基于政府職能轉變的民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑選擇研究——以廣西為例

張新文，張國磊（.南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京0095；.欽州市財政局，廣西欽州535000）

基于政府職能轉變的民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑選擇研究——以廣西為例

張新文1，張國磊2
（1.南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京210095；2.欽州市財政局，廣西欽州535000）

[摘要]城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展的必然趨勢，也是民族地區(qū)全面建設小康社會，促進民族融合的重要選擇。以少數(shù)民族為主要世居人口的廣西受到自然、經(jīng)濟和社會因素的影響，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，其原因在于地方政府的“逐利者”角色未扭轉，社會職能建設滯后于城鎮(zhèn)化進展，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調，城鎮(zhèn)化引發(fā)征地拆遷沖突的治理機制不足等問題。政府職能轉變視角下的新型城鎮(zhèn)化路徑安排體現(xiàn)為:從空間擴張到層次有序的宏觀調控職能；從逐利者轉變?yōu)榕嘤叩恼巧?；從?jīng)濟職能為中心轉變?yōu)橐陨鐣毮転橹攸c；從區(qū)域分化到區(qū)域整合的規(guī)劃職能；從城鄉(xiāng)分治的文化職能到城鄉(xiāng)包容的服務職能。

[關鍵詞]政府職能；民族地區(qū)；新型城鎮(zhèn)化路徑

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從2012年中國共產(chǎn)黨的十八大報告提出走新型城鎮(zhèn)化道路以來，到2013年十八屆三中全會再次提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的目標以及后續(xù)的中央城鎮(zhèn)化工作會議，都一再強調這樣一個治理追求，即:推進以人為核心的城鎮(zhèn)化、以有序實現(xiàn)市民化為首要任務，堅持綠色循環(huán)低碳發(fā)展。以城鎮(zhèn)化政策轉變的原因來看，當前城鎮(zhèn)化的模式和路徑發(fā)展存在很多弊端，集中表現(xiàn)為不顧人本主義的“攤大餅式”造城，或者說盲目追求政績的新城再造等城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。這種傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式導致城市發(fā)展與環(huán)境發(fā)展的不協(xié)調，結構性失衡和公共資源的浪費等問題，城鎮(zhèn)化的主導者——地方政府過于追求城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的利，而忽略快速城鎮(zhèn)化帶來的弊。因此，中央高層為扭轉傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來的不良影響，對城鎮(zhèn)化提出了新要求，即著力于大城市的輻射、中型城市的聚集、小城市的活力，地方政府應注重以人為本，合理布局城鎮(zhèn)結構，協(xié)調城鎮(zhèn)化用地，走城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化道路。廣西作為少數(shù)民族聚集地區(qū)，由于受到自然、經(jīng)濟和社會因素等方面的制約，城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴重滯后，與全國平均水平比，相差甚遠。在新的歷史時期，推進民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化，不僅關系著民族地區(qū)的反貧困大業(yè)，對于我國全面建成小康社會，也具有重要的戰(zhàn)略意義[1]。

一、廣西地區(qū)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

地區(qū)間的城鎮(zhèn)化狀況是由城鎮(zhèn)化率水平、工業(yè)化程度和人均GDP水平3個指標來反映。通過國家與廣西在“十一五”（2006~2010年）的3個指標比較分析，我國城鎮(zhèn)化速度加快，廣西同樣也在逐步提升，城鎮(zhèn)化過程中存在的問題表現(xiàn)如下:

（一）城鎮(zhèn)化率水平相對較低

從全國來看（見表1），我國城鎮(zhèn)化率從2006年的43.9%增長至2010年49.68%，年均增長3.16%。城鎮(zhèn)人口從2006年的58 288萬人增長至2010年的66 978萬人，年均增長3.54%；鄉(xiāng)村人口比重從2006年的56.1%下降至2010年的50.32%。數(shù)據(jù)說明我國在“十一五”期間城鎮(zhèn)化率呈直線上升趨勢，2011年城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達到51.27%，2013年達到

53.37%，預計到2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，逐步達到發(fā)達國家城鎮(zhèn)化水平。而從廣西的城鎮(zhèn)化率來看（見表2），其總人口保持在4 600萬至4 800萬人之間，城鎮(zhèn)化率水平從2006年的34.64%增至2010年的40.11%，5年間的年均增長率為3.74%，城市人口從2006年的1 635萬增至2010年1 849萬，年均增長3.19%，鄉(xiāng)村人口比重從2006年的65.36%減少至2010年的59.59%。數(shù)據(jù)說明廣西同樣在“十一五”期間城鎮(zhèn)人口比重在逐年上升。

表1　2006～2010年我國城市化進程城鄉(xiāng)人口分布

表2　2006～2010年廣西城市化進程中城鄉(xiāng)人口分布

通過比較，廣西在“十一五”期間年均城鎮(zhèn)化略高于國家0.58個百分點，但城鎮(zhèn)人口年均增長率低于國家0.35個百分點，2010年城鎮(zhèn)化率低于國家將近10個百分點。由此可以看出，廣西近幾年城鎮(zhèn)化率水平雖有一定的提高，但仍滯后于東部地區(qū)和中部地區(qū)，遠遠低于國家水平。

（二）工業(yè)化發(fā)展水平相對較低

從全國總體的工業(yè)發(fā)展來看（見表3），農(nóng)業(yè)產(chǎn)值從2006年的20 404億元增長至2010年的40 533億元，年均增長14.1%；工業(yè)產(chǎn)值2010年達到187 383億元，年均增長16.1%；服務業(yè)產(chǎn)值從2006年的88 554億元增長至2010年的173 595億元，年均增長18.42%。工業(yè)化進程的加快，為城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定基礎。對于廣西而言（見表4），同年度間的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值從2006年的1 032.47億元增至2010年的1 675.06億元，年均增長13.13%，工業(yè)產(chǎn)值從2006年的1 879億元增至2010年的4 512億元，年均增長24.77%，服務業(yè)產(chǎn)值從2006年的1 835億元增長至2010年的3 383億元，年均增長16.53%。數(shù)據(jù)表明，廣西在“十一五”期間工業(yè)發(fā)展迅速，高于農(nóng)業(yè)和服務業(yè)年均增長水平，工業(yè)年均增長率為24.77%，高于國家8.2個百分點，工業(yè)化發(fā)展加快。但相對于全國工業(yè)產(chǎn)值總量是較低的，2006年國內生產(chǎn)總值216 313億元，約為廣西的46倍，2010年約為廣西的42倍，差距有所減小，但工業(yè)化水平基數(shù)遠遠小于東部發(fā)達地區(qū)。

表3　2006～2010年我國國內生產(chǎn)總值結構

表4　2006～2010年廣西生產(chǎn)總值情況

根據(jù)比較可以看出，雖然廣西在“十一五”期間工業(yè)發(fā)展迅速，但相對于全國工業(yè)產(chǎn)值總量是較低的，這對于以工業(yè)化為依托基礎的城鎮(zhèn)化而言，廣西處于相對落后的地位。

（三）人均GDP水平相對較低

從國內生產(chǎn)總值看（見表3），我國GDP從2006年的216 313億元增長至2010年的401 511億元，2010年比2006年增長85.62%，年均增長16.84%。人均GDP從2006年的16 499元/人增長至2010年的30 015元/人。經(jīng)濟發(fā)展的迅速和國民收入水平的提高，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了良好的經(jīng)濟基礎。從廣西來看（見表4），其生產(chǎn)總值從2006年的4 746.16億元增至2010年的9 569.85億元，年均增長19.27%。人均GDP從2006年的10 121元/人增長至2010年的20 219元/人，年均增長率19.88%，高于國家3.16個百分點，但比人

均GDP基數(shù)遠遠小于國家整體，差值從2006年的6 378元/人增至2010年的9 768元/人。

綜合上述，從“十一五”期間城鎮(zhèn)化率、工業(yè)化水平、人均GDP的3個指標來看，廣西在近幾年這3個指標有所提高，但城鎮(zhèn)化率、工業(yè)產(chǎn)值、人均GDP基數(shù)均低于國家水平，相對于東部發(fā)達地區(qū)則更低。

二、廣西傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的制約因素與存在問題

實際上城鎮(zhèn)化發(fā)展速度是由地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度來決定的。根據(jù)《中國西部經(jīng)濟發(fā)展報告（2013）》顯示，2012年末西部城鎮(zhèn)化率為44.9%，2012年末全國城鎮(zhèn)化率為52.57%，其中東、中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別為56.4%、53.4%、44.9%，西部地區(qū)在城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與東部、中部地區(qū)存在明顯差距，而且也滯后于自身的經(jīng)濟發(fā)展水平[2]。廣西位于西部地區(qū)，同樣受到自然因素、經(jīng)濟因素和社會因素的制約，呈現(xiàn)出大城市城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，中小縣城相對提高，偏遠地區(qū)滯后的局面。

（一）廣西傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的制約因素

1.自然因素:地形復雜，開發(fā)難度大，民族地區(qū)城鎮(zhèn)建設困難

在某種程度上，區(qū)域的發(fā)展難以擺脫自然環(huán)境的影響，城鎮(zhèn)化的建設與發(fā)展受自然環(huán)境的制約影響更為嚴重[3]。從地域上看，廣西位于東經(jīng)104°26'～112°04'，北緯20°54'～26°24'之間，地處云貴高原的東南邊緣，兩廣丘陵的西部，南邊朝向北部灣，呈現(xiàn)山地多，平原少的喀斯特地貌。從少數(shù)民族人口分布來看，2010年廣西少數(shù)民族人口為1 957萬人，占廣西總人口的38.62%，其分布地區(qū)占全區(qū)面積的60%以上，但主要聚居在不同地理條件的貧困山區(qū)，地形構造也相對復雜，一定程度上制約了民族地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展。

2.經(jīng)濟因素:生產(chǎn)力水平低，資源利用率低，城鎮(zhèn)化支撐弱

民族地區(qū)通常擁有豐富的生態(tài)資源，但受制于地理條件的限制，生態(tài)資源的利用率低，往往難以轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，形成產(chǎn)業(yè)化。民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展在一定程度上取決于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，在邊遠民族地區(qū)仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，加上山區(qū)可耕地地形復雜，機械化程度不高，生產(chǎn)效率低下[4]。此外，由于民族地區(qū)政府為發(fā)展落后的地方經(jīng)濟，不加甄別的引進高能耗、高污染行業(yè)，造成環(huán)境污染，呈現(xiàn)出經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的矛盾。

3.社會因素:農(nóng)業(yè)人口比重大，文化素質相對低，城鎮(zhèn)化難度大

雖然廣西近幾年城鎮(zhèn)化率有所提高，但農(nóng)業(yè)人口仍占廣西總人口絕對大的比重，2010年廣西農(nóng)業(yè)人口占總人口83.46%，農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口比值為5∶1，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉移就業(yè)的難度較大。一些少數(shù)民族主要聚居在交通不便的山區(qū)，制約當?shù)亟逃陌l(fā)展。民族地區(qū)人口素質相對城鎮(zhèn)地區(qū)普遍偏低，成為制約民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的又一現(xiàn)實因素。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展中地方政府職能存在的問題

當前廣西受到自然因素、經(jīng)濟因素和社會因素等諸多因素的影響，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化率普遍偏低，從政府職能的視角來看，其城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在以下問題:

1.地方政府的“逐利者”角色未扭轉

對政府而言，不僅在民族地區(qū)，甚至在全國所有的城鎮(zhèn)化過程中，利益導向的動機相當程度地存在著。在征地的過程中，地方政府是公司主義的思維，黨委書記就是董事長，他本身下屬的就是一個大的董事集團[5]。經(jīng)濟發(fā)展是硬道理，GDP與增加財政收入就是硬指標。在具有豐厚利潤的土地財政誘導下，政府秉持從農(nóng)民手里拿地越便宜越好的理念，這樣剩余的增值收益增加，就可以用于基建、開發(fā)和招商引資。又由于分稅制的原因，尤其以少數(shù)民族聚集區(qū)為主的貧困地區(qū)地方政府往往財政匱乏，在行政末端，很多財政支出都要靠中央的轉移支付。在這種情況下，土地成為政府手中可以支配的資源，地方政府選擇了圈地、賣地換取財政收入的增長，原來的“弱政府”也逐漸變成了“強政府”。

2.政府的社會職能建設滯后于城鎮(zhèn)化進展

社會職能主要包括調節(jié)社會資源的分配、具有公共性服務體系的建立健全以及維護生態(tài)和自然資源的保護。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，社會職能對于城鎮(zhèn)化的推進具有實質性的輔助功能，這對于維護經(jīng)濟社會的健康有序發(fā)展以及農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化具有重要的意義。由于民族地區(qū)的財力薄弱，對于征地拆遷之后“洗腳上岸”、“離土進城”的農(nóng)業(yè)轉移人口而言，其社會保障的覆蓋率以及社會保障的水平都處在一個相對較低的水準，與東部發(fā)達區(qū)域相比，差距很大。

3.急功近利地追求政績的模式猶存

目前的“攤大餅式圈地”、急功近利地追求政績的模式中，政府是個將追求經(jīng)濟發(fā)展當做唯一首位目標的“強政府”，但由于分稅制的原因，地方政府往往財政匱乏，尤其是到了行政末端，很多財政支出都要靠中央的轉移支付“吃飯要飯”。在這種情況下，土地卻是政府手中可以支配的資源，兩種模式的并存讓地方選擇了圈地賣地拿政

績，原來的“弱政府”也逐漸變成了“強政府”。就像當初富士康要到內地發(fā)展，內地政府都拼命爭取。一些地方政府因為富士康帶來項目、就業(yè)、GDP發(fā)展和財稅收入，而地方政府的資源就是給富士康優(yōu)惠的土地，但優(yōu)惠的土地哪里來？顯然是農(nóng)民的。如果說地方政府能夠得到相應的能夠履行其職能需要的，包括提供公共產(chǎn)品和發(fā)展經(jīng)濟的比較充足的財力，其對土地財政的壓力依賴性就會減少。在這種急功近利的追求政績的行政模式下，“攤大餅式”的城鎮(zhèn)化造成用地比例不協(xié)調。廣西城鎮(zhèn)化水平低于全國平均水平9個百分點，縣域城鎮(zhèn)化水平僅為31.35%，縣城中，城鎮(zhèn)化水平低于40%的68個，在30%～40%的30個，20%～30%的29個，低于20%的9個，特大城市不多，大多數(shù)區(qū)域中心城市聚集和輻射能力不強，經(jīng)濟水平低，發(fā)展滯后。城鎮(zhèn)用地分配不合理，導致城鎮(zhèn)之間用地緊張與大量建設用地閑置的現(xiàn)象并存。工業(yè)用地和城鎮(zhèn)建設大于生態(tài)建設，出現(xiàn)“城市病”。其根源在于大城市“攤大餅式”的無限度擴張，占用了大量城郊用地。加之城市功能不完善，穿越城市的時間成本和交通成本越來越貴，物流成本過高。

4.政府主導性的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調

以2011年廣西各地的GDP來看，南寧市、柳州市、桂林市、玉林市突破1 000億大關，分別為2 211.44億元、1 579.72億元、1 327.57億元、1 019.94億元，最低的為賀州市的356.4億元。工業(yè)產(chǎn)值最高的是柳州市的1 003.68億元，最低的是賀州市的165.09億元。人均GDP，最高的是防城港市47 416元/人，最低的是賀州市的15 141元/人。數(shù)據(jù)說明，廣西經(jīng)濟發(fā)展加快集中在工業(yè)較發(fā)達的中部和南部城市地區(qū)，而西北和西南地區(qū)相對落后。大城市城鎮(zhèn)化依托工業(yè)發(fā)展而發(fā)展迅速，而中小市縣則受到經(jīng)濟的制約，城鎮(zhèn)化水平較低。由于區(qū)域間發(fā)展不協(xié)調，尤其賀州市和河池市是多個少數(shù)民族的聚居地，當?shù)匾陨降貫橹鳎缮a(chǎn)用地較少，工業(yè)化進程緩慢，經(jīng)濟相對其他地區(qū)落后，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后（見圖1）。

圖1　2011年廣西各市生產(chǎn)總值結構圖數(shù)據(jù)來源:廣西統(tǒng)計年鑒（2011年）。

5.城鎮(zhèn)化進程中對征地拆遷沖突的預防性治理機制不足

征地拆遷引發(fā)的社會矛盾一直是各地城鎮(zhèn)化進程中的敏感話題，也是地方政府亟須解決的熱點問題。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，城市建設用地需求量不斷增加，政府向農(nóng)村征收土地也越來越多，而土地作為一種具有稀缺性的資源，可利用的的程度出現(xiàn)邊際效應，與不斷加快的城市化發(fā)展用地需求產(chǎn)生矛盾[6]。例如，2013年9 月28日，廣西南寧青秀區(qū)發(fā)生了一起當?shù)卮迕衽c前來強遷的防暴警察的暴力沖突事件，事件起因是政府在合法拆除違法建筑中，遭到民眾抗拆，政府隨即調動特警和警察維持秩序，拆遷沖突演變?yōu)榫駴_突。導致民眾和警察多人受傷。由征地拆遷而引發(fā)公眾與政府矛盾激化，出現(xiàn)政府強拆、民眾暴力抗拆的對立局面，其深層次原因是土地資源的有限性與基層政府權力的擴大化導致征地拆遷補償機制缺失引起的。

三、推進民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑與對策

政府職能的轉變及其優(yōu)化是行政管理體制改革的中心任務，更是促進地方經(jīng)濟與社會協(xié)調發(fā)展的關鍵所在。2014年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出要“有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化、提高城鎮(zhèn)化的建設水平和加強對城鎮(zhèn)化管理”等任務，這對于城鎮(zhèn)化過程中的政府角色和職能提出了新的要求。本文認為，對處于民族地區(qū)的地方政府而言，其新型城鎮(zhèn)化過程中涉及的職能轉變體現(xiàn)為如下的路徑安排:

（一）政府角色要從逐利者角色要轉變?yōu)榕嘤?/p>

國內學者指出，在城鄉(xiāng)建設用地土地市場建設中，政府應明確用途、設定規(guī)則，使農(nóng)民能夠更多地平等參與到土地的開發(fā)利用當中[7]。因此，

讓農(nóng)民在參與的過程中通過股份的形式將土地增值的收益分階段地實現(xiàn)，改變過去那種一次性補償所出現(xiàn)“竭澤而漁、卯吃寅糧”的情況，即政府應該從只注重資源分配轉變?yōu)榧戎匾曋贫ㄒ?guī)則，又重視公平正義。當然，政府職能轉變也不是簡單地從“強政府”轉化為“弱政府”，而是轉化為一個多功能、同時又是有限功能的政府。城鎮(zhèn)化在“量”上的增長，主要歸因于“質”的改變，這種“質”體現(xiàn)在政府角色，就是從逐利者轉變?yōu)榕嘤?。當然，政府角色的轉變并不是意味著職能轉變，也不是“強政府”轉化為“弱政府”，而是轉化為一個多功能的和有限功能的政府。政府發(fā)展地方經(jīng)濟必然還是一項重要職能，但是經(jīng)濟只是一部分，政府還必須維護社會的公平正義，保護各個群體的利益。原來的政府是萬能的、無所不包的政府，現(xiàn)在要變成有限職能的政府，將一些社會職能交給社會團體和NGO，將一些服務進行外包或者民營化，也可以適當購買。政府在促進發(fā)展的進程中，不僅要關注經(jīng)濟指標，更要關注民生指標；不僅要增加促進經(jīng)濟發(fā)展的投入，更要增加提供公共服務、促進社會發(fā)展的投入[8]。通過減少廣西政府在經(jīng)濟發(fā)展上的干預，尤其是房地產(chǎn)市場的管理進行合理限制職能，而擴大政府的社會管理職能，注重民生發(fā)展，這樣才能從無限的政府轉向有限政府職能。

（二）從空間擴張的城鎮(zhèn)化到層次有序的城鎮(zhèn)化

從傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化來看，主要是以“造城運動”或“攤大餅式”的空間擴張模式為主，城市結構和布局上的不合理導致某一區(qū)域的高人口密度與環(huán)境惡化。在城市中心區(qū)域內，會存在許多國有或集體的工業(yè)，它們占據(jù)了市區(qū)重要地段，土地級差得不到體現(xiàn)，造成土地經(jīng)濟資源的嚴重浪費，同時這些企業(yè)造成的環(huán)境污染，影響了城市的景觀與環(huán)境。對于民族地區(qū)而言，由于少數(shù)民族的人口數(shù)量相對較少，空間擴張的城鎮(zhèn)化雖然一定程度上能滿足城市化用地的需求，但是從長遠看也造成了土地資源的浪費和建設成本的增加。因此，新型城鎮(zhèn)化要求以人為本，推進農(nóng)民向市民的身份轉變，使農(nóng)民從根源上擺脫對于土地的過度依賴，化解城鎮(zhèn)化與土地利用的矛盾，從而消除城鎮(zhèn)化進程中帶來的一系列后續(xù)的負面影響。其次，合理布局城鎮(zhèn)化規(guī)模，提高現(xiàn)有土地規(guī)模的利用率，使土地城鎮(zhèn)化與空間分布協(xié)調。最后，政府建立多元資金保證，積極引入外資向民族地區(qū)市縣城鎮(zhèn)化投入，激活民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，從而從整體上提高廣西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。此外，地方政府應注重內涵式城鎮(zhèn)化的推進，應該緊緊圍繞人口城鎮(zhèn)化這一目的，通過土地城鎮(zhèn)化為實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化提供相應的基礎設施等物質條件。內涵式城鎮(zhèn)化是以人為本，著眼于城鎮(zhèn)發(fā)展的全面性、協(xié)調性和可持續(xù)性的城鎮(zhèn)化[9]。通過以人為本，加強城鎮(zhèn)化的環(huán)境配套建設，加快城鄉(xiāng)公共服務一體化等措施，在以政府為主導力量的新型城鎮(zhèn)化宏觀調控方面，不同的城市規(guī)模和不同區(qū)域的民族特色等，都應該體現(xiàn)出層次有序的原則，走出一條具有民族特色的新型城鎮(zhèn)化。

（三）在以經(jīng)濟職能為中心的同時，輔之以社會職能為重點

經(jīng)濟發(fā)展一定程度上決定了城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，但經(jīng)濟發(fā)展也不能脫離以公共服務、民生幸福為內涵的社會效益指標。廣西近幾年城鎮(zhèn)化進程不斷加快，主要由于廣西作為西部唯一的沿海地區(qū)，其區(qū)位優(yōu)勢明顯，有國家政策的傾斜，隨著西部大開發(fā)逐步推進，中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建立，泛北部灣經(jīng)濟區(qū)域深入發(fā)展[10]。因此，首先，抓住西部大開發(fā)帶來的機遇，通過引進東部發(fā)達地區(qū)優(yōu)勢環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)，加快廣西工業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，扭轉工業(yè)基礎薄弱局面，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供經(jīng)濟基礎。其次，廣西應充分抓住區(qū)域經(jīng)濟一體化與經(jīng)濟全球化的機遇，加強與東盟各國合作，擴大合作領域，通過開展多領域多層次的交流活動，搭建中國與東盟交流合作的平臺，提升貿(mào)易值，推動貿(mào)易經(jīng)濟增長。最后，擴大北部灣經(jīng)濟合作區(qū)域，借鑒珠三角、長三角的成績與經(jīng)驗，進一步提出政府合作的有效途徑，加強泛北部灣區(qū)域資源整合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力和創(chuàng)新能力。所以，政府在促進經(jīng)濟發(fā)展、培育城鎮(zhèn)建設的市場化進程中，不僅要關注經(jīng)濟指標，更要關注民生指標；不僅要增加經(jīng)濟發(fā)展的投入，更要增加提供公共服務、促進社會發(fā)展的投入。新型城鎮(zhèn)化要求以人為本的城鎮(zhèn)化，地方政府在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，要注重治理城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的社會問題。在履行經(jīng)濟職能的同時，也要將社會存在的沖突問題進行有效的源頭治理，使經(jīng)濟職能與社會管理職能協(xié)同，才能使經(jīng)濟發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展協(xié)同。

（四）從區(qū)域分化到區(qū)域整合的規(guī)劃職能

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）提出:“完善推動城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機制，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式?！薄兑?guī)劃》意味著在城鎮(zhèn)化過程中，地方政府要注重本地實際情況，考慮資源環(huán)境的承載力，合理規(guī)劃

城鎮(zhèn)化布局，將城市建設與環(huán)境保護相互匹配。作為民族地區(qū)的廣西而言，政府要對城鎮(zhèn)化規(guī)模進行合理設計，根據(jù)各地區(qū)的實際情況，總體調控城鎮(zhèn)化的區(qū)域趨勢。在城市規(guī)劃過程中注重整體性，以小區(qū)域為試點，不斷擴大到其他區(qū)域，使廣西地區(qū)整體城鎮(zhèn)化率提高。此外，地方政府同時也要在城鎮(zhèn)規(guī)劃過程中履行環(huán)保義務，使城市每一員（政府、企業(yè)、民眾）參與環(huán)保，提高城鎮(zhèn)化與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展水平。總之，通過“引進來，走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，以工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化，在工業(yè)進程中，注重環(huán)保，使經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展協(xié)同。

（五）從城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)包容的文化職能

城鄉(xiāng)二元結構所造成的文化分離是農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的障礙之一，城鄉(xiāng)一體化的文化建設是新型城鎮(zhèn)化的重點。《規(guī)劃》指出，舊城改造中要促進功能提升與文化文物保護相結合，城市空間的擴展要注重在新城新區(qū)建設中融入傳統(tǒng)文化元素，與原有自然人文特征相協(xié)調。國內學者也指出，“在城鄉(xiāng)關系問題上，其空間的特性就是城市與鄉(xiāng)村‘中心—邊緣’結構的形成與固化”[10]。反映在政府的文化職能方面，城鄉(xiāng)文化在規(guī)劃上的一體化需要更多的包容性理念，即注重城市文化與鄉(xiāng)村文化的對接與相容。首先，實行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，有利于推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，從而提高農(nóng)村生產(chǎn)力。其次，加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市反哺農(nóng)村力度，加大惠農(nóng)富農(nóng)政策，提高農(nóng)民收入，進而縮小城鄉(xiāng)差距。最后，破除原有城鄉(xiāng)二元戶籍制度，完善農(nóng)民工社會保障制度，增加其城市認同感和歸屬感，只有打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度，才能真正的縮小城鄉(xiāng)差距，形成城鄉(xiāng)一體的新型關系。以地方政府為主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

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（責任編輯：李萌）

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A Study on the Route Choice of Ethnic Regions' New Urbanization from the Perspective of Government Function Shifting: A Case Study of Guangxi Autonomous Region

Zhang Xinwen1，Zhang Guolei2
（1.College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China；2.Qinzhou Municipal Finance Bureau，Qinzhou 535000，China）

Abstract:Urbanization is an inevitable trend of social development，and an important choice of comprehensively constructing well -off society in the ethnic minority areas as well. Taking Guangxi as an example，the autonomous region in which generations of minorities live is so deeply affected by various natural，economic and social factors that its urbanization development is quite lagged off than other regions in China. The reasons lie in several aspects as local government's "profit -orientation"，social function constructing does not keep up with the pace of urbanization，the uncoordinated development of regional economy，and imperfect preventive governance mechanism for land expropriation conflicts. The article suggests that，from the perspective of shifting government's function，the route of new urbanization should be: the macro control function of government should be shifted from space expansion to orderly arrange；the government should change itself from "p rofit pursuer＂to "cultivator"；the focus of government should be shifted from "economic -function -centered" to "social -function -centered"；the planning function of government should be shifted from "regional separation" to " regional integration"；the government competency should be shifted from "separated rural and urban cultural governing" to "rural and urban inclusive servicing " .

Key words:the governmental functions；minority areas；new urbanization route

作者簡介：張新文（1971-），男，土家族，湖南張家界人，管理學博士，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院教授，博士生導師，從事政府管理研究；張國磊（1990-）,男，壯族，廣西武鳴人，管理學碩士，就職于欽州市財政局財政政策研究辦公室。

基金項目：國家社會科學基金項目《農(nóng)村公共服務供給的“碎片化”及其治理研究》（14BGL150）；江蘇高校哲學社會科學研究重點項目《社會治理創(chuàng)新的價值研究》（2015ZDIXM012）。

收稿日期：2015-04-15

DOI:10.13253/j.cnki.ddjjgl.2015.09.013

[中圖分類號]F299.21

[文獻標識碼]A

[文章編號]1673-0461（2015）09-0063-06