如石家莊市的“1+12+X”均等化服務模式，比如成都市的“N+5”人口計生工作模式等；另一方面不同地區(qū)流動人口計劃生育公共服務均等化現(xiàn)狀及其需求情況各有差異［19］。因此，在今后的研究中應加大不同地區(qū)間流動人口計劃生育公共服務均等化的比較性研究，總結(jié)不同地區(qū)流動人口計劃生育公共服務管理的特色，探索有效地推動流動人口計劃生育均等化服務的模式，為各地區(qū)進一步實現(xiàn)流動人口計劃生育公共服務均等化提供經(jīng)驗和借鑒。

［1］國家人口計生委等.關(guān)于創(chuàng)新流動人口服務管理體制推進流動人口計劃生育基本公共服務均等化試點工作的指導意見（人口流管〔2010〕69號）［OL］.http: //www.nhfpc.gov.cn/ldrks/s3577/201306/f7794b5d6b9b40148d3643f87e14c5b1. shtml.

［2］苗志堅.流動人口計劃生育基本公共服務均等化的研究與探討［OL］.http:// www.jsfpc.gov.cn/xxgk/llsj/lltl/20100519/095230953.html，2010-05-19.

［3］周燦明.流動人口計劃生育服務均等化問題研究——以廣東省深圳市鹽田區(qū)為例［D］.南昌大學，2013.

［4］劉敏，劉越，林朝鎮(zhèn).未婚流動育齡婦女計劃生育公共服務現(xiàn)狀及需求調(diào)查——以江蘇省為例［J］.南京人口管理干部學院學報，2011，27（3）：42-47.

［5］葉郁，劉越，林朝鎮(zhèn).已婚流動育齡婦女計生公共服務現(xiàn)狀與需求滿意度——基于在江蘇部分城市進行的問卷調(diào)查 ［J］.南京人口管理干部學院學報，2011，27（4）：18-23.

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［7］周汪杰.流動人口計劃生育基本公共服務均等化調(diào)查報告——以浦口區(qū)為例［J］.中國科技博覽，2012（24）：27-28.

［8］李善榮.云南流動人口計生服務均等化尋徑［J］.創(chuàng)造，2011（7）：75-77.

［9］王軍平.人口計生基本公共服務均等化研究［J］.人口學刊，2012，（1）：91-97. ［10］劉凱芬.海島地區(qū)流動人口計劃生育“網(wǎng)格化管理，組團式服務”服務模式探討［J］.中國計劃生育學雜志，2012，20（8）：566-568.

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［18］葉錦茹，王永樂.流動人口與常住居民計生服務均等化評價與需求偏好差異——基于紹興市的個案研究［J］.人口與發(fā)展，2011，17（4）：101-108.

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Discussion on Equal Services of Family Planning of the Flow Fertile Women in Our Country

LIAO Xin-yu，LUO Yang
（Nursing College of The Central South University，Hunan Changsha，410013 China）

Achieving equalization of public services of family planning of floating population is an important goal to build a harmonious society.With the development of the research about equalization of the public services of family planning of floating population，the research achievement focused on the theoretical research，and the current situation and reasons of unequal public services of family planning of floating population，and the research about the ways to achieve equalization.After analyzing existing research results，there is little research about unmarried women of childbearing age of floating population and migrant men，and there is also little empirical research，and there are few comparative studies between different regions，and there are also few studies about demands of the floating population.Therefore，the future research should pay more attention to the needs of this vulnerable population，especially unmarried women of childbearing age of floating population and migrant men.

The floating population；public services of family planning；equalization

C922

A

1007-0672（2015）02-0108-04

2014-06-30

國家社科基金項目（13BRK010）。

廖昕宇，女，湖南岳陽人，中南大學護理學院碩士研究生，研究方向：婦女健康；羅陽（通訊作者），女，湖南長沙人，中南大學護理學院教授，研究方向：護理教育及婦女健康。