中國巨災(zāi)保險制度構(gòu)想

賈林青++賈辰歌

國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確到2020年基本完成由保險大國向保險強國的轉(zhuǎn)變，并針對該目標的實現(xiàn)從十個方面提出32條具體意見。其中第10條專門就建立巨災(zāi)保險制度進行了全面闡述，表明巨災(zāi)保險制度建設(shè)已經(jīng)成為中國保險服務(wù)業(yè)深化發(fā)展的一大戰(zhàn)略任務(wù)。

巨災(zāi)保險之國際經(jīng)驗比較

巨災(zāi)保險，是現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的一個特定領(lǐng)域，專指針對因突發(fā)性的、無法預(yù)料、無法避免且危害后果特別嚴重的，諸如地震、颶風、海嘯、洪水、冰雪等所引發(fā)的災(zāi)難性事故造成的財產(chǎn)損失和人身傷亡，給予保險保障的風險分散制度。此類巨災(zāi)風險的存在是客觀的，不可避免的，并能夠帶來巨大的、廣泛的災(zāi)難性后果，與此相對應(yīng)，需要保險業(yè)實施較大甚至巨大數(shù)額的保險賠償。例如，按國際風險評估機構(gòu)預(yù)測，2011年3月11日的日本大地震可能導致最高2.8萬億日元（約合350億美元）的保險損失，幾乎相當于2010年全年全球保險行業(yè)360億美元的保險賠償額。

巨災(zāi)保險在各國的運行模式各不相同，可以歸納為三種類型：

1.政府主導型，也稱強制保險模式。采取該運行類型的典型代表是美國，其特色在于政府起主導作用的非盈利性的巨災(zāi)運行模式。美國是當前設(shè)立巨災(zāi)保險項目最多的國家，涉及地震、洪水、颶風等各類自然災(zāi)害，以及戰(zhàn)爭、恐怖襲擊等人為災(zāi)害，并且，可以分為聯(lián)邦政府的巨災(zāi)保險項目和各州政府的巨災(zāi)保險項目。僅以大家常常談及的美國洪水保險為例，它是開始于1956年，經(jīng)過幾番調(diào)整后的全國性、強制性保險。依據(jù)美國國會1968年的《全國洪水保險法》而擬定的“國家洪水保險計劃”（NFIP）確立的內(nèi)容，政府在此類巨災(zāi)保險的適用過程中處于主導地位。表現(xiàn)在政府負責洪水保險的管理和資金運用，直接對巨災(zāi)保險實施保險費補貼，并統(tǒng)一采取強制投保形式，為洪水保險的運行提供了強制性保護和有力的財政支持。同時，經(jīng)營洪水保險的商業(yè)保險公司在政府主導的基礎(chǔ)上從事巨災(zāi)保險運營，其中，商業(yè)保險公司負責巨災(zāi)保險的銷售，所得全部保險費用于集聚保險基金，向眾多投保人提供保險服務(wù)，社會公眾因洪水災(zāi)害遭受的損失可從保險公司那里獲取保險賠付，而政府則是最終的巨災(zāi)風險承擔者。

2.政府與保險公司合作管理類型，也稱綜合保險模式。它的突出特點是政府與保險公司在巨災(zāi)保險運行中地位并重，各司其職，各有各的作用。日本便是較為成功的實例。因其屬于地震多發(fā)的國家，地震保險十分發(fā)達，并體現(xiàn)出較強的公益性。其地震保險的運作情況是，居民向商業(yè)保險公司投保，商業(yè)保險公司再向地震再保險公司分保。而再保險公司向政府再次分保，由政府提供再保險責任的分擔和支持。其中，政府承擔的風險責任大多超過商業(yè)保險公司。

3.商業(yè)化運作類型，也稱純商業(yè)保險模式。英國的巨災(zāi)保險可為例證，其特點是由商業(yè)保險公司進行商業(yè)化經(jīng)營，因采取自愿保險模式而由投保人自愿選擇投保。政府不參與巨災(zāi)保險的運作，也不提供財政補貼。不過，因英國的保險市場和再保險市場較為發(fā)達，尤其是其成熟的再保險市場能夠進一步分散巨災(zāi)風險，而政府又集中社會資源進行洪水等防御設(shè)施的興建來降低巨災(zāi)風險，使得巨災(zāi)具有了相應(yīng)的可保性，因此，英國巨災(zāi)保險的參保率仍然很高。

巨災(zāi)保險的制度設(shè)計和運行模式與各國經(jīng)濟發(fā)展水平和保險理念、保險傳統(tǒng)相適應(yīng)。同時，各國運用巨災(zāi)保險制度的經(jīng)驗也表明，巨災(zāi)保險制度大多出現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達或者較為發(fā)達而其保險市場又比較完善的國家和地區(qū)，使其成為分散巨災(zāi)風險、處置巨災(zāi)損害的重要手段。此外，各國政府普遍參與巨災(zāi)保險活動，通過提供財政支持，或者承擔再保險責任。上述有益經(jīng)驗都應(yīng)當是中國建立和運用巨災(zāi)保險制度過程中予以借鑒的。

就中國現(xiàn)狀而言，基本表現(xiàn)為社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展對巨災(zāi)保險保障存在的急切需求與相應(yīng)的巨災(zāi)保險體系滯后導致巨災(zāi)風險的保險賠償能力低下的矛盾狀態(tài)。一方面，中國是公認的地震、洪水、臺風等自然災(zāi)害發(fā)生頻繁的國家。另一方面，中國目前在處置災(zāi)害損失的手段上，主要依靠國家財政支持的政府主導型的巨災(zāi)風險管理模式，政府承擔了基本的災(zāi)后補償救濟責任，甚至形成了社會公眾在處置巨災(zāi)損害時對政府的依賴性，而保險所發(fā)揮的作用卻微乎其微。雖然，中國保險業(yè)快速發(fā)展，其行業(yè)規(guī)模、市場結(jié)構(gòu)、服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管水平都實現(xiàn)了大進步、大提升。不過，從二十世紀九十年代中期以來，根據(jù)中國保險監(jiān)管機關(guān)立足于控制和防范保險公司經(jīng)營風險而發(fā)布的一系列規(guī)章，各保險公司分別對巨災(zāi)風險采取停保、或者限制承保的策略，比如將洪水災(zāi)害作為特約附加險予以承保，對地震、海嘯、臺風等則不予單獨承保。相應(yīng)地，保險業(yè)就重大自然災(zāi)害的保險賠付率極低，可說是杯水車薪的效果。據(jù)統(tǒng)計，中國每年發(fā)生各種自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失都在1000億元以上，而保險賠償僅占損失的1%，遠低于36%的全球平均水平。顯而易見，作為一個新興的保險大國，缺少完善且行之有效的巨災(zāi)保險制度是明顯的制度漏洞。

構(gòu)建中國巨災(zāi)保險制度的設(shè)想

鑒于此，盡快建立符合中國國情的巨災(zāi)保險制度就成為完善中國防災(zāi)減災(zāi)體系的必要課題。需要借助巨災(zāi)保險特有的事先科學地集聚保險基金而事后實現(xiàn)災(zāi)害補償?shù)臋C制來彌補單純性災(zāi)后救濟的不足，充實中國防災(zāi)減災(zāi)體系。實務(wù)中，中國保監(jiān)會歷經(jīng)近十年的研究，先后批準深圳、云南地區(qū)開展巨災(zāi)保險試點，探索建立適應(yīng)中國國情需要的完善的巨災(zāi)保險制度體系。

1.完善巨災(zāi)保險立法體系，為巨災(zāi)保險制度的適用提供直接的立法依據(jù)。各國運用巨災(zāi)保險的共性經(jīng)驗表明，有關(guān)巨災(zāi)保險的立法依據(jù)是必不可少的。巨災(zāi)保險屬于保險市場上的特定領(lǐng)域，除了應(yīng)當接受一般保險立法的約束，還需要有涉及巨災(zāi)保險的專門立法加以規(guī)范調(diào)整。

中國巨災(zāi)保險制度的建立，同樣需要在《保險法》基礎(chǔ)之上的巨災(zāi)保險立法作為其構(gòu)建和運行的依據(jù)，這成為建立巨災(zāi)保險制度的首要工作。不過，不宜采取綜合立法來統(tǒng)一規(guī)定中國的巨災(zāi)保險制度，而應(yīng)當針對發(fā)生較為頻繁、造成損害后果比較重大、影響程度巨大的地震、臺風、洪水、干旱等各項巨災(zāi)，分別制定各個巨災(zāi)保險法。endprint

2.明確政府和保險公司在巨災(zāi)保險領(lǐng)域的角色定位。一方面，保險公司應(yīng)當運用其具有的從事商業(yè)保險經(jīng)營以及積聚和運用保險基金的的經(jīng)驗和優(yōu)勢，參與巨災(zāi)保險的經(jīng)營。這樣，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)巨災(zāi)保險產(chǎn)品的創(chuàng)新設(shè)計，完成保險費率厘定，還可以向廣大社會公眾和社會組織提供高效、全面的巨災(zāi)保險服務(wù)，尤其是在發(fā)生巨災(zāi)損害后，實施快捷、合理、充分的巨災(zāi)保險理賠，使得災(zāi)民及時獲取巨災(zāi)保險賠償。

另一方面，政府介入是巨災(zāi)保險成功運行所不可缺少的條件，這已為各國巨災(zāi)保險運行的經(jīng)驗所證明。尤其是面對中國各地差異性突出的特點，政府的介入作用在實現(xiàn)各項巨災(zāi)保險的適用效果上具有明顯的促進作用。各地方政府可根據(jù)本地區(qū)巨災(zāi)風險情況，制定本地區(qū)的巨災(zāi)保險運行方案。同時，更可以通過政府的財政支持、稅收政策、保費補貼、甚至政府購買巨災(zāi)保險等方式，提升保險公司對巨災(zāi)保險的償付能力，擴大巨災(zāi)保險的正面效果。

3.建立多途徑、多層次積聚巨災(zāi)保險所需的保險基金體系。巨災(zāi)保險賠付的金額往往巨大，必須有充足的巨災(zāi)保險基金才又可能確保經(jīng)營巨災(zāi)保險的保險公司滿足巨災(zāi)賠付的需要。目前，全球有十多個國家為巨災(zāi)保險的運行建立了巨災(zāi)保險基金，通過政府與保險公司的合作機制來分擔巨災(zāi)風險。

根據(jù)中國的實際情況，積聚巨災(zāi)保險基金應(yīng)當設(shè)計為多途徑、多層次的制度體系。

所謂多途徑，是指巨災(zāi)保險基金應(yīng)當來源于若干個渠道。出于應(yīng)對突發(fā)性巨災(zāi)損害的需要，應(yīng)當有巨大的巨災(zāi)保險基金規(guī)模，這是任何一方的單獨財力均難以滿足的，因此，需要從多個途徑來進行巨災(zāi)保險基金的積聚。包括政府撥付一定的財政資金，社會公眾和社會組織認購巨災(zāi)證券和捐助，購買巨災(zāi)保險的投保人繳納巨災(zāi)保險費等多種途徑。

所謂多層次，是指巨災(zāi)保險基金可以來自于各個不同的地域范圍和社會行業(yè)，構(gòu)成階梯形式的積聚模式。以政府的財政出資為例，包括中央政府從中央財政拿出的財政款項用于建立全國性的巨災(zāi)保險基金，而各地方政府亦可支出地方財政款項來建立本地方的巨災(zāi)保險基金，此外，政府還可以采取向保險公司購買巨災(zāi)保險的方式來充實巨災(zāi)保險基金。同時，政府或者保險公司可以將巨災(zāi)保險與資本市場相連接，借助資本證券化來吸收社會資金，采取發(fā)行巨災(zāi)保險債券等有價證券的形式吸收社會公眾手中的閑散資金，顯然是一種有效的積聚巨災(zāi)保險基金的手段。

4.再保險在巨災(zāi)保險中不可或缺。巨災(zāi)保險的巨額損失意味著其風險巨大，從而巨災(zāi)保險就需要多層次的風險分散機制，再保險是無法缺少的必要組成部分。任何一家作為原保險人的保險公司，其在巨災(zāi)保險中承擔巨災(zāi)風險的償付能力都是有限的，加之跨年度經(jīng)營所形成的保險責任的積累進一步導致巨災(zāi)風險與償付能力的失衡狀態(tài)。為此，再保險特有的分散風險的作用就不可忽視，憑借向再保險分入人轉(zhuǎn)移部分風險，使得分出人避免在經(jīng)營巨災(zāi)保險的過程中出現(xiàn)上述的失衡情況，達到確保巨災(zāi)保險正常運行的目的。

鑒于此，建立中國巨災(zāi)保險制度時就必須強調(diào)再保險的作用。為此，需要完成如下的制度建設(shè)。

一是在有關(guān)巨災(zāi)保險的各項立法中，明確規(guī)定巨災(zāi)保險運行時所涉及的適用再保險的制度規(guī)則，諸如法定的分出人轉(zhuǎn)移風險的分出標準和分出比例，分出義務(wù)的承擔以及違反分出義務(wù)的法律責任等。

二是擴展巨災(zāi)保險中進行再保險的范圍和形式。巨災(zāi)保險所涉及的再保險范圍和形式具有自身特點，不僅需要再保險人之間的共保、協(xié)保，更應(yīng)當適用向國際再保險人的分保等，并逐步擴大向國際再保險市場分散巨災(zāi)風險的比重。筆者認為，應(yīng)當考慮由國家出資設(shè)立巨災(zāi)再保險公司，既可以由其代表中央政府以保險經(jīng)營者的身份參與巨災(zāi)保險的經(jīng)營運行，接受各個巨災(zāi)保險分出人的分出業(yè)務(wù)，發(fā)揮其分散巨災(zāi)風險的作用;也能夠逐步減少甚至取代中央政府對巨災(zāi)保險的單純性財政補貼和財政支持。

三是培育和發(fā)展再保險市場。中國再保險市場的發(fā)展不足20年，市場規(guī)模僅占全球市場份額的0.1%，難以適應(yīng)中國保險市場發(fā)展的需要。出于建立中國巨災(zāi)保險制度的需要，大力培養(yǎng)和發(fā)展中國再保險市場勢在必然。當然，為了改變巨災(zāi)再保險缺失的局面，現(xiàn)階段發(fā)展中國再保險市場的首要任務(wù)就是針對中國再保險市場上現(xiàn)有市場主體數(shù)量少、市場供給存在結(jié)構(gòu)性不足等問題入手，增加市場主體數(shù)量，不僅擴大再保險經(jīng)營者的規(guī)模，并通過完善再保險公司經(jīng)營管理水平而提升再保險市場的供給能力。具體做法，包括鼓勵中資保險集團或者直保公司投資設(shè)立再保險公司，同時，引導國內(nèi)的社會資金向再保險領(lǐng)域投資，并且，吸引更多的國際再保險人來華設(shè)立再保險公司等，實現(xiàn)直保公司的承保能力與再保險分散巨災(zāi)風險能力之間的平衡發(fā)展。

（作者單位分別為中國人民大學，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學）endprint