論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新機(jī)制

董耀飛 楊旭東

九原區(qū)農(nóng)牧漁業(yè)經(jīng)營(yíng)管理站

論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新機(jī)制

董耀飛 楊旭東

九原區(qū)農(nóng)牧漁業(yè)經(jīng)營(yíng)管理站

農(nóng)村土地承包制度是農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的新階段，推進(jìn)以土地流轉(zhuǎn)為重心的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是進(jìn)一步深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的需要。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的制約因素

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清

產(chǎn)權(quán)清晰是市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)作的基本保證。由于農(nóng)村承包土地的各項(xiàng)權(quán)能、權(quán)利邊界模糊造成的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清是限制土地流轉(zhuǎn)的根本原因。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的權(quán)能不清主要表現(xiàn)在：一是承包地的產(chǎn)權(quán)主體不明確；二是土地權(quán)益模糊，沒(méi)有明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的債權(quán)屬性及如何在集體和農(nóng)戶之間具體劃分等；三是土地承包權(quán)的性質(zhì)界定是以政策為主，土地權(quán)利的規(guī)定還沒(méi)有被完全上升到法律高度。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善

建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)能夠增強(qiáng)農(nóng)民參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展迅猛，一家一戶的傳統(tǒng)土地耕作模式已經(jīng)束縛了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。主要表現(xiàn)在：一是生產(chǎn)規(guī)模小，效率低，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性低；二是土地的產(chǎn)出率和收益率不高，還在延續(xù)傳統(tǒng)的土地經(jīng)營(yíng)方式，仍舊處于分散經(jīng)營(yíng)，缺乏規(guī)模化、集約化制約了農(nóng)民土地的有效集中和專業(yè)化生產(chǎn)；三是缺乏各種合作組織的帶動(dòng)，土地集約經(jīng)營(yíng)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力，不能夠按照市場(chǎng)需求進(jìn)行組織化生產(chǎn)，規(guī)避不了生產(chǎn)的盲目性和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，弱化了參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。

3.土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢

沒(méi)有創(chuàng)新流轉(zhuǎn)服務(wù)體系制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，成為限制土地流轉(zhuǎn)的重要原因。一是當(dāng)前沒(méi)有建立如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；二是土地流轉(zhuǎn)缺乏運(yùn)作的中介服務(wù)組織，信息服務(wù)滯后。中介服務(wù)體系不健全，使得土地供求雙方的信息流動(dòng)受阻，信息輻射面狹小，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益；三是管理監(jiān)督薄弱，農(nóng)戶間及農(nóng)戶與業(yè)主間的土地租賃合同多數(shù)是雙方自行草擬，合同具體條款不具體，權(quán)利義務(wù)等事項(xiàng)設(shè)定不規(guī)范。部分草簽了書面合同沒(méi)有報(bào)告村集體經(jīng)濟(jì)組織，更沒(méi)有到主管部門備案，合同監(jiān)督執(zhí)行不力。

4.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不健全

積極培育農(nóng)村土地市場(chǎng)，發(fā)展以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，是推進(jìn)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度改革的重要內(nèi)容之一。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不健全成為限制土地流轉(zhuǎn)的主要原因。其表現(xiàn)在：一是流轉(zhuǎn)中介組織在收集農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供求、價(jià)格等信息資料等方面工作滯后，使得供需雙方不能夠獲得可靠的市場(chǎng)信息；二是管理土地流轉(zhuǎn)的職能部門還沒(méi)有在市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易程序、權(quán)利義務(wù)等方面做出明確規(guī)定。沒(méi)有形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地有形市場(chǎng)機(jī)制；三是缺乏符合規(guī)劃的宅基地管理制度，農(nóng)村宅基地置換、有償退出等市場(chǎng)機(jī)制尚未形成。

二、加快制度創(chuàng)新機(jī)制的對(duì)策

1.加快確權(quán)進(jìn)程，明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)

認(rèn)真做好做好農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作。按照2015年中央一號(hào)文件和《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見〉的通知》有關(guān)精神要求，根據(jù)實(shí)際情況確定確權(quán)核心及重點(diǎn)登記對(duì)象，關(guān)鍵要在權(quán)屬調(diào)查環(huán)節(jié)重點(diǎn)把關(guān)，從實(shí)際出發(fā)做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

2.培育和完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展

完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)。在做實(shí)土地流轉(zhuǎn)前期工作的基礎(chǔ)上，要加快建立流轉(zhuǎn)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)和服務(wù)保障體系，加緊出臺(tái)政策配套扶持措施，全面建立規(guī)范有序、信息快捷、網(wǎng)絡(luò)健全、公平合理的流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)；

3.健全和暢通流轉(zhuǎn)信息渠道

一是健全完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理平臺(tái)。在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還很不健全，城鎮(zhèn)承載能力極為有限的情況下，要充分尊重農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)數(shù)量和方式的意愿，認(rèn)真做好細(xì)致的引導(dǎo)工作，循序漸進(jìn)地推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。二是完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，完善土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心的職能，設(shè)置交易大廳，電子屏幕，健全交易系統(tǒng)。通過(guò)農(nóng)村信息員采集農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的信息，匯總到交易系統(tǒng)實(shí)行集中統(tǒng)一發(fā)布、統(tǒng)一交易、統(tǒng)一簽定合同，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入有序、公開、快捷軌道。三是為新型經(jīng)營(yíng)主體搞好服務(wù)。要認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策，制定新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的獎(jiǎng)補(bǔ)政策。

4.強(qiáng)化政策扶持，加大服務(wù)體系建設(shè)

一是加大財(cái)政和金融信貸的用地扶持力度。整合新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金用于培育農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出貢獻(xiàn)的組織。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)將把農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體作為信貸支農(nóng)的一個(gè)重點(diǎn)，給