養(yǎng)老金并軌：特權(quán)終結(jié)？

韓永

人社部數(shù)據(jù)顯示，2013年，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的空賬已經(jīng)達(dá)到了3.1萬(wàn)億元，占當(dāng)年財(cái)政收入的24%。

多年久推不前的養(yǎng)老金并軌，似乎在一夜間變了天。

當(dāng)這一消息在12月23日發(fā)布時(shí)，此事已經(jīng)走到了最后一個(gè)程序：尋求立法機(jī)關(guān)支持。當(dāng)日，國(guó)務(wù)院副總理馬凱就這一議題向全國(guó)人大常委會(huì)作報(bào)告，報(bào)告的題目是《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況》。其中提到，我國(guó)將推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，“建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。

此前，這一報(bào)告的內(nèi)容已在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)上獲得通過(guò)。這意味著，距離結(jié)束養(yǎng)老金雙軌制，只差最后一個(gè)表決。

空賬兇猛

此時(shí)，中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，正處于需要變革卻不能的困境中，亟須找到一個(gè)出口。而養(yǎng)老金并軌，正好成為這樣一個(gè)出口。

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)最大的一個(gè)困境，是養(yǎng)老金不足。針對(duì)這一問(wèn)題，在過(guò)去兩年，曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)兩輪爭(zhēng)論：先是2012年年中，由中銀國(guó)際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征和德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿牽頭的研究團(tuán)隊(duì)聯(lián)合發(fā)布報(bào)告稱，到2013年，中國(guó)養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到18.3萬(wàn)億元。隨后，2012年6月18日，《人民日?qǐng)?bào)》刊文稱“養(yǎng)老金不會(huì)缺口18.3萬(wàn)億元，空賬沒(méi)有太大問(wèn)題”，稱到2011年末，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存1.94萬(wàn)億元。

到了2013年，先是人社部部長(zhǎng)尹蔚民在兩會(huì)上表示養(yǎng)老金“不存在缺口”，“累計(jì)結(jié)余2.3萬(wàn)多億元”。接著，全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)黨組書記戴相龍?jiān)诓椪搲辖ㄗh，通過(guò)加大國(guó)有資產(chǎn)劃撥社保的力度和擇機(jī)考慮延長(zhǎng)退休年齡等辦法，來(lái)彌補(bǔ)社保和養(yǎng)老金缺口。

后來(lái)人們發(fā)現(xiàn)，這兩方的說(shuō)法根本是“雞同鴨講”，采用的是兩套不同的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)：人社部的標(biāo)準(zhǔn)是把統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的錢加起來(lái)，再加上各級(jí)政府的補(bǔ)貼，這樣算下來(lái)，就得出了養(yǎng)老金尚有結(jié)余的結(jié)論;而另一方則沒(méi)有算入個(gè)人賬戶，也沒(méi)有算入財(cái)政補(bǔ)貼。因?yàn)榍罢叩姆ǘㄓ猛臼菫槔U費(fèi)者個(gè)人積累，屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)范疇，而不是收上來(lái)后付于他人。而如果將財(cái)政補(bǔ)貼也納入養(yǎng)老金收入，則養(yǎng)老金就永遠(yuǎn)也不存在缺口的問(wèn)題，只是將養(yǎng)老金的缺口轉(zhuǎn)化成了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

從1997年開始，中國(guó)的企業(yè)職工，正式從之前的以企業(yè)承擔(dān)退休費(fèi)為主的養(yǎng)老體系，進(jìn)入以企業(yè)和個(gè)人分擔(dān)為特征的社會(huì)保險(xiǎn)體系。該體系以社會(huì)統(tǒng)籌賬戶為主，以個(gè)人賬戶為輔，企業(yè)繳納工資總額的20%進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶（在2005年之前是其中的17%進(jìn)入這個(gè)賬戶），個(gè)人繳納工資總額的8%進(jìn)入個(gè)人賬戶（2005年之前，是個(gè)人繳納的8%加上企業(yè)繳納的3%進(jìn)入這個(gè)賬戶）。社會(huì)統(tǒng)籌實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，也就是將繳來(lái)的錢馬上發(fā)給退休者;個(gè)人賬戶則實(shí)行積累制，即將個(gè)人的交費(fèi)積累起來(lái)，等退休后發(fā)放。

作為改革的成本，對(duì)那些在改革前參加工作、改革后退休的人（專業(yè)術(shù)語(yǔ)為“中人”），其工作過(guò)的年限視為已經(jīng)繳納養(yǎng)老金，也就是說(shuō)，這些人這一期間的個(gè)人賬戶雖是空賬，但這些人在退休后也可以足額領(lǐng)取養(yǎng)老金，在統(tǒng)籌賬戶存在支付缺口的情況下，其個(gè)人賬戶中的不足部分，就通過(guò)侵蝕后人所交的個(gè)人賬戶來(lái)實(shí)現(xiàn)，致使個(gè)人賬戶步入“后人補(bǔ)足前人”的惡性循環(huán)。制度設(shè)計(jì)中意在為個(gè)人積累的個(gè)人賬戶，客觀上充當(dāng)了“為他人做嫁衣”的角色。

中國(guó)社科院的一份調(diào)查報(bào)告顯示，截至2011年，中國(guó)個(gè)人賬戶空賬額達(dá)到2.2萬(wàn)億元，而當(dāng)年個(gè)人賬戶應(yīng)有規(guī)模約為3.32萬(wàn)億元，空賬率達(dá)到了66%。而此時(shí)距離個(gè)人賬戶空賬額首次突破1萬(wàn)億元，只有4年。

個(gè)人賬戶設(shè)計(jì)的原意，本為激勵(lì)職工為個(gè)人積累而繳費(fèi)，并促進(jìn)企業(yè)繳費(fèi)，但在個(gè)人賬戶被侵占的現(xiàn)實(shí)下，其對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信賴與預(yù)期均大大降低，這必然會(huì)抑制其繳費(fèi)的動(dòng)力。而繳費(fèi)基數(shù)的減少，又會(huì)進(jìn)一步加大社會(huì)統(tǒng)籌的缺口，從而陷入更大規(guī)模侵占個(gè)人賬戶的惡性循環(huán)。人社部數(shù)據(jù)顯示，2013年，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的空賬已經(jīng)達(dá)到了3.1萬(wàn)億元，占當(dāng)年財(cái)政收入的24%。

道德詰問(wèn)

除了對(duì)個(gè)人賬戶的侵占，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴也在增強(qiáng)。人社部2014年4月份公布的一份公報(bào)顯示，2013年，各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼為3019億元，占當(dāng)年財(cái)政收入的2.4%。而在2011年，這個(gè)數(shù)字為2272億元;2012年，該數(shù)字為2648億元。2012和2013年增長(zhǎng)速度分別為16%和14%。

在這些平均的數(shù)字下面，還掩藏了一些困難省份的真實(shí)壓力。以退休人員比例較高的遼寧省為例，2010年，該省各級(jí)財(cái)政共補(bǔ)貼企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)213.1億元，占當(dāng)年財(cái)政收入的10%。

與個(gè)人賬戶空賬的趨勢(shì)一樣，財(cái)政補(bǔ)貼占比的趨勢(shì)也在上揚(yáng)。由曹遠(yuǎn)征和馬駿領(lǐng)銜的研究團(tuán)隊(duì)預(yù)測(cè)，如果不發(fā)生任何改革，在愈演愈烈的老齡化趨勢(shì)沖擊下，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼將會(huì)造成更大的負(fù)擔(dān)。到2050年，養(yǎng)老金缺口將達(dá)到當(dāng)年財(cái)政支出的20%以上。而一些養(yǎng)老壓力較大的省份，這一比例將達(dá)到更加驚人的地步。

為了應(yīng)對(duì)日益迫近的老齡化問(wèn)題，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行改革成為共識(shí)。

戴相龍?jiān)?013年提及的國(guó)有資產(chǎn)劃撥和延長(zhǎng)退休年齡，是當(dāng)下討論最多的兩個(gè)改革路徑。但無(wú)論哪一條路徑，都會(huì)面臨一個(gè)道德性詰問(wèn)：政府在這一問(wèn)題上尚未以公平的面目示人，己所不欲，何以施于人？

這個(gè)問(wèn)題，就是政府機(jī)關(guān)的工作人員，至今沒(méi)有加入職工養(yǎng)老體系，而是享受著“退休前不交費(fèi)，退休后多拿錢”的特權(quán)。以甘肅省為例，2014年，該省機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休水平為月平均3227元，企業(yè)職工則只有2065元，前者是后者的1.56倍。

與此相關(guān)，當(dāng)2008年中央決定將事業(yè)單位人員并入職工養(yǎng)老體系時(shí)，招來(lái)了強(qiáng)烈的反對(duì)，隨后在5省市開展的試點(diǎn)也以失敗告終。一位北京高校教授告訴《中國(guó)新聞周刊》，招致反對(duì)的一個(gè)重要的理由，就是有失公平。“事業(yè)單位和機(jī)關(guān)一樣，承擔(dān)的也是公共服務(wù)的職能。原來(lái)都是機(jī)關(guān)事業(yè)單位綁在一起?，F(xiàn)在財(cái)政沒(méi)錢了，就把我們給切出去了，憑什么呀！”與1997年被切出去的企業(yè)不同，事業(yè)單位里多是專業(yè)技術(shù)人員，知識(shí)分子也比較多，這些人一方面公平意識(shí)比較強(qiáng)，另一方面也自視甚高，起碼不低于公務(wù)員?！安荒馨褭C(jī)關(guān)和事業(yè)單位一個(gè)當(dāng)成親兒子，一個(gè)當(dāng)成養(yǎng)子，這不對(duì)，理念就不對(duì)?！?

公平問(wèn)題成為橫亙?cè)陴B(yǎng)老改革面前的一道障礙，無(wú)論是事業(yè)單位改革，還是國(guó)有資產(chǎn)劃入，還是延遲退休，都在盯著政府機(jī)關(guān)的養(yǎng)老。在這樣的背景下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一勢(shì)在必行。

坐實(shí)做空？

但養(yǎng)老保險(xiǎn)要實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一，還需要良好的制度設(shè)計(jì)。

南開大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院院長(zhǎng)關(guān)信平告訴《中國(guó)新聞周刊》，在統(tǒng)一之前，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度首先要做一個(gè)選擇：對(duì)于個(gè)人賬戶，是堅(jiān)持現(xiàn)有的“坐實(shí)”政策，還是改成“做空”？

關(guān)信平的這一說(shuō)法，是基于個(gè)人賬戶的一個(gè)現(xiàn)實(shí)：制度上，個(gè)人賬戶要求坐實(shí)，但實(shí)際上，該賬戶存在著大量的空賬?！艾F(xiàn)在是既沒(méi)有坐實(shí)，也沒(méi)有確定要做空。先要確定這個(gè)，因?yàn)檫@是兩種不同的制度安排。”

關(guān)信平的觀點(diǎn)是：如果要坐實(shí)，就要保證這筆資金的保值增值，不能像現(xiàn)在這樣只放在銀行里，收益率還趕不上通貨膨脹率。而要保值增值，就要改變現(xiàn)有的運(yùn)營(yíng)模式，不再由政府來(lái)管，而是把這筆錢交給市場(chǎng)來(lái)做，由一些有資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)這筆資金。個(gè)人可以在這些機(jī)構(gòu)中進(jìn)行選擇，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)由機(jī)構(gòu)和個(gè)人共同承擔(dān)。政府只負(fù)責(zé)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管，市場(chǎng)的盈虧與其沒(méi)有關(guān)系。

按照現(xiàn)有的規(guī)定，各級(jí)政府管理的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，只能用于購(gòu)買國(guó)債或存入銀行。若按協(xié)定存款利率計(jì)，過(guò)去十多年，每年收益率不到2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于每年3%～5%的通脹率。而據(jù)戴相龍2013年的介紹，由投資渠道較寬的全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)管理的近萬(wàn)億元全國(guó)社?；?，十多年來(lái)的年均收益率為8.4%，高出前者6.9個(gè)百分點(diǎn)。

關(guān)信平提供的另外一種選擇，是個(gè)人賬戶還可以讓政府來(lái)管，但把它做空，就是不再把8%放在個(gè)人賬戶里，而是現(xiàn)收現(xiàn)付，收上來(lái)就直接付給退休人員，賬戶里只留有一定數(shù)額的儲(chǔ)備金?！耙簿褪亲龀擅x個(gè)人賬戶。個(gè)人通過(guò)記賬來(lái)證明自己交了多少錢，將來(lái)根據(jù)交錢的額度來(lái)領(lǐng)取養(yǎng)老金。這樣政府就沒(méi)了保值增值的壓力?！?/p>

2014年12月28日，在“中國(guó)社科院社會(huì)保障國(guó)際論壇2014暨《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014》發(fā)布式——‘三中全會(huì)的理論突破與名義賬戶研討會(huì)”上，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉說(shuō)，坐實(shí)個(gè)人賬戶已經(jīng)無(wú)法持續(xù)，名義個(gè)人賬戶可以成為下一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的模式。對(duì)于無(wú)法坐實(shí)的理由，樓繼偉給出了兩條：一是代際成本無(wú)法化解，二是道德風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法控制。前者似指在1997年的改革中，由于政府沒(méi)有承擔(dān)改革成本，致使這一代繳費(fèi)者的個(gè)人賬戶，不得不用來(lái)支付上一代退休人的養(yǎng)老金;后者則指在現(xiàn)實(shí)中客觀存在的采取各種手段漏保和騙保行為。

養(yǎng)老金統(tǒng)一要解決的另一個(gè)制度設(shè)計(jì)，是如何減少來(lái)自機(jī)關(guān)事業(yè)單位的阻力。這需要考慮兩方面的因素，一是8%的個(gè)人繳費(fèi)如何解決;二是如何處理并入后職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與原來(lái)退休金額之間的差距。首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任呂學(xué)靜告訴《中國(guó)新聞周刊》，制度設(shè)計(jì)的一個(gè)原則是：在改革之初，不能讓改革對(duì)象投入增加、收入減少，也就是不能讓這些人吃虧。

受訪者大多認(rèn)為，個(gè)人繳費(fèi)這一塊，可以參照1997年的做法，視同其已經(jīng)工作的年限已經(jīng)繳費(fèi)，但不能像1997年一樣，個(gè)人不出錢，企業(yè)、政府也不管，致使個(gè)人賬戶是空賬，必須得有人認(rèn)這個(gè)賬，也就是承擔(dān)這個(gè)改革的成本，大多數(shù)受訪者認(rèn)為，這個(gè)責(zé)任應(yīng)該政府來(lái)承擔(dān)。就算是名義個(gè)人賬戶，政府也應(yīng)該認(rèn)這個(gè)賬。

政府機(jī)關(guān)的工作人員，至今沒(méi)有加入職工養(yǎng)老體系，而是享受著“退休前不交費(fèi)，退休后多拿錢”的特權(quán)。圖/CFP

而對(duì)于尚未繳費(fèi)的年份，則通過(guò)調(diào)升個(gè)人工資，并且讓上漲的幅度足以覆蓋個(gè)人繳費(fèi)的部分。這樣，8%的個(gè)人賬戶這一塊，就不至于成為個(gè)人的負(fù)擔(dān)。

而對(duì)于統(tǒng)一后職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與此前退休金之間的差距，受訪者則一致認(rèn)為應(yīng)通過(guò)年金的方式予以補(bǔ)充。一位受訪專家告訴《中國(guó)新聞周刊》，年金此前曾存在于央企和部分國(guó)有企業(yè)，在事業(yè)單位改革的時(shí)候，曾有人提及模仿其做法，設(shè)計(jì)事業(yè)單位的年金，但終未見下文。

呂學(xué)靜說(shuō)，需要設(shè)計(jì)的制度還有很多，但如果光從負(fù)擔(dān)上考慮，好像有點(diǎn)繞不出這個(gè)怪圈，從理念上則能看得更加清楚?！皬睦砟钌险f(shuō)，應(yīng)該先把基本養(yǎng)老這一塊政府的責(zé)任講清楚，就是說(shuō)基本養(yǎng)老這一塊，政府是有責(zé)任的，而補(bǔ)充養(yǎng)老這一塊，就是個(gè)人和單位分擔(dān)。這樣厘清楚，接下來(lái)就好辦了。”