后歐債危機與全球金融風險治理

孫麗娟+++石桐靈

歐債危機已近五年，其危機從歐元區(qū)邊緣國家向歐元區(qū)核心國家擴張，愈演愈烈之勢仍讓人心有余悸。盡管深陷危機的歐洲各國積極自救，歐盟也加強財政紀律，改革經(jīng)濟治理，國際貨幣基金組織（IMF）、歐洲中央銀行（ECB）等國際、區(qū)域組織也紛紛伸出援手，可是效果卻差強人意。歐債危機何以持續(xù)如此之久？其深層次原因究竟為何？全球視野下的歐債危機又給人們以何種啟示？

歐元區(qū)經(jīng)濟治理存在體制性缺陷且執(zhí)行不力

在歐債危機爆發(fā)之前，歐元區(qū)基于貨幣聯(lián)盟實行的是統(tǒng)一的貨幣政策，而財政政策卻各自為政，并未形成財政聯(lián)盟。雖然有《穩(wěn)定與增長公約》作為限制（該公約規(guī)定了歐盟各國政府債務(wù)占GDP的比例不能超過60%，財政赤字不能超過3%），但該公約的限制范圍略顯單薄且執(zhí)行不力。作為歐元區(qū)的中心國家德國、法國都競相違規(guī)，尤其在金融危機爆發(fā)后，各國競相實施財政刺激計劃，使該公約的限制形同虛設(shè)，歐債危機的爆發(fā)使得歐元區(qū)經(jīng)濟治理的制度欠缺暴露無遺。為應對危機，歐盟各國亡羊補牢，加快財政政策一體化進程，除英國、捷克外，歐盟25國于 2012年1月30日締結(jié)“財政條約”?！柏斦l約”以條約形式規(guī)定預算應尋求平衡或順差，年度結(jié)構(gòu)性赤字不得超過GDP的0.5%，且須規(guī)定在國內(nèi)法之中。對于違反條約義務(wù)的成員國，則應被處以最高額為其國內(nèi)生產(chǎn)總值0.1%的罰款。此“財政條約”的簽署與生效雖為亡羊補牢之舉措，但為歐債危機的解決與實現(xiàn)歐盟各國財政的可持續(xù)發(fā)展奠定了制度性的基礎(chǔ)。但也有學者指出，重新建立財政聯(lián)盟，等于建屋后發(fā)現(xiàn)根基不穩(wěn)才重新打造根基，其困難可知，所以危機一波波而來，一時之緩和，只是假象。

金融風險的全球性與金融風險監(jiān)管各自為政的矛盾

歐債危機中，債券面向國際社會發(fā)行，具有全球?qū)傩?，而金融風險的監(jiān)管卻各自為政。一國出現(xiàn)金融風險，不能及時引起別國預警和共同防范，而金融風險又通過債券這種具有世界屬性的媒介向別國蔓延，這使得金融風險在早期不能得到遏制。希臘在爆發(fā)債務(wù)危機初期，并沒有得到很好的救助和防范，只有在危機不斷蔓延已嚴重影響歐元穩(wěn)定時，歐盟的中央銀行才施以救助，當然這也與歐洲央行（ECB）所擁有的保持貨幣穩(wěn)定、防止通貨膨脹這一宗旨有關(guān)。歐盟后來對希臘等國實施的諸多援助計劃中，包括600億歐元的歐洲金融穩(wěn)定機制（EFSM）和4400億歐元的歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF），以及歐洲央行（ECB）實施的諸多措施等，均是決策者鑒于歐債危機愈演愈烈之態(tài)勢甚至存在歐元崩潰的潛在可能，采取的亡羊補牢之舉措。各國對金融風險防范的合作與協(xié)調(diào)的不利，為金融風險的蔓延提供了足夠的空間，以至在后來的救助機制也受到人們的質(zhì)疑。

全球金融監(jiān)管法律治理機制的局限性

金融風險的防控是全球性的問題，而金融風險監(jiān)管的現(xiàn)實卻是各自為政。雖然歷史和現(xiàn)實一再證明，單純的國內(nèi)監(jiān)管無法控制全球性、系統(tǒng)性金融風險并抑制危機，各國也不乏全球監(jiān)管各種形式的合作，但真正強有力的全球法律治理機制卻尚未形成。

1.現(xiàn)行全球金融風險監(jiān)管機制。現(xiàn)行的金融風險監(jiān)管模式可以概括為以國內(nèi)監(jiān)管為主、國際合作監(jiān)管為輔的監(jiān)管機制，其中國際監(jiān)管合作可以概括為以下三種形式：

（1） 政府間國際組織。主要有世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）和世界貿(mào)易組織（WTO），該種形式組織化程度最高，以國際條約為基礎(chǔ)，有完整的組織機構(gòu)和條例，且法律性、規(guī)范性以及專業(yè)性很強，在國際社會具有很廣泛的影響力。但是，世界銀行主要職能是扶貧;IMF的職能是監(jiān)督國家的貨幣與匯率政策，且世界銀行和IMF的規(guī)則和決定僅是建議性的;WTO是以監(jiān)管國際貿(mào)易為主的機構(gòu)，雖然可通過GATS和《金融服務(wù)協(xié)定》等規(guī)制跨境金融活動，但GATS和《金融服務(wù)協(xié)定》等多邊規(guī)則的目標在于推進金融服務(wù)貿(mào)易的自由化，而不是金融安全和金融秩序的穩(wěn)定。

（2） 政府間的非正式多邊合作。最具代表性的是G20和G8，雖然其法律性與組織性不強，只能通過政治合作來促進各國國內(nèi)的金融監(jiān)管融合，但在危機的預防方面具有明顯的作用。通過該種形式的合作，已建立起各國金融監(jiān)管者之間的溝通網(wǎng)絡(luò)。

（3） 民間國際組織。民間國際組織如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）、國際證監(jiān)會組織（IOSCO）、國際保險監(jiān)管者協(xié)會（IAIS）等。這些協(xié)會在各國都有分會，其會員多為各國的金融監(jiān)管者或金融業(yè)者。民間國際“紐帶”可在一定程度上影響監(jiān)管層的決策。

2.現(xiàn)行全球金融監(jiān)管治理機制的局限性。以上三種合作形式，都注重規(guī)則和標準的制定，注重政治對話與合作，但缺乏具有法律執(zhí)行力的機構(gòu)。而全球金融監(jiān)管實質(zhì)上是經(jīng)濟干預，這就要求有強有力的全球金融風險法律治理機制。目前，并沒有一個國際機構(gòu)被賦予這項權(quán)力，國際法意義上的金融監(jiān)管機構(gòu)并不存在，國際社會缺乏強有力的金融監(jiān)管法律治理機制。此問題一日不予解決，全球金融風險之泛濫便無休止之可能?？v使出現(xiàn)緩和之跡象，亦無長治之功效。

亟需構(gòu)建金融風險的全球法律治理機制

1. 構(gòu)建全球金融風險法律治理機制的可行性。穩(wěn)定的金融秩序符合各國共同利益，無論各國之間存在何種利益沖突，但在這一共同利益面前是一致的。

金融市場的穩(wěn)定性、增強對系統(tǒng)和交易的信任、增進市場的正直性、促進金融市場民主等這些基本的價值理念是凝聚各國建立完善的全球法律治理機制的紐帶。值得一提的是，雖然促進金融市場民主，反映國際社會的集體利益這一理念曾被忽視，但隨著近年來新興市場國家的崛起，體現(xiàn)國際社會集體訴求的呼聲已經(jīng)被喚起，各國在反思的同時，也在打破傳統(tǒng)的格局，逐漸樹立全球金融風險法律治理的基本價值理念。

2.全球金融風險法律治理機制的構(gòu)建。（1）建立國際金融監(jiān)管機構(gòu)。目前，國際社會對建立一個對各國有拘束力的全球金融監(jiān)管機構(gòu)并未形成共識，就連G20倫敦峰會也認為建立一個超越國家邊界、有直接規(guī)制和監(jiān)管權(quán)力的國際機構(gòu)的模式并不可行。在此背景下，國際社會借鑒歐盟的做法創(chuàng)設(shè)了“監(jiān)管團”模式，G20倫敦峰會同意由金融穩(wěn)定理事會（Financial Stability Board，以下簡稱FSB）致力建立監(jiān)管團。但監(jiān)管團并沒有相應的金融監(jiān)管規(guī)則和跨境監(jiān)管的權(quán)力，金融風險的全球性與金融監(jiān)管的各自為政這一矛盾并沒有得到解決，這與金融全球化對規(guī)制與監(jiān)管統(tǒng)一化的客觀需求相悖。所以，建立一個強有力的國際金融監(jiān)管機構(gòu)依然是國際社會努力奮斗的目標。從未來發(fā)展趨勢看，IMF和FSB被寄予更多期望，經(jīng)過改革有可能擔當作為全球金融風險治理機制核心內(nèi)容的全球金融監(jiān)管機構(gòu)的角色。

（2）改革與協(xié)調(diào)全球金融監(jiān)管規(guī)則與標準。為了維護國際金融體系的穩(wěn)定，系統(tǒng)而具體的全球金融監(jiān)管規(guī)則和標準實為必要。金融危機后，這方面的工作已得到了一定程度的強化，如G20倫敦峰會決定由FSB專門負責協(xié)調(diào)、組織關(guān)于金融監(jiān)管規(guī)則和標準的制定實施，并負責評估。包括對IMF制定的規(guī)則、FSB自身制定的規(guī)則及巴塞爾委員會等專業(yè)性、民間性國際金融組織制定的規(guī)則的協(xié)調(diào)。

（3）繼續(xù)擴大并加強對金融市場的監(jiān)管、健全國際監(jiān)管責任劃分。擴大并強化對金融市場的監(jiān)管，特別是將場外金融衍生品市場和以對沖基金為代表的私募基金納入監(jiān)管范圍，此外，還應引入全面監(jiān)管理念，將金融機構(gòu)、金融工具和金融市場同步納入監(jiān)管范圍。同時，還應通過IMF、FSB、巴塞爾委員會等政府間和非政府間國際金融監(jiān)管組織強化國際金融監(jiān)管責任的劃分，使跨國金融監(jiān)管權(quán)力的分配和監(jiān)管責任的承擔協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如吸收巴塞爾委員會對跨國銀行監(jiān)管中的母國與東道國監(jiān)管責任的劃分經(jīng)驗，對各種金融產(chǎn)品的跨境履行與交易進行合理的監(jiān)管責任劃分，以形成強有力的全球金融風險監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和穩(wěn)固、有效的全球金融風險治理機制。

（作者單位分別為最高人民法院中國應用法學研究所與中國社會科學院法學研究所聯(lián)合培養(yǎng)博士后站、招商證券）endprint