淺析當(dāng)前征地補償中存在的問題

王曉慧

(天津國土資源和房屋職業(yè)學(xué)院,天津 300270)

淺析當(dāng)前征地補償中存在的問題

王曉慧

(天津國土資源和房屋職業(yè)學(xué)院,天津 300270)

隨著城市化的不斷發(fā)展，至2011年底全國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_到51.3%，首次超過50%，也使得城市對空間的需求日益增長，這樣必然要求擴張城市規(guī)模，征收越來越多的土地。但是由于當(dāng)前我國征地過程中存在諸多問題，尤其的征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，引發(fā)了一系列的社會問題。文章主要分析了征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低產(chǎn)生的農(nóng)民難以維持可持續(xù)生計等社會問題，進一步分析了導(dǎo)致征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低的原因，并提出了相應(yīng)的建議。

征地補償；可持續(xù)生計；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

為了保證經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化的加快，當(dāng)前的國有土地面積不能夠滿足對土地日益增加的需求，根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》預(yù)計從2010到2020年，全國將新增建設(shè)用地390萬公頃。而新增建設(shè)用地將占用200萬公頃耕地，這其中約90%以上為農(nóng)村集體土地，依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地需要征收轉(zhuǎn)為國有土地，這就使得土地征收成為近年來經(jīng)濟社會發(fā)展的伴生物、束縛物。表面上看來，土地征收轉(zhuǎn)為國有后，帶來了經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，但是，由于征地制度存在征收過程不完善、補償標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題，給大量征地后埋下了各種隱患。

一、征地補償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的社會問題

(一)征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補償不到位

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費。按照該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)進行計算，補償倍數(shù)最高不得超過平均年產(chǎn)值的30倍。自2010年起，各地開始逐步執(zhí)行新的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，即征地補償按公布的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價執(zhí)行，進而各地都根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)本地實際情況制訂了地方性的補償依據(jù)。

根據(jù)規(guī)定，土地補償費用于對農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的集體土地資產(chǎn)進行補償，向土地集體所有單位支付有關(guān)開發(fā)、投入的補償。這就意味著農(nóng)民個體不能直接獲取這部分補償。而安置補助費是由國家所給予的補助費用，用于安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口，解決其生產(chǎn)生活出路，并遵循“誰安置、誰領(lǐng)取”的原則進行補償。只有青苗和地上附著物補償費直接支付給產(chǎn)權(quán)人。

由此可見，按照產(chǎn)值倍數(shù)法進行補償即使以最高倍數(shù)30倍補償，但是農(nóng)民能夠真正獲取的只有安置補助費的6-10倍和青苗和地上附著物補償費，最多相當(dāng)于其10年的收入。目前，我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，承包期限為30年，相比較而言，至少減少了20年的收益。另外，根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)價值補償理論，通過土地征收，農(nóng)民集體失去了土地的永久所有權(quán)，甚至其后代也因此失去生產(chǎn)對象，由此可以將其價格預(yù)測為土地?zé)o限期收益總額極限值的資本化，但是當(dāng)前的產(chǎn)值補償倍數(shù)法、區(qū)片綜合地價法都是以一定年期為限進行測算的。故而，不論從收益角度，還是補償期限角度都可以看出征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。

(二)被征地后農(nóng)民失去可持續(xù)性生計的保障

可持續(xù)性生計是個人或家庭為改善長久生活狀況所擁有和獲得的謀生能力、資產(chǎn)以及有收入的活動。而土地尤其是耕地更是農(nóng)民謀生的最基本生產(chǎn)資料，是其可持續(xù)收入的重要來源。農(nóng)民失地后，原來的生存技能和生存方式不能繼續(xù)，雖然有一次性的征地補償，但卻失去了可持續(xù)收入的來源和生產(chǎn)對象，最終難以保障正常的生活。另外，失地農(nóng)民也需要改變原有的生活習(xí)慣和方式以適應(yīng)失地后的新生活，但長期的生活思維又不是一朝一夕，甚至是十幾二十年可以轉(zhuǎn)變的，間接影響其生活質(zhì)量。因此可見，當(dāng)前的征地補償方式缺乏可持續(xù)性。

(三)征地后的次生問題

當(dāng)前征地補償一般都采用貨幣支付方式進行，雖然提出了以保證失地農(nóng)民生活水平不降低為原則，但是對征地后農(nóng)民的社會生活保障、經(jīng)濟增收和生活質(zhì)量的提高仍然缺乏實質(zhì)性的措施。

1.失地后，農(nóng)民沒有了穩(wěn)定的收入來源，靠著一次性的補償款可以維持一段時間，可能暫時表現(xiàn)出生活水平上升，但是無計劃的消費更加劇其今后生活的困難，致使失去土地后的農(nóng)民生活水平提高困難，甚至?xí)陆怠?/p>

2.部分地區(qū)的失地農(nóng)民被集中安置，也從表面上住進樓房，實現(xiàn)了身份的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，但實質(zhì)上在生活方式、生活習(xí)慣、就業(yè)和心理等方面卻日益被邊緣化，不能真正融入城市生活。

3.部分失地農(nóng)民失去生產(chǎn)資料后進城務(wù)工，繼而帶來的諸如留守兒童、空巢老人、城中村等一系列社會問題日益突出，間接產(chǎn)生大量社會治安隱患。

由于我國已經(jīng)進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時期，被征收土地及被征地農(nóng)民的數(shù)量仍將呈剛性增長趨勢，未來將有更多的失地農(nóng)民將面臨以上問題的困擾。

二、征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低產(chǎn)生的原因

(一)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不完整

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，集體土地歸農(nóng)民集體所有，由集體內(nèi)部成員使用。在《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，打破了“非農(nóng)建設(shè)用地必須征為國有”的格局。但是，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)后不改變“土地集體性質(zhì)”，表明集體建設(shè)用地仍不能進行商品房住宅建設(shè)，意味著仍然不能與國有建設(shè)用地享有同等的地位，不能享受過國有建設(shè)用地的完整產(chǎn)權(quán)待遇，其價格仍難以與國有土地使用權(quán)相當(dāng)，使得征地的補償價格受到限制。

(二)征地補償標(biāo)準(zhǔn)不能嚴(yán)格按照市場價格確定

土地雖然作為一種特殊的商品，但是在交換過程中也應(yīng)遵守市場經(jīng)濟的基本運行規(guī)律。在一般商品市場中，商品的價格由價值決定，受供需關(guān)系影響。但是，在土地征收過程中，不但缺少了平等自愿的市場原則，其交易價格即征地補償標(biāo)準(zhǔn)，本質(zhì)上是被征收農(nóng)地的補償價格。然而征地標(biāo)準(zhǔn)的確定方法顯然沒有考慮土地真正的價值。其確定應(yīng)該遵循價格由市場來決定的商品交換基本規(guī)律。因此，以市場價值標(biāo)準(zhǔn)來對農(nóng)地征收進行補償顯然既是解決當(dāng)前征地沖突頻發(fā)的現(xiàn)實需要，也是商品交換應(yīng)遵循市場規(guī)律的理論要求。

(三)多數(shù)地方征地補償標(biāo)準(zhǔn)普遍滯后

根據(jù)規(guī)定，征地補償?shù)慕y(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價等標(biāo)準(zhǔn)需要每2-3年進行更新和調(diào)整，但是通過調(diào)查各省市公布的信息情況表明部分地方仍在執(zhí)行較老標(biāo)準(zhǔn)，如天津市現(xiàn)行的征地區(qū)片綜合地價制定的基準(zhǔn)時間為2006年，廣州為2007年，上海為2008年，明顯不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的趨勢和要求。而這些也源于農(nóng)民對補償標(biāo)準(zhǔn)測算依據(jù)、原理的理解和信息的不對等。

(四)征地補償標(biāo)準(zhǔn)的制定掌握在政府手中，農(nóng)民缺乏與之對等的議價權(quán)

征地過程中，實質(zhì)是土地這種特殊商品的交易，交易雙方應(yīng)該以平等、自愿的原則確定交易價格。但是征地行為顯然帶有明顯的政治色彩，具有強制性，尤其過度執(zhí)法、強拆行為使得征地帶有強買嫌疑，雖然法律規(guī)定“為滿足公共利益需要，可以征收土地”，但是社會各界對公共利益仍然沒有明確的界定范圍，使征地、批地成為地方政府獲取財政收入的重要來源。另外，在價格確定上，補償標(biāo)準(zhǔn)又由政府制定，農(nóng)民在法律意識、自我保護和文化程度等方面的缺失，使之在征地標(biāo)準(zhǔn)制定上一直處于弱勢群體，形成了買方市場，在強制性面前沒有議價的權(quán)利。

(五)征地補償費用分配不合理，征地補償費使用不透明

有調(diào)查顯示目前大量的土地征收補償過程中,征地補償費用的60%～70%需要上繳鄉(xiāng)以上各級政府，20%～30%由村集體截留，只有5%～10%能夠真正到農(nóng)民手里。由于當(dāng)前農(nóng)村基層管理缺少規(guī)范化和公開透明機制，由集體截留的20%～30%補償費用途不明。并且由于多數(shù)農(nóng)民不清楚補償費用的標(biāo)準(zhǔn)和分配辦法，基本不清楚具體應(yīng)得的補償數(shù)額，更不清楚集體截留后應(yīng)如何使用，造成基層土地腐敗。

三、制定合理征地補償標(biāo)準(zhǔn)建議

《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》(2006-2020)的數(shù)據(jù)顯示，我國到2020年非農(nóng)建設(shè)還將占用耕地3000 萬畝，有關(guān)專家按照全國人均耕地水平進行測算，預(yù)計未來10 年也將有近4290萬被征地農(nóng)民需要陸續(xù)安置。如果我們不能從根本上解決征地過程中的種種沖突和問題，由失地農(nóng)民引發(fā)的社會、經(jīng)濟風(fēng)險將愈發(fā)增大。

(一)充分考慮土地發(fā)展權(quán)歸屬

征地的補償價格與征地后用途變更創(chuàng)造的價格產(chǎn)生極大的價值差，有研究表明，不同用途土地的產(chǎn)值比為農(nóng)用地：工業(yè)用地：商業(yè)用地=1:100:10000。而這巨大的增值部分正是由土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利產(chǎn)生的，實質(zhì)是一種土地發(fā)展權(quán)。為此，在土地發(fā)展方面可參照英美等國家的發(fā)展模式，建立新的土地利用模式，將土地利用方式轉(zhuǎn)變帶來的土地增值部分重新分配，逐步形成“漲價分享”的分配機制。

(二)按照農(nóng)地的公開市場價值進行補償

征地補償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法越來越市場化。我國征地補償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法經(jīng)歷了從年產(chǎn)值倍數(shù)法到統(tǒng)一年產(chǎn)值法再到區(qū)片綜合地價的演進過程，從測算方法的思路和原理來看，測算方法的市場性正逐步增強，測算結(jié)果與被征收農(nóng)地的市場價值的差距也在逐步縮小。

(三)充分考慮社會經(jīng)濟發(fā)展，建立可持續(xù)補償方式

不論是產(chǎn)值倍數(shù)法還是區(qū)片綜合地價法，都不具備可持續(xù)性。保證失地農(nóng)民生活水平不降低的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該只是失地后的3-5年內(nèi)生活水平的持平，更應(yīng)該是失地之后的各代農(nóng)民生活水平不降低。即要實現(xiàn)可持續(xù)的補償方式。顯然當(dāng)前按照倍數(shù)補償法的最高標(biāo)準(zhǔn)是年產(chǎn)值的30倍，相當(dāng)于補償了30年，但是下一代的農(nóng)民卻失去了應(yīng)該享有的權(quán)利。由此，不僅考慮農(nóng)民對土地擁有的使用權(quán)喪失進行補償，同時應(yīng)考慮對其后代子孫所有權(quán)喪失予以適當(dāng)補償，從而構(gòu)建合理的可持續(xù)生計保障機制。

隨著征地范圍的擴大和農(nóng)民維權(quán)意識的提高，減少由土地征收而引發(fā)的社會群體事件，降低地方政府維穩(wěn)壓力，我們應(yīng)充分考慮征地補償標(biāo)準(zhǔn)的合理性，真正保證征地后人民生活水平不降低的原則，不斷改進征地補償標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)和新方法、新機制的構(gòu)建，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

[1]馬雪梅,周寶同.淺析征地后遺留問題及相關(guān)對策研究[J].安徽農(nóng)學(xué)通報,2012,(13).

[2]劉新華.我國征地補償標(biāo)準(zhǔn)的制度演進分析[J].商業(yè)時代，2011，(32).

[3]梁皓.河津市征地補償標(biāo)準(zhǔn)研究[J].科學(xué)之友，2012-06.

[4]劉靈輝.農(nóng)村土地內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系解構(gòu)下征地補償標(biāo)準(zhǔn)研究[J].國土資源科技管理，2012，(08).

[5]宋兵兵.城市化進程中失地農(nóng)民可持續(xù)生計問題探討[J].科技資訊，2010，(24).

An Analysis of Current Problems Existing in the Compensation for Land Expropriation

WANG Xiao-hui

(TianjinVocationalCollegeofLandResourcesandHousing,Tianjin, 300270)

With the continuous development of urbanization, by the end of 2011, the proportion of the urban population had reached 51.3%, over 50% for the first time. It witnessed urban people’s growing demand for space and forces the city to expand by expropriating more and more land. But there are many problems in the process of land expropriation in our country, the compensation standard is especially low, which led to a series of social problems. The paper mainly analyzed some social problems like that owing to the low standard of the compensation for land expropriation, farmers are difficult to maintain their sustainable livelihood. It also analyzed the cause of this phenomenon and put forward the corresponding suggestions.

compensation for land expropriation; sustainable livelihood; property rights of farmland

2014-11-11

王曉慧(1982-)，女，碩士研究生，天津國土資源和房屋職業(yè)學(xué)院，主要從事國土資源管理專業(yè)教學(xué)和管理工作。

F301.1

A

1673-582X(2015)03-0077-04