“歲月號”沉船事故后韓國海上執(zhí)法體制的新變化

金　秋，余閏智

(1.北京工商大學法學院，北京　102488；2.清華大學社會科學學院，北京　100084)

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“歲月號”沉船事故后韓國海上執(zhí)法體制的新變化

金秋1，余閏智2

(1.北京工商大學法學院，北京102488；2.清華大學社會科學學院，北京100084)

摘要:2014年4月16日韓國“歲月號”沉船事故發(fā)生之后，韓國總統(tǒng)樸槿惠在5月19日即做出解散韓國海洋警察廳的重大決定。以韓國海洋警察廳為研究對象，在追溯其發(fā)展歷史，分析其性質(zhì)和組織結(jié)構(gòu)后，研究探討了韓國海洋警察廳在“歲月號”沉船事故中暴露出的問題，展望其新設(shè)立的國民安全處與海洋警備安全本部的未來發(fā)展方向，試圖對中國海洋執(zhí)法體制的發(fā)展提出有益的建議。

關(guān)鍵詞:韓國海上執(zhí)法機構(gòu)；海洋警察；國民安全處；海洋警備安全本部；“歲月號”沉船事故

一、 韓國海洋警察的發(fā)展歷史

韓國實行統(tǒng)一的海上執(zhí)法管理體制，韓國海上執(zhí)法機構(gòu)以韓國海洋警察為代表。韓國海洋警察(Korea Coast Guard，KCG)負責韓國海上執(zhí)法工作。1953年韓國政府依據(jù)《漁業(yè)資源保護法》制定了“海洋警察隊設(shè)置計劃”，同年12月14日公布了《海洋警察隊編制令》(總統(tǒng)令第844號)，12月16日又公布了《海洋警察隊編制執(zhí)行規(guī)則》(內(nèi)務(wù)部)。韓國在釜山成立了海洋警察隊，隸屬于內(nèi)務(wù)部。1991年海洋警察隊被升格為海洋警察廳。2000年，韓國出臺了國家海洋發(fā)展的未來藍圖和國家戰(zhàn)略，建立了《海洋開發(fā)基本計劃：海洋韓國Ocean Korea 21》，積極應(yīng)對21世紀國內(nèi)外海洋水產(chǎn)環(huán)境變化。在這樣的環(huán)境下，韓國海洋警察在捍衛(wèi)國家主權(quán)、維護海洋權(quán)益和海上治安秩序方面將發(fā)揮越來越大的作用，并已經(jīng)成為韓國有效管理海洋與維護海洋權(quán)益的重要力量。

經(jīng)過60多年的發(fā)展，尤其是韓國海洋警察從韓國警察廳分離以后，尋找到了屬于自己特色的機構(gòu)組織發(fā)展之路。整理韓國海洋警察自創(chuàng)設(shè)到目前的發(fā)展歷史，可以得出韓國海上執(zhí)法機構(gòu)的演變途徑，具體如表1所示。

表1　韓國海上執(zhí)法機構(gòu)的演變途徑[1]

①VTS(Vessel Traffic Service)通常稱為船舶交通管理系統(tǒng)。這意為船舶交通服務(wù)，是由主管機關(guān)實施的、用于增進交通安全和提高交通效率以及保護環(huán)境的服務(wù)。

韓國海上執(zhí)法機構(gòu)的名稱經(jīng)歷了多次變動，如海洋警察隊、海洋警備隊司令部、海洋警備隊、海洋警察廳等。而且，發(fā)生“歲月號”沉船事故以后把海洋警察廳解散，重新組建成為海洋警備安全本部，由國民安全處管理。雖然韓國海上執(zhí)法機構(gòu)的名稱多次變更，但組成人員的性質(zhì)與主要職能較一貫。所以，筆者將每個階段區(qū)分使用當時的海上執(zhí)法機構(gòu)名稱為主論述，而一般闡述韓國海上執(zhí)法機構(gòu)時以通稱海洋警察進行研究分析。

二、原韓國海洋警察廳的概況

(一)韓國海洋警察的性質(zhì)

韓國海上執(zhí)法隊伍的性質(zhì)是屬于警察組織型。韓國海洋警察②韓國警察分為兩種，陸上警察與海洋警察。受到“歲月號”沉船事故的影響，新設(shè)國民安全處所屬的海洋警備安全本部以后，海洋警察更名為國民安全處所屬的警察公務(wù)員，可還是簡稱海洋警察或海警。所以，筆者將在常規(guī)的韓國海上執(zhí)法方面使用海洋警察的說法。與韓國陸上警察都曾是隸屬于內(nèi)務(wù)部的同一個身份。這兩個組織在組織文化和制度層面上有很多相似之處。但韓國海洋警察具有自身的特性，因此其發(fā)展又不能將陸上警察作為模板，需要找到符合自身機構(gòu)屬性的發(fā)展之路。正因為與陸上警察的相似和自身特性，導致了韓國海洋警備安全本部發(fā)展非常曲折，自我定位仍在學界和實務(wù)界爭論不休。

1.陸上警察與海洋警察的相似點[2]

第一，兩組織的根本依據(jù)是《警察官職務(wù)執(zhí)行法》。但這部法律主要的適用對象是陸上警察。因此在適用此法的過程中，出現(xiàn)了許多問題。為解決這些問題，2012年2月22日制定了《海洋警備法》。但至今海洋警察的一些職能還需要以《警察官職務(wù)執(zhí)行法》的相關(guān)條文作為依據(jù)。

第二，共同適用《警察公務(wù)員法》。海洋警備安全本部和陸上警察廳在招聘、升職、派遣、休假、解職、復職、免職、解任和罷免等問題上，都適用本部法律。而且《國家公務(wù)員法》第2條第2款第2項將海洋警察和陸上警察統(tǒng)一規(guī)定為，是具有警察公務(wù)員身份的特定職務(wù)公務(wù)員。

第三，根據(jù)韓國《刑事訴訟法》第196條的規(guī)定，執(zhí)行司法警察的管理任務(wù)。根據(jù)韓國《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，《警察公務(wù)員法》第2條(職級區(qū)分)規(guī)定的從巡警到警務(wù)官在進行搜查活動時，要接受檢察官或司法警察官的指揮。

2.韓國海洋警察的特殊性[3]

第一，同質(zhì)感和異質(zhì)感共存。從警察公務(wù)員的角度來看，海洋警察和陸上警察沒有什么差異。但因為曾有隸屬于不同機構(gòu)的時期，因此同質(zhì)感和異質(zhì)感共存。1955年隸屬于內(nèi)務(wù)部的海洋警察隊轉(zhuǎn)到了商工部海務(wù)廳，名稱也改為了“海洋警備隊”。1962年再次回到內(nèi)務(wù)部之中，恢復了海洋警察隊的警察公務(wù)員身份。1996年以后，改為隸屬于海洋水產(chǎn)部的部門，后又有多次調(diào)整。這些對海上執(zhí)法機構(gòu)的確立和發(fā)展形成了阻礙。身份的同一性維持了較長的時間，但其隸屬部門的一貫性非常低。

第二，交通手段依存度高。與陸上警察最大的區(qū)別之處就是，在業(yè)務(wù)執(zhí)行過程中，海洋警察對交通手段的依存度非常高。與陸地不同，如果沒有船舶這樣的交通工具，很難在海上執(zhí)法。海洋警察在海上執(zhí)法的過程中，不僅需要艦艇這樣的裝備，還需要運用和管理這些裝備的專家。因此大部分海洋警察需要具備對船舶運用的知識和作為警察官在業(yè)務(wù)執(zhí)行時的法律知識。

第三，受海上自然條件影響大。海洋警察在執(zhí)法過程中，受自然條件的制約。特別是在變化無常的大海上，高端技術(shù)裝備有時會變成無用之物，因此在工作時需要有犧牲的覺悟。在事故發(fā)生時，與陸地不同，艦艇上的海上警察可能存在一次性全部犧牲的情況，因此海上警察是高危工種。

第四，工作任務(wù)中涉外因素多。海洋警察在執(zhí)行海洋警備和專屬經(jīng)濟水域的警備任務(wù)時，可能會產(chǎn)生國際沖突和外交糾紛。根據(jù)中韓漁業(yè)協(xié)定、韓日漁業(yè)協(xié)定，外國漁船在進入韓國水域進行非法捕撈時，韓國海洋警察可以拘留外國漁船并進行司法處理。海洋警察也負責SAR(Search and Rescue)這樣的國際性任務(wù)，并且是其主要任務(wù)之一。

第五，與其他機關(guān)業(yè)務(wù)重疊。海洋警察在協(xié)助其他機關(guān)時，可能存在業(yè)務(wù)重疊的情況。逮捕偷渡者、查處走私入境人員等業(yè)務(wù)是出入境管理局和關(guān)稅廳的業(yè)務(wù)。但根據(jù)法律規(guī)定，海洋警察需要支援這些機關(guān)的相關(guān)業(yè)務(wù)。偷渡和走私已經(jīng)成為了海上最為常見的犯罪類型。而海洋水產(chǎn)部的國家漁業(yè)管理團也管制違法捕撈漁船，可目前海洋警察廳的最主要任務(wù)就是執(zhí)法違法捕撈作業(yè)。

第六，管轄范圍廣闊。海上警察不僅是對海洋，而且對陸地也有管轄權(quán)。在職能層面上，其地位得到了很大提升。根據(jù)《海洋污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，在發(fā)生海洋污染的情況下，海洋警察可以就排放污染物的陸上設(shè)施進行搜查。而根據(jù)《水上休閑安全法》的相關(guān)規(guī)定，確立了其對內(nèi)水的管轄權(quán)。海洋警察正在行使廣泛的職能。

(二)韓國海洋警察廳的主要業(yè)務(wù)

自1953年創(chuàng)建以來，韓國海洋警察廳的業(yè)務(wù)范圍經(jīng)歷了逐漸擴大的過程。[4]67-691953年韓國海洋警察隊的職能只限于領(lǐng)海警備和漁業(yè)資源保護，其后才增加了海上救助和其他海上治安業(yè)務(wù)。20世紀60年代，針對韓朝雙方對立現(xiàn)狀，為保護漁業(yè)資源，韓國海洋警察隊獲得了獨立的指揮權(quán)，其警察機關(guān)職能得到了長足的發(fā)展。1969年開始，海軍和水產(chǎn)廳的漁業(yè)保護職能逐步轉(zhuǎn)移到韓國海洋警察隊的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，1978年增加了防治海洋污染監(jiān)視業(yè)務(wù)，1986年增加了管理船舶出入港口業(yè)務(wù)。

根據(jù)1991年《簡易審判相關(guān)程序法》，海洋警察廳開始執(zhí)行警察的一般業(yè)務(wù)。1994年《引航事業(yè)法》通過之后，海洋警察廳開始執(zhí)行引航、搜尋、救助業(yè)務(wù)；1995年成為了海上搜尋、救助(search and rescue)協(xié)議的執(zhí)行機關(guān)。

1996年韓國海洋警察廳成為海洋水產(chǎn)部的外廳之后，接受了防治海洋污染、救助、LUT(Local User Terminal)①LUT(Local User Terminal)：海洋警察廳運營的衛(wèi)星遇險通信所，接收船舶遇險信號的衛(wèi)星遇險通信系統(tǒng)。等業(yè)務(wù)。《專屬經(jīng)濟水域法》的制定，其管轄范圍得到了進一步擴展。2000年《水上休閑安全法》的制定成為了海洋警察廳將其職能范圍擴張到陸上內(nèi)水面的契機。2004年，隨著海洋警察學校建校，確立了海洋警察教育訓練職能。2012年《海洋警備法》制定之后，海洋警察廳有了執(zhí)行海洋警備業(yè)務(wù)的法律依據(jù)。2013年《海洋警備法》修改之后，每年的9月10日成為了海洋警察日②為宣傳保護海洋資源與管理的重要性，并且紀念1996年9月10日專屬經(jīng)濟水域制度法制化，確立了海洋警察日。。[5]

經(jīng)過60多年的發(fā)展，韓國海洋警察廳的業(yè)務(wù)范圍不斷擴大，逐漸成為了韓國政府中舉足輕重的機關(guān)。韓國海洋警察廳的目標是維護安全清潔的海洋，其主要業(yè)務(wù)可以概括為：[6-7]第一，警備巡邏及海難搜尋救助。當發(fā)生海洋事故時，為保護生命和財產(chǎn)安全，采取迅速有效的救助活動。第二，管理海上交通安全。為實現(xiàn)安全的海上觀光、休閑活動，為國民排除在海上發(fā)生的所有危險和障礙。第三，海上治安維護。通過預防和管制所有的海上犯罪，達到平穩(wěn)的海上秩序。第四，保護海洋環(huán)境。為保護海洋環(huán)境，積極開展防治海洋污染和污染事故的預防活動。第五，防治海洋污染。徹底預防海上污染物泄漏、防除污染物質(zhì)，完善相關(guān)防治活動，創(chuàng)造清潔的海洋環(huán)境。第六，國際交流協(xié)作。調(diào)查國際性犯罪活動的形態(tài)，盡最大努力管制海上走私等國際性海上犯罪。尤其是進入21世紀以來，隨著跨國性犯罪及恐怖活動威脅等的擴散，海上安全及治安方面也受到嚴峻的威脅，韓國海洋警察廳又將開始應(yīng)對海上突發(fā)事件與海上反恐的新任務(wù)。2002年1月，海洋警察廳組建海洋警察特工隊，在2002年韓日世界杯足球賽與2010年20國集團首爾峰會期間的水上安全保衛(wèi)中發(fā)揮了積極作用。因此，韓國海洋警察廳的業(yè)務(wù)將越來越多，其重要性也越來越突出。

三、韓國海洋警察存在的問題

雖然韓國海上執(zhí)法機制從機構(gòu)設(shè)置到工作職能都比較完善，但2014年的“歲月號”沉船事故使其機制的內(nèi)在問題暴露無遺。該事故發(fā)生于2014年4月16日“歲月號”由仁川港駛往濟州島的途中，客輪載有476人，其中包含檀園高等學校高中二年級學生325名、船員23名。這艘總重6 835噸的客輪于韓國標準時間8時48分發(fā)出求救信號。[8]事故共造成295人死亡，172人生還，另有9人下落不明。其中檀園高等學校325名學生中，只有75人獲救。[9]此次海難事故造成了重大人員傷亡，韓國海洋警察廳作為搜救的執(zhí)行機關(guān)，理應(yīng)承擔相應(yīng)責任。韓國海洋警察在本次事故搜救過程中暴露出如下問題。

(一)機構(gòu)定位不明確

原海洋警察廳職能主要分為警察職能和海上救助等職能。就海洋警察廳應(yīng)當以警察職能為中心發(fā)展，還是應(yīng)當以海上救助等職能為中心發(fā)展，特別是“歲月號”沉船事故發(fā)生后，學界和實務(wù)界又展開了爭論。此前在海洋警察先進化方案的研究成果中，三位委員中有兩位強烈主張海洋警察廳應(yīng)當以海難救助等為中心發(fā)展。1998年韓國行政研究院的《海洋警察力量強化方案》反映了海洋警察廳的較多內(nèi)部意見，提出應(yīng)當以海洋警察廳的警察職能為中心發(fā)展。2001年附屬于韓國海洋大學的海事產(chǎn)業(yè)研究所提出了《海洋警察職能和組織體系改善方案》。該研究報告提出了混合式發(fā)展，即海洋警察廳應(yīng)當同時重點發(fā)展警察職能和海難救助等職能。這反映了海洋警察廳職員和海洋學者的意見。但由于職能有兩面性，海洋警察廳的機構(gòu)定位仍會存在問題。從1996年海洋警察廳成為獨立的外廳開始，對于其機構(gòu)的爭議一直延續(xù)至今。但從海洋警察廳的發(fā)展來看，其是以警察職能為中心發(fā)展的。海洋警察廳之所以無法放棄警察職能，很大部分源自其地緣政治。朝鮮半島尚不統(tǒng)一，周邊包括中國、俄羅斯、日本在內(nèi)的強國林立，海洋警察廳需要輔助海軍維護海洋權(quán)益。[4]117-118

但“歲月號”沉船事故的發(fā)生卻凸顯了以警察職能為中心發(fā)展的韓國海洋警察廳的弊端。經(jīng)過60多年的發(fā)展，海洋警察廳的人員得到了擴充，搜救裝備也得到了很大提升。很遺憾的是，這些發(fā)展在“歲月號”沉船事故的搜救過程中卻黯然失色。在接到求救電話之后，海警搜救直升機第一時間到達了搜救現(xiàn)場。但在“歲月號”側(cè)翻、漸漸沉入海底的過程中，由于沒有播放裝備，沒能進行廣播，疏散乘客。[10]聽從船上廣播，“不要走出船艙，外面很危險，請呆在船艙中”的乘客，靜靜地呆在了漸漸沉入海水中的船艙中。其中留在船艙里的大部分乘客是中學生。海洋警察廳搜救艇到達現(xiàn)場之后，由于沒有攜帶氧氣筒，在與漁民用橡皮艇對從倒翻在海水中的乘客進行搜救時，并沒能對向著船艙窗戶外揮動救生衣的乘客進行救助?！皻q月號”完全沉入海水中的當天下午3點42分，海洋警察廳的潛水搜救人員詢問海洋警察廳情況室職員，由于沒有帶氧氣筒，能否得到海軍裝備的支援。[11]韓國海洋警察廳在搜救過程中，對遇難人員和搜救人員的人數(shù)統(tǒng)計有過致命錯誤，對搜救方法等也束手無策。這可以說是其機構(gòu)定位不明確、發(fā)展失衡帶來的惡果。

所以，海洋警察廳被批評忽視了以海上救助等為中心的最基本職能。其警察職能的核心業(yè)務(wù)——搜查與情報職能過于散漫也受到廣泛質(zhì)疑。

(二)職能重復、分散

政府職能分散時，政府的政策很難得到有效執(zhí)行，政策的連貫性也很難得到保證。除個別情況之外，類似職能的分散將導致效率低下。政府職能的重復和分散很難產(chǎn)生善意的競爭意識，反而會擴散部門利己主義，形成小集團，對政府機構(gòu)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。就韓國海洋警察廳來說，其職能的重復和分散大致如下：海洋水產(chǎn)部和海洋警察廳都具有海洋安全政策、引航管理、港灣局管理等海洋安全職能。海洋警備和安保、海洋搜尋和救助等具有現(xiàn)場執(zhí)行性質(zhì)的職能，由海洋警察廳負責。引航管理、航標設(shè)置和管理、船舶檢查和船員教育、海上交通管制等預防性職能是由海洋水產(chǎn)部負責。職能重復對于要求連貫性和系統(tǒng)性的海洋安全關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)處理造成阻礙，職能分散則有可能造成預防職能和現(xiàn)場執(zhí)行職能無法有效銜接，造成不良后果。[4]118-119

上述問題在“歲月號”沉船事故中也充分暴露了出來。事故發(fā)生之后，在災難救助現(xiàn)場、青瓦臺、安全行政部等都設(shè)置了災害對策本部。但到底由誰來掌控災難救助的指揮權(quán)一直處于爭議之中。最近公布的韓國海洋警察廳的音頻資料中，全南消防本部在4月26日上午8點52分接到檀園高等學校學生的第一個報警之后，認為這屬于海洋警察廳管轄事務(wù)，21分鐘之后才出動直升機。[12]此外，事故發(fā)生時，“歲月號”給海洋水產(chǎn)部管理的濟州VTS中心發(fā)出了求救信號，但事故發(fā)生的海域是海洋警察廳管轄的珍島VTS中心。而珍島VTS中心的管理人員未能及時發(fā)現(xiàn)進入其管轄海域的“歲月號”，導致未能在“歲月號”發(fā)生事故時及時進行搜救。而為了推卸責任，VTS職員刪除了相關(guān)記錄，后被檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)，并對相關(guān)責任人開展調(diào)查。[13]韓國VTS體制系統(tǒng)(韓國共有17所VTS中心，其中15所VTS中心由海洋水產(chǎn)部管理，其余2所VTS中心移交給海洋警察廳管理)的二元化導致了VTS管制業(yè)務(wù)的空白及混亂。[14]搜救職能和搜救指揮權(quán)的分散是導致“歲月號”沉船事故中出現(xiàn)大量人員傷亡的一個主要原因。

四、“歲月號”沉船事故以后的變化

2014年5月19日，韓國總統(tǒng)樸槿惠就“歲月號”沉船事故發(fā)表對國民談話時表示，由于韓國海洋警察廳在“歲月號”沉船事故中辦案不力，決定解體韓國海洋警察廳。同時由于對國民安全負最終責任的安全行政部沒有盡到應(yīng)盡的責任，決定把安全行政部的安全、人事、行政等核心職能分離出來。

(一)政府組織法修正案

“歲月號”沉船事故發(fā)生之后，韓國政府于11月18日召開國務(wù)會議，表決通過了政府部門改革法案。按照改革法案，韓國政府新設(shè)“國民安全處”和“人事革新處”，海洋警察廳與消防防災廳則被編入新設(shè)的國民安全處下屬的海洋警備安全本部與中央消防本部。新法案在11月19日正式生效，成立61年之久的韓國海洋警察廳正式解體。國民安全處作為國務(wù)總理室(相當于中國的國務(wù)院)直屬機構(gòu)，主要負責國家安全管理職能和防災職能，扮演“安全指揮塔”角色。[15]

另一方面，韓國安全行政部將更名為行政自治部，安全管理職能移交給新設(shè)的國民安全處，人事職能移交給人事革新處，而有關(guān)政府組織、電子政府、財政和稅收等行政職能則保留了下來。人事革新處作為國務(wù)總理室直屬機構(gòu)，安全行政部的公務(wù)員人事、倫理、服務(wù)職能將移交到該處。設(shè)立人事革新處的目的是為了在改革官商勾結(jié)的公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部積弊、迅速有效地推進公務(wù)員改革、提升公務(wù)員素質(zhì)的同時，實現(xiàn)清廉高效政府。其主要負責推進公職社會改革和公務(wù)員養(yǎng)老金制度(韓國稱公務(wù)員年金制度)改革等。

(二)新設(shè)國民安全處

為解決“歲月號”沉船事故中所凸顯的災難安全管理系統(tǒng)問題，政府決定設(shè)立隸屬國務(wù)總理的“國民安全處”。設(shè)立國民安全處的目的是，整合分散在各個部門中的關(guān)于災難管理的職能，構(gòu)筑強有力的災難安全控制中心，強化救助現(xiàn)場的應(yīng)對能力和專業(yè)性。國民安全處的職能有：安全行政部的災難管理、調(diào)整職能，消防防災廳的全部職能，海洋警察廳的海洋警備、安全、海上發(fā)生的搜查情報、污染防治職能，海洋水產(chǎn)部的VTS職能。過去海洋警察廳的陸上搜查、情報職能將移交到警察廳。消防防災廳和海洋警察廳正式解散。

國民安全處設(shè)立前，自然災害由消防防災廳負責，社會災難由安全行政部負責，海上災難由海洋警察廳負責，現(xiàn)在上述災難管理職能由國民安全處統(tǒng)一行使，如圖1所示。災難發(fā)生時，國民安全處長官將行使中央災難對策本部長的權(quán)力。重大災害發(fā)生時，由國務(wù)總理擔任中央災難對策本部長。

圖1　國民安全處的組織圖

災難發(fā)生時，明確緊急救助活動現(xiàn)場的消防機關(guān)(陸上)和海洋安全機關(guān)(海上)的職能。在必要時，國民安全處為支援救助活動可以將特殊機動救助隊派遣到現(xiàn)場。緊急救助活動的參與機關(guān)(警察和部隊等)需要接受中央消防本部或海洋警備安全本部的指揮。賦予了安全檢查公務(wù)員特別司法警察權(quán)和國民安全處長官關(guān)于災難安全管理事務(wù)的預算事前協(xié)議權(quán)。每年的4月16日(“歲月號”沉船事故發(fā)生日)定為了“國民安全日”。

(三)韓國海洋警備安全本部的成立

2014年11月19日，成立61年的海洋警察廳正式解散，主要業(yè)務(wù)都轉(zhuǎn)到了新設(shè)的海洋警備安全本部之下。韓國海洋警備安全本部現(xiàn)隸屬國務(wù)總理的國民安全處，為副部級的機構(gòu)。韓國海洋警備安全本部屬于警察組織型。內(nèi)部采用4級垂直管理模式，在組織機構(gòu)上分為中央機構(gòu)和分屬機構(gòu)，從上到下依次為：總部、地方海洋警備安全本部、海洋警備安全署、海洋警備安全中心和辦事處。韓國海洋警備安全本部的總部設(shè)在仁川，主要有本部長1名和海洋警備安全調(diào)整官1名，下設(shè)海洋警備安全局(負責國際合作、管轄海域警備巡邏、防范海上威脅、海難救援、水上休閑安全與海上犯罪活動的搜查)、海洋污染管理局(負責污染預防、監(jiān)視、分析、防除等)和海洋裝備技術(shù)局(負責海上裝備管理、海上交通管制、技術(shù)維護)3個局及14個科，統(tǒng)管全部的韓國海洋警察機構(gòu)及部門。另外，總部還設(shè)有4個直屬機構(gòu)：海洋警備安全教育院(位于全羅南道麗水市)、海洋警備安全研究中心、海洋警察整備廠(位于釜山)和中央海洋特殊救助團。尤其是“歲月號”沉船事故以后，為在海洋事故發(fā)生時最早到達現(xiàn)場救助人命、采取初步措施和處理事故現(xiàn)場，2014年12月23日，海洋警備安全本部內(nèi)新設(shè)“中央海洋特殊救助團”，本部在釜山。上述組織機構(gòu)具體如圖2所示。為了提高應(yīng)對發(fā)生在東海及西海區(qū)域事故的能力，將在2015年上半期創(chuàng)設(shè)東海、西海特殊救助隊，在2017年之前，構(gòu)筑濟州島、中部海域特殊救助隊。韓國海洋警備安全本部的總部機關(guān)以下，為了進一步加強海上執(zhí)法能力，在仁川、木浦、釜山、東海、濟州島分別成立中部、西海(黃海)、南海、東海、濟州島五個地方海洋警備安全本部。地方海洋警備安全本部還設(shè)有航空團、特工隊、港灣交通管制中心(港灣VTS)、沿岸交通管制中心(沿岸VTS)等直屬機構(gòu)。地方海洋警備安全本部是韓國海洋警備安全本部總部的下屬機關(guān)，直接對總部負責，在行政上發(fā)揮自己的重要作用。韓國的每個沿海市、郡地區(qū)都設(shè)置有海洋警備安全署，負責管理海洋安全及其他海洋警備安全事務(wù)，擁有對海洋警備安全中心及辦事處的管轄權(quán)。按照管轄海域開設(shè)了17個海洋警備安全署，由各個地方海洋警備安全本部管理。其下包括90個海洋警備安全中心，240個辦事處(2015年1月統(tǒng)計)并配備了相關(guān)的警備救難艦艇、警戒機動艇、救援直升機等。各個沿海地區(qū)及島嶼設(shè)有海洋警備安全中心，管理島嶼及沿海地區(qū)的海上警務(wù)及其相關(guān)海洋事務(wù)。在沿岸港口均設(shè)立海洋警備安全辦事處，負責對港口的監(jiān)管及警務(wù)服務(wù)。具體如圖3所示。

圖2　海洋警備安全本部的中央組織機構(gòu)圖

圖3　海洋警備安全本部的分屬機構(gòu)組織圖

五、韓國海洋執(zhí)法體制改革之借鑒與建議

“歲月號”沉船事故之后，韓國政府解散了海洋警察廳，新設(shè)了海洋警備安全本部，縮小了海洋警備安全本部的搜查、情報職能，但通過強化搜尋救助職能和統(tǒng)一海上交通管制職能等方式，提高了其專業(yè)性，并正在向統(tǒng)一的海上執(zhí)法機構(gòu)方向發(fā)展。新設(shè)的海洋警備安全本部以艦艇、海洋警備安全中心等設(shè)備和機構(gòu)強調(diào)了以現(xiàn)場為中心的執(zhí)行能力，將以創(chuàng)新思想調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，迎接新的挑戰(zhàn)。韓國海洋執(zhí)法體制的發(fā)展已經(jīng)得到了東亞各國的關(guān)注。

2015年2月25日，中韓雙方完成中韓自貿(mào)協(xié)定全部文本的草簽，對協(xié)定內(nèi)容進行了確認。中韓自貿(mào)協(xié)定是中國迄今為止涉及國別貿(mào)易額最大、領(lǐng)域范圍最為全面的自貿(mào)協(xié)定。[16]中國已經(jīng)成為了韓國第一大貿(mào)易伙伴，韓國則是中國在東亞重要的鄰國，也是越來越重要的貿(mào)易伙伴。中國必然會關(guān)心韓國國內(nèi)的制度創(chuàng)新和新變化，而韓國海洋執(zhí)法體制的改革更為中國所關(guān)注，因為中國也在進行相關(guān)制度的改革和創(chuàng)新。

長期以來，中國的海洋管理在橫向上表現(xiàn)為綜合管理和部門分工相結(jié)合，即在國家海洋局綜合管理的基礎(chǔ)上，再按用海類別，由相應(yīng)的行業(yè)主管部門管理；在縱向上建立了中央、省、市、縣四級海洋資源監(jiān)督管理機關(guān)。從總體來看，中國海洋管理基本上是陸地各種資源開發(fā)行業(yè)部門管理職能向海洋的延伸，并沒有一個涉海部門能夠有效地實施海洋綜合管理。與分散的行業(yè)管理相對應(yīng)，原有的海上執(zhí)法隊伍主要有5支，即國土資源部國家海洋局的海監(jiān)隊伍、交通運輸部海事局的海巡執(zhí)法隊伍、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局的中國漁政、公安部邊防管理局的海警部隊、海關(guān)總署的海關(guān)緝私警察隊伍。

在“建設(shè)海洋強國”國家戰(zhàn)略背景下，為加強海洋綜合管理和推進海上統(tǒng)一執(zhí)法、提高執(zhí)法效能，2013年3月10日，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》經(jīng)十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過，重新組建了國家海洋局。2013年7月22日，海上警備力量中的中國公安邊防海警部隊、中國海監(jiān)總隊、中國漁政和中國海關(guān)緝私局的所有職能轉(zhuǎn)到了重組后的國家海洋局之下。重新組建的國家海洋局由國土資源部管理，其主要職責是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導。國家海洋局的設(shè)立，無疑會對未來中國海上執(zhí)法力量的發(fā)展起到促進作用。原韓國海洋警察廳所存在的問題及其給我們的啟示也不容忽視，而韓國海上執(zhí)法機構(gòu)的新變化值得中國參考借鑒。

第一，完善涉海法律體系建設(shè)迫在眉睫。此次執(zhí)法體制改革中機構(gòu)整合先行，但尚未建立海上執(zhí)法的法律法規(guī)體系?，F(xiàn)有的少量涉及海洋管理的綜合性法律中原則性規(guī)定較多，具體可操作的細則較少，甚至缺乏明確的主管部門或負責機構(gòu)。

第二，要解決職能分散和重復的問題。新成立的國家海洋局和中國海警局的組織形式比較復雜，其所屬上級機關(guān)和權(quán)限分配等問題不夠明朗。如涉及海洋管理和執(zhí)法的規(guī)章由國家海洋局起草并提請國土資源部部務(wù)會議審議通過后，由國土資源部發(fā)布，但國家海洋局又以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法并接受公安部業(yè)務(wù)指導①參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家海洋局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[2013]52號)。。這次機構(gòu)整合并沒有涉及中國海事局。而在國際上，海上交通安全管理、海上搜救都是統(tǒng)一的海上執(zhí)法不可分割的重要職責。因此，要實現(xiàn)真正的海上統(tǒng)一執(zhí)法還需進一步整合中國海事的相關(guān)職能。

第三，明確發(fā)展方向至關(guān)重要。中國經(jīng)濟已發(fā)展成為高度依賴海洋的外向型經(jīng)濟，對海洋資源、空間的依賴程度大幅提高，管轄海域外的海洋權(quán)益也需要不斷加以維護和拓展，這些都需要通過建設(shè)海洋強國加以保障。目前，海上恐怖活動猖獗，嚴重影響了地區(qū)穩(wěn)定和世界和平。中國雖然在強調(diào)和平崛起，但應(yīng)肩負起維護世界和平的重任，打擊海上恐怖活動就是其重任之一。海上執(zhí)法機構(gòu)是維護海上安全和國家海洋權(quán)益的重要力量。面對建設(shè)海洋強國戰(zhàn)略的重大歷史機遇以及復雜而嚴峻的南海、東海海上安全形勢，中國海上執(zhí)法體制的改革首先需要確定發(fā)展重點，然后明確發(fā)展方向。

在改革海上執(zhí)法體制上，中國應(yīng)以海警為中心，構(gòu)筑統(tǒng)一的、準軍事化的綜合海洋執(zhí)法體制。韓國以警察權(quán)為中心發(fā)展其海上執(zhí)法力量，但在“歲月號”沉船事故中暴露出了一些問題。但以警察權(quán)為中心發(fā)展海上執(zhí)法力量，卻是最符合中國目前現(xiàn)狀的一個改革方向。根據(jù)這一發(fā)展重點和方向，應(yīng)重新設(shè)置組織結(jié)構(gòu)，合理安排業(yè)務(wù)人員。同時根據(jù)地區(qū)的綜合環(huán)境，配置和更新裝備。[17]

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A study on the changes of the Korea Coast Guard after the sinking of the MV Sewol

JIN Qiu1，YU Run-zhi2

(1.Law School,Beijing Technology and Business University,Beijing 102488,China；

2.Department of International Relations,Tsinghua University,Beijing 100084,China)

Abstract：After the sinking of the MV Sewol, the Korean government made a decision to dissolve the Korea Coast Guard in the May 19, 2014. After reviewing the history of Korea Coast Guard, this paper analyzes its nature, structure and problems in the sinking of the MV Sewol, and the future of the Ministry of Public Safety and Security and R.O.K. Coast Guard. Then this paper will try to make recommendations on the development of Chinese maritime law enforcement.

Key words：Korean maritime law enforcement agencies；Korea Coast Guard；Ministry of Public Safety and Security；R.O.K. Coast Guard；the sinking of the MV Sewol

do IStaff of the Jinsland VTS left their post without authorization[EB/OL].[2014-06-30].http://news.chosun.com/site/data/htmldir/2014/06/30/2014063000931.html. (in Korean)

作者簡介：金秋(1965-)，女，吉林通化人,法學博士，北京工商大學法學院副教授、碩士生導師，E-mail:jinqiu88@163.com；余閏智(1978-)，女，韓國釜山人，清華大學社會科學學院國際關(guān)系專業(yè)碩士研究生，韓國海洋警察廳(現(xiàn)更名為韓國海洋警備安全本部)警衛(wèi)，E-mail：yurunzhi13@163.com。

收稿日期：2012-03-05

中圖分類號:DF961.9

文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X(2015)01-0077-09