2015戶籍改革：目的在于安定人心

王太元+席志剛

中國人民公安大學(xué)治安學(xué)院

治安學(xué)院是中國人民公安大學(xué)最早成立招收本科生，極具公安特色和發(fā)展?jié)摿Φ墓矘I(yè)務(wù)學(xué)院。治安學(xué)院已經(jīng)成為全國治安學(xué)的學(xué)術(shù)研究中心，引領(lǐng)全國治安學(xué)的學(xué)術(shù)研究方向。治安學(xué)專業(yè)已經(jīng)成功組織了七次全國治安學(xué)學(xué)術(shù)研討會與全國治安學(xué)院院長、系主任論壇，出版了6卷《治安學(xué)論叢》集。并多次主辦、承辦、協(xié)助組織國際性警務(wù)學(xué)術(shù)會議，在國內(nèi)外產(chǎn)生了廣泛的影響。

2014年，“全面深化改革”開局之年可謂圓滿：60個大項的改革中，開始實施和正在試點的就超過了40項。其中，戶籍改革以黑龍江、河南兩省先后公布的方案作為戶改元年大幕開啟的標(biāo)志，備受關(guān)注。在被冠之以改革“關(guān)鍵之年”的2015年，戶籍改革更值得期待。

此次改革并非以往改革的簡單延續(xù)

此次戶籍改革，既是對前三十年經(jīng)驗的總結(jié)，更是對近年來各地的相關(guān)改革、尤其是城鄉(xiāng)一體化改革的諸多偏差的全面矯正。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是全面建成和諧社會小康社會的正確途徑。近十多年來，媒體報道中不斷出現(xiàn)戶籍改革的各種模式，無論早些時候的“鄭州模式”，還是后來的“成都模式”“浙江模式”“重慶模式”“鄭州模式”“山西模式”，其改革都圍繞著購房、投資、經(jīng)營、納稅、集約土地、引進人才等等路徑進行，大多是各個地方在前一二十年戶口遷移政策改革的基礎(chǔ)上往前邁的一小步，可借鑒的經(jīng)驗不多，防范的問題卻不少。

正因為如此，從2007年到2012年各地進行的一系列改革探索，要么因為利益掣肘而暫緩?fù)菩?，要么遭遇公眾冷遇而逐漸偃旗息鼓，有的還因為釀成諸多問題而不得不緊急叫停。

針對農(nóng)民進入城市，一些城市提供了一種交換計劃，即農(nóng)民放棄自己的土地，以換取城市戶口，除了戶籍性質(zhì)發(fā)生了變化外，諸如醫(yī)療、就業(yè)、社保等各類福利卻無法享受。例如，2010年3月，重慶提出“到2020年實現(xiàn)轉(zhuǎn)戶1000萬”的雄心勃勃的計劃，在行政強推的境況下最終也只將事實上早已進城的百多萬人轉(zhuǎn)移進城而草草收場。在這場被稱為戶籍改革大躍進的運動中，無論宅基地換住房、承包地換社保等等措施都有嚴重走偏之嫌。

于是，2012年2月，國務(wù)院出臺《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，其實是對2007年到2012年各地城鄉(xiāng)一體化改革出現(xiàn)的一些重大失誤所做的及時制止和糾正?，F(xiàn)在來看，盡管制止得稍晚了些，但這制止和矯正卻是絕對必要的。

多年的試驗探索表明，戶籍改革是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，侵害農(nóng)民宅基地、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地收益權(quán)只會使問題更加復(fù)雜化。決策者意識到，只要卸載不該捆綁在戶口上的諸多利益，只要改革醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房、社會保障等制度，大多數(shù)城鄉(xiāng)公眾其實無須戶口就能依法實現(xiàn)自身的相關(guān)權(quán)益。其實，并不一定需要戶籍改革，更不需要搞其他領(lǐng)域“生病”、戶籍領(lǐng)域“吃藥”的“戶籍改革”。

推動發(fā)展是改革之本，實現(xiàn)公平是改革之要。正因為如此，中共十八大將“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城市常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋”寫入政治報告;十八屆三中全會作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，更是對如何加快改革戶籍制度作了進一步部署，緊隨其后的中央城鎮(zhèn)化工作會議，明確提出要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化作為進一步推進戶籍制度改革的基本要求。

2014年7月30日，國務(wù)院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》 ?（以下簡稱《意見》）出臺，標(biāo)志著進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段。

李克強總理提出的“三個一億人”，實際上是對戶籍改革中存量與增量優(yōu)先次序的關(guān)系作出解釋。第一個“一億人”是針對部分城市居民，特指城市弱勢群體，比如生活在棚戶區(qū)的生活條件比較差、生活水準(zhǔn)比較低的居民，這一群體改善生活條件、提升其生活水準(zhǔn)，是新型城鎮(zhèn)化長期積欠因而亟須償還的歷史舊債;第二個“一億人”是已轉(zhuǎn)移進城但以“農(nóng)民工”方式生存發(fā)展的農(nóng)業(yè)人口，這一群體的“市民化”，當(dāng)然有個戶口轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)的問題，但更重要的是，必須盡快解決長期全面妨礙他們體面生存、公平發(fā)展的諸多困難和問題;第三個“一億人”，是預(yù)計會繼續(xù)源源不斷從農(nóng)村流入城市的農(nóng)業(yè)勞動力，合理引導(dǎo)他們進入中西部地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，既是進一步解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、消減農(nóng)村人口壓力的需要，也是中西部地區(qū)實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然。

“三個一億人”，是比建立新型戶籍管理制度要大得多的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，它既是人口紅利，也是改革紅利。因此，戶籍改革當(dāng)然重要，但它只是深化改革戰(zhàn)略中的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一部分，因此，戶籍改革必須確?！叭齻€一億人”目標(biāo)的實現(xiàn)。

與此前不同，此番戶籍改革帶有新一屆領(lǐng)導(dǎo)人的務(wù)實風(fēng)格，不僅改革路線圖清晰，時間表明確，而且有任務(wù)要求。與此同時，相關(guān)領(lǐng)域改革統(tǒng)籌配套、協(xié)同推進，涉及的面之廣、人員之多、力度之大前所未有。

改革推進沒有公眾想象的那么快

從我在本領(lǐng)域30年教學(xué)科研的經(jīng)歷和經(jīng)驗來判斷，新一輪戶籍制度改革推進沒有公眾想象中的那么快。一方面，改革決策者不希望改革因急就章而走樣;另一方面，在防止“拉美現(xiàn)象”方面，中國地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和主管部門負責(zé)人的防范意識與能力，天然地高于多數(shù)學(xué)者，也大大高于中央政府，基本不會有什么地方走得比中央文件要求的還快，而只會對中央要求的“三個一億人”打些折扣。

已經(jīng)出臺的一些地方的戶籍制度改革方案，不少是國務(wù)院方案的翻版，有的甚至連具體行文都比較相似，從這一點就可以看出，此次戶籍改革中地方政府執(zhí)行時必然會有躊躇。這中間，當(dāng)然有自掏腰包因而未必那么心甘情愿的問題，但更多的是具體實施者天然具有且必不可少的謹慎。畢竟，新一輪戶籍改革肯定不是用戶口換土地出賣因而能很快出政績的好事，因此，地方政府貪功冒進的概率幾乎不存在。因為，按現(xiàn)行財政體制，要實現(xiàn)“三個一億人”戰(zhàn)略目標(biāo)，拿真金白銀的主要是地方政府，哪個地方政府會痛快出手？

正因為如此，與前幾年的擔(dān)心相反，我現(xiàn)在擔(dān)心的是：“三個一億人”的目標(biāo)容易在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上實現(xiàn)，卻很難成為真正的現(xiàn)實。

把“一億已轉(zhuǎn)移進城人口市民化，一億城鎮(zhèn)人口居住環(huán)境優(yōu)化，一億人口在中西部地區(qū)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化”這“三個一億人”捆綁銷售，是這一屆中央政府高明之處。之前的戶籍制度改革，就戶籍說戶籍、就人口說人口、就進城說進城，什么時候說過錢、地、公共服務(wù)均等化、市民化？

從前的城鎮(zhèn)化，農(nóng)村的勞動力帶著土地資源、購買力等等進城，而城鎮(zhèn)的住房、教育文化、公共衛(wèi)生、社會保障等等并不惠及進城的人，只要用各種奇招怪招強迫農(nóng)民進城上樓，把農(nóng)地變成開發(fā)建設(shè)用地，就能賺到大把鈔票，既然如此，地方政府誰不趨之若鶩？

現(xiàn)在不同了，賣地掙錢的前提是得解決相應(yīng)數(shù)量人口的體面生存、公平發(fā)展等諸多問題，至少要解決居住環(huán)境、公共服務(wù)均等化等緊迫的難題。如此一來，任何有頭腦、對自己政治生命負責(zé)的地方領(lǐng)導(dǎo)人，就得反復(fù)考慮、仔細掂量了，因而很可能寧愿不掙賣地、強行城市化等有數(shù)的錢，也不去惹修房、城建尤其是公共服務(wù)均等化等可能用錢無定數(shù)的麻煩了。

畢竟是花錢的事，賬該怎么算？

某研究機構(gòu)測算出農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的成本，其結(jié)論是一個農(nóng)民要實現(xiàn)市民化，需要8萬元甚至更多的投入，進而推導(dǎo)出到2020年前讓一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，需要80000億的資金投入。地方領(lǐng)導(dǎo)和管理者被這筆龐大的資金嚇倒了，第一反應(yīng)是“錢從哪里來”？

如果真是這樣，現(xiàn)有的財稅體制使得地方政府、尤其是中西部地區(qū)的地方政府，確實很難拿出這筆錢。

一方面，此次戶籍改革應(yīng)該算的，首先是社會賬、政治賬，而不是經(jīng)濟賬、財政賬：實現(xiàn)“三個一億人”目標(biāo)，全面解決長期積淀下來的涉及四分之一國民合法生存、公平發(fā)展本不該存在的諸多難題，是全面建成和諧社會、小康社會的前提、基礎(chǔ)與保障，而不只是為了這些城鎮(zhèn)增加人力、擴大內(nèi)需等等經(jīng)濟目標(biāo)。

另一方面，算經(jīng)濟賬既是必要的，也是可能的，但只算靜態(tài)的賬就有些書生氣了。戶籍改革的經(jīng)濟學(xué)變量既多又大，投入、產(chǎn)出、時間區(qū)間、人口基數(shù)等等均存在巨大的變化。

有趣的是，同一研究機構(gòu)10年前研究中國城市化與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系時，得出“人口城市化率增加1%，國民總產(chǎn)值相應(yīng)增長3%”的結(jié)論，于是“城市化是未來中國第一位的支柱產(chǎn)業(yè)”的結(jié)論橫空出世，“只要城市化率年均增長百分之一，GDP‘保七爭八輕而易舉，中國經(jīng)濟發(fā)展自然就長期可持續(xù)”的樂觀情緒，直接催生了后來的“城市化大躍進”。

我們當(dāng)年的質(zhì)疑與反駁，聲音很單薄但依據(jù)很充分：政府當(dāng)然可以把汽車、住房甚至城市化作為支柱產(chǎn)業(yè)，但勉強脫貧正在爭取溫飽的城鄉(xiāng)居民，有余錢剩米來購買這些產(chǎn)品、支持這些產(chǎn)業(yè)嗎？答案是否定的，因為居民無錢購買。例如，四十多年的低工資收入格局使一家三代“擠擠一堂”的現(xiàn)象比比皆是，這時候的住房建設(shè)，怎么能成為產(chǎn)業(yè)甚至支柱產(chǎn)業(yè)呢？

十多年里，同一機構(gòu)的同樣研究，卻得出“城市化大大利好”和“市民化包袱沉重”這似乎完全相反的兩種結(jié)論。兼采同一機構(gòu)這兩個研究成果，中國就只能“加速城市化，但放慢市民化”，果真如此，不是更加赤裸裸地掠奪農(nóng)村、剝削農(nóng)民嗎？從前的“效益優(yōu)先，兼顧公平”發(fā)展模式，造成了兩三億農(nóng)民離鄉(xiāng)背井進入城鎮(zhèn)，數(shù)億人口在巨大生存壓力和諸多制度歧視的夾縫中，可憐巴巴地求生存，飽受歧視地謀發(fā)展，日盼夜想地追幸福，這是普遍的社會現(xiàn)實。研究城鎮(zhèn)化、戶籍改革的人必然要觸及、無法回避，但一些人卻視而不見。

在“城鎮(zhèn)化大大利好而市民化包袱沉重”理論的支撐下，前十幾年里，以戶籍改革名義鼓動起來的造城運動、以住房制度改革名義鼓動起來的造房運動，席卷全國。僅僅10年，土地、住房價格交替上漲、輪番翻番，各級政府缽滿盆滿，工薪階層望房興嘆，漂流一族“逃離北上廣”，房地產(chǎn)、城市化不僅沒有成為支柱產(chǎn)業(yè)，反而成為可能隨時引發(fā)經(jīng)濟風(fēng)暴、社會騷動的定時炸彈。要不是中央政府重新祭出“憑戶口”購房這一行政調(diào)控利器，時至今日，政府雷厲風(fēng)行的房價調(diào)控，恐怕仍然是“空調(diào)”。

貪大求快的造城運動幾乎掏空了城鎮(zhèn)居民一生積蓄，而十多年基本不增收的中國農(nóng)民，本來積蓄就不多還被“家電下鄉(xiāng)”之類經(jīng)濟刺激舉措悉數(shù)掏走，政府即使想通過讓人進城的方式加速戶籍改革，但，房價高企，農(nóng)民還有錢買嗎？

中央政府看到了問題嚴重而且長期積累因而極易爆發(fā)，因此推行以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，進一步發(fā)起了推動新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的戶籍制度改革新潮，因此，此次戶籍改革的，目的不在于刺激經(jīng)濟而在于安定人心，是社會政策、政治謀略而非經(jīng)濟考慮;即便是延續(xù)人口紅利，那也只是戶籍改革落在實處、帶給人民實惠之后的市場回報。

改革的要害是處理好政府與公眾的關(guān)系

由于附著在戶口上的利益太多，戶籍改革每進一步都困難重重。

公眾盯著不同地區(qū)、不同城市的不同公共福利、社會資源去流動、遷徙，政府依據(jù)同樣的這些東西來規(guī)劃、計劃、調(diào)控、管理，兩者都是自然的，都沒有錯，更沒有哪一方輸理甚至不道德。一說到貧富不均、社會不公，就歸咎為“地方保護”“部門特權(quán)”“既得利益”等等，無助于問題的妥善解決，反而擴展社會矛盾甚至沖突。

問題要解決，就需要政府與公眾目標(biāo)趨同，中央政府與地方政府要制度協(xié)調(diào)，財稅收入部門與支出部門要收支平衡。我認為，目前最迫切、最關(guān)鍵的是一條主線的三層次變革：全面確定基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)的明細界限;逐一明確確立政府與公眾在各類基本公共服務(wù)中的權(quán)利義務(wù)協(xié)調(diào)制約機制，最好是形成管理方與受益方都不能單方支用的個人賬戶;盡快建立區(qū)域間、城市間同類公共服務(wù)的財政轉(zhuǎn)移支付制度，讓大家心里甚至手上都有一本明白賬，各地、各城的管理者與公眾就都有了自主決策、依法抉擇的基礎(chǔ)。

盡快實現(xiàn)全體市民（進一步是全體國民）的基本公共服務(wù)均等化，按戶籍屬性、住所地價格來分配社會資源、享有社會權(quán)益才是公平的體現(xiàn)。

居住證制度是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的基本路徑。正在推進的“基本公共服務(wù)均等化”，不是給戶口的同時給戶籍人口已享有的所有權(quán)益，而是伴隨人口進城的節(jié)奏，通過居住證制度為解決各環(huán)節(jié)遇到的困難而逐步配套，謂之分期賦權(quán)。

任何人進某個城市，制度要保障你自由進入、滯留、離開的權(quán)利，同時賦予支撐你待下去的災(zāi)害救助、疫病防治等“求生存”的“兜底”權(quán)利;半年一年還想繼續(xù)待下去，制度應(yīng)當(dāng)賦予競爭就業(yè)、公平報酬、國民教育等“謀發(fā)展”的權(quán)力;住滿三年以上，需要且能夠長期安家了，婦幼保健、低保、養(yǎng)老以及其他“享幸?！钡臋?quán)益漸次配套，以此類推，非戶籍人口就逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜厥忻瘛?p>

2014年8月18日，北京像素小區(qū)的居民在社區(qū)內(nèi)散步。2月26日，習(xí)近平在北京考察時提出北京要調(diào)整疏解非首都核心功能，有效控制人口規(guī)模。攝影/Xiao Lu Chu

居住證制度是依法從外地人轉(zhuǎn)變?yōu)楸臼腥?、從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦碾A梯制度，亦可視為過渡。國務(wù)院的意見提到“居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利”，則意味著公平原則已成為戶籍改革的核心。

2014年7月30日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》后，“在執(zhí)行時要防止走偏，要防止地方基層借戶籍改革之名剝奪農(nóng)民土地”的擔(dān)憂就不絕于耳。

按照“無利不起早”思維定勢，這種情況肯定會出現(xiàn)。說出這種擔(dān)憂，也就是提醒政府依法行政，修正和約束自己，嚴防在此過程中出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿的強制行為。

其實，這種情況中央已經(jīng)考慮到，相關(guān)改革已先行一步。2010年，國家完成主體功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃，通過衛(wèi)星遙測和地面數(shù)據(jù)將全國國土分為四類，禁止開發(fā)、限制開發(fā)、調(diào)整開發(fā)和重點開發(fā)。在這之后，國家實行史上最嚴厲的國土保護政策，并運用衛(wèi)星遙測技術(shù)實施全面監(jiān)控，土地的任意開發(fā)在管理技術(shù)上已經(jīng)不容易了。

此外，已經(jīng)開展的農(nóng)村宅基地確權(quán)登記，使宅基地成為農(nóng)民的私有財產(chǎn)，而非村社集體財產(chǎn)，這是防止借戶籍改革之名剝奪農(nóng)民權(quán)益的另一種保障。

但仍有一層擔(dān)心：在新一輪戶籍改革、新型城鎮(zhèn)化的進程中，會出現(xiàn)改革開放初期鄧小平同志所批評的“腸梗阻”現(xiàn)象。處于中央政府和基層群眾中間的省地縣三級相當(dāng)一些領(lǐng)導(dǎo)干部，對上未必有中央領(lǐng)導(dǎo)人那么遠大的政治抱負和社會責(zé)任，對下又沒有基層群眾那么迫切需要改變的諸多困境，容易把“為官一任、造福一方”變成“為官一任，安全轉(zhuǎn)崗”，很可能既不為群眾利益得罪上級，也不為上級任務(wù)得罪群眾，而是用最保險的“隨大流”來應(yīng)付任何改革。

戶籍改革要建立的是“國家依法規(guī)范、區(qū)域市場調(diào)節(jié)、個人自主抉擇”的遷徙自由格局，而不是“哪兒公共福利好我就住哪兒”的遷徙自流局面。因此，科學(xué)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，需要國家以政策牽引、法律規(guī)范、行政協(xié)調(diào)下的遷徙自由，既不是個人簡單追逐社會資源和公共福利而四處流徙，也不應(yīng)當(dāng)是地方政府“做大做強城鎮(zhèn)”而征地擴張，更不能用“征地給住房、轉(zhuǎn)戶口給社?！钡确绞阶兿囹?qū)趕農(nóng)民進城。

事實上，城市越大，郊區(qū)尤其是近郊區(qū)農(nóng)民大多已經(jīng)不屑于、不愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，地方政府恐怕很難再走以前的老路。遷徙流動從本質(zhì)上說是公民個人選擇權(quán)，不屬于政府公共管理權(quán)限范圍，依法治國的中國，不好再用行政手段直接轉(zhuǎn)人家的戶口。

此次戶籍改革中不乏協(xié)調(diào)政府與公眾關(guān)系的表述。政府多控制自己、少管卡壓公眾，政府該做、能做的是城市布局、投資走向、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、環(huán)境整治等等，而不是動輒設(shè)置門檻對公眾到哪里去、住在哪里、誰能隨遷等民事活動實施管控。

事實上，特大城市的戶籍人口，絕大部分是根據(jù)政府文件精神、進城條件嚴格審批的。如果說這些城市人口多，只能是非戶籍常住人口多。但問題是，非戶籍人口絕大多數(shù)都是在本市合法打工而生存至今的，只要本市還需要這些勞務(wù)，就誰也趕不走、擠不出他們。

一方面，正因為有數(shù)以億計的非戶籍人口跟工人同樣勞動卻拿農(nóng)民的工資、為本地貢獻卻不享受本地公共服務(wù)，才造就了加速城市化、飛速現(xiàn)代化等等令全世界瞠目結(jié)舌的“中國奇跡”，因此，稍有頭腦的城市管理者，誰會真的去嚴格控制本城市的非戶籍人口規(guī)模呢？

另一方面，前三十年里，包括北京在內(nèi)的所有城市的人口規(guī)模控制，從來就沒有控制住過。既然如此，干嗎還要千方百計、挖空心思控制，誰又能真正控制得??？

這次改革的要害是處理好政府與公眾的關(guān)系，關(guān)鍵是分清中央與地方、地方各部門之間的職責(zé)權(quán)利關(guān)系，基本思路還是30年改革中人們常說的那句話，“誰有病，誰吃藥，誰的孩子哭，誰抱走”，既不能推諉責(zé)任，也不要越俎代庖。

此次戶籍改革的特征是整體綜合的系統(tǒng)性，各部門如果繼續(xù)站在自身立場各說各話、各做各事，改革就會口惠而實不至，就會走過場;如果再按照一些人的想法，加速城市化而拖延公共服務(wù)均等化，中央政府的“三個一億人”目標(biāo)就很可能打水漂，改革就會徹底失敗。

（口述者系中國人民公安大學(xué)治安學(xué)院教授）