存款保險基金在問題銀行處置過程中的運用模式分析

魏云飛

云南大學法學院，云南 昆明650091

存款保險基金在問題銀行處置過程中的運用模式分析

魏云飛

云南大學法學院，云南 昆明650091

存款保險基金的使用問題是存款保險制度的一項重要內(nèi)容，保險基金的籌集和管理都服務(wù)于最終的使用?；鹗褂玫卯攲⒂兄诖婵畋ｋU制度的健康平穩(wěn)可持續(xù)的發(fā)展，合法合理處置問題銀行也有利于保護存款人的利益及金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。本文對存款保險基金在問題銀行處置過程中的運用模式進行簡要分析。

存款保險基金;存款人利益;金融穩(wěn)定目標功能

一、存款保險制度的含義、目的、功能

(一)存款保險制度指存款類金融機構(gòu)按照《存款保險條例》規(guī)定向存款保險基金管理機構(gòu)交納一定的保費，當投保的金融機構(gòu)出現(xiàn)危機、破產(chǎn)倒閉時，由基金管理機構(gòu)接管、賠償?shù)仍O(jiān)管方式，負責清償并處置該機構(gòu)。

(二)存款保險制度的目的作為一種價值追求，反映的是主觀愿望，屬于應(yīng)然的范疇。各個國家建立存款保險制度的具體背景有差異，導致其目的也有所差別。但總的來說各國都將保護存款人的利益和維護金融的穩(wěn)定與安全作為建立存款保險的基本訴求。

1．保護存款人的利益當銀行出現(xiàn)流動性危機，支付不能時，存款保險機構(gòu)及時償付被保險存款，最大限度的維護存款人的利益。

2．增強、維護整個金融體系的安全、穩(wěn)定。銀行因為是貨幣業(yè)務(wù)，高風險、貨幣資金流動性強，具有脆弱性。一個銀行經(jīng)營不善破產(chǎn)倒閉，會給本行存款人的現(xiàn)金利益造成損害，更會影響整個銀行系統(tǒng)發(fā)生危機。建立適合我國現(xiàn)在國情的存款保險制度，通過各種預(yù)防和補救措施，增強穩(wěn)定性，增強整個金融體系的抗風險能力。

本文認為，存款保險制度的設(shè)計初衷和核心是維護公眾對銀行體系的信心，通過防止存款者擠兌增加銀行體系的安全性。

我國建立存款保險制度目的的過渡性和階段性鑒于我國的特殊國情，我國建立存款保險制度在于適應(yīng)我國經(jīng)濟體制改革的需要，建立金融機構(gòu)退出機制。通過建立市場化風險分擔制度，維護整個系統(tǒng)穩(wěn)定，同時也提高金融體系的效率。

一方面競爭效率得以提高。存款保險機構(gòu)對所有投保銀行提供平等保護，淡化了大銀行相對于小銀行的競爭優(yōu)勢，能夠促進公平競爭。建立存款保險制度，可以強制要求整個銀行業(yè)作為投保人參加存款保險，不僅可以統(tǒng)一標準，還可以最大限度的保護存款人利益。使存款人在選擇銀行時，更注重服務(wù)態(tài)度和效率，使各類銀行只能不斷提高自身競爭力。

另一方面監(jiān)管效率得以提高。存款保險基金的設(shè)立，銀行經(jīng)營不善、破產(chǎn)倒閉時存款保險基金管理機構(gòu)可以及時的接管，使最后貸款人央行不用全額賠付成為最后擔責人，大大提高了效率也減輕了央行的壓力。

我國的存款保險制度服務(wù)于上述金融改革過渡階段的具體需要，構(gòu)建公平、高效的金融環(huán)境，最終實現(xiàn)整個金融體系的穩(wěn)定和存款人利益的保護。

(三)存款保險的功能是某一事物內(nèi)在的、固有的功效和作用，反映的是客觀存在，屬于實然的范疇。目的因其主觀性會在國家間產(chǎn)生差異，但同一制度的功能應(yīng)該是一樣的，只是具體的制度設(shè)計的差異會影響各個功能的發(fā)揮程度。一般來說，存款保險制度有以下幾個功能:

1．受保是存款保險的基礎(chǔ)功能。保護存款人的利益和財產(chǎn)，防止發(fā)生擠兌現(xiàn)象，也是穩(wěn)定金融秩序的良策。

2．金融監(jiān)督功能這是存款保險制度的附帶功能。該制度對中央銀行的監(jiān)管起到輔助和補充的作用，對經(jīng)營風險、道德風險進行預(yù)防和監(jiān)管。

3．問題金融機構(gòu)援助功能這是存款保險的衍生功能。通過承接問題金融機構(gòu)的資產(chǎn)、股權(quán)，對問題機構(gòu)提供貸款、注人資本等措施，以助其渡過難關(guān)。由于受到存款基金規(guī)模的限制，不能持續(xù)全面的注資只能緩解暫時的資金短缺現(xiàn)象。因此，存款保險制度援助問題銀行的功能發(fā)揮受到一定的限制。

4．促成收購、兼并功能這是存款保險的另一衍生功能，同時越來越成為許多國家存款保險制度的重要功能。對資不抵債或出現(xiàn)嚴重支付危機，需要進行破產(chǎn)清理的金融機構(gòu)，除直接進入破產(chǎn)程序外，存款保險基金管理機構(gòu)可以和其它金融機構(gòu)，采用協(xié)商或投標的方式，購買問題機構(gòu)的債權(quán)債務(wù)，之后賠付存款的責任轉(zhuǎn)由購買機構(gòu)承擔。這種方式在相當程度上可以避免或者最小化賠付風險，并且成本相對較低，對存款保險基金管理機構(gòu)較為有利。

5．倒閉金融機構(gòu)清理功能這一功能的發(fā)揮認為存款保險機構(gòu)是兼具行政性和商業(yè)性的特殊債權(quán)人，由于自身的政策性和非盈利性，由它來主持破產(chǎn)清算不會對其他債權(quán)人造成不利影響，而且由于存款保險機構(gòu)的專業(yè)性和信息的充分性，由其全權(quán)負責銀行的破產(chǎn)清算效率更高。

國外已經(jīng)建立的存款保險制度基本都綜合發(fā)揮上述幾個功能，事實上沒有哪個國家的存款保險只有單一功能。美國的存款保險公司FDIC有權(quán)對申請成為會員的銀行進行資格審查，有權(quán)選擇向出現(xiàn)問題發(fā)生支付困難或瀕臨破產(chǎn)的會員銀行進行處置，包括進行救助、接管與促使購并乃至實施清算或?qū)Ρ槐ｋU存款進行償付等。

我國的存款保險立法可以參考FDIC經(jīng)驗，賦予存款保險機構(gòu)賠付、監(jiān)督、救助、并購以及破產(chǎn)清算的復(fù)合職能。

二、對問題銀行的處置方式

根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，處置問題銀行的方式概括為以下:

(一)接管

銀監(jiān)會等督管理機構(gòu)可對已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機銀行實行接管。該措施保護存款人的存貸款現(xiàn)金利益，平復(fù)危機。接管包含了救助和狹義的重組。

(二)撤銷

中國人民銀行對依法設(shè)立的具有法人資格的金融機構(gòu)所采取的強制措施，停止經(jīng)營、解散。將嚴重損害社會公眾利益、影響金融秩序的，應(yīng)依法撤銷。

(三)破產(chǎn)

銀行業(yè)不能支付到期債務(wù)，由人民法院依法宣告破產(chǎn)。破產(chǎn)清算后，除必要的清算費用后，應(yīng)優(yōu)先支付公民存款的本金、利息。

(四)收購和兼并

問題銀行在救助失敗等沒有達到解除問題的情況下可以由實力強、高需求的金融機構(gòu)收購所有股份，吸收、合并。

從以上的方式可以看到一個突出的問題就是我國目前缺乏一個統(tǒng)一的法規(guī)制度標準。監(jiān)管機關(guān)面對風險高低不同、實力也不相同的問題銀行時的自由裁量權(quán)，缺乏較為明確的標準，可能使監(jiān)管者不能公平對待情況不同的銀行機構(gòu)，可能導致監(jiān)管者不能及時采取合理合適的監(jiān)管措施。

三、存款保險基金在問題銀行處置中的運用方式及原則

(一)存款保險基金的運用方式與存款保險的功能相對應(yīng)，存款保險基金在問題銀行處置中有以下幾種使用方式:

1．在規(guī)定的限額內(nèi)直接償付被保險存款，包括在銀行出現(xiàn)暫時的流動性危機以及破產(chǎn)情形時，應(yīng)存款人的請求及時做出償付。

2．救助問題銀行。承接問題金融機構(gòu)時對問題不大，救助有望的銀行提供援助，使其能夠繼續(xù)開展經(jīng)營，提供服務(wù)，這和監(jiān)管機構(gòu)的審慎監(jiān)管以及央行的最后貸款人制度旨在降低銀行經(jīng)營風險，盡量避免銀行破產(chǎn)引發(fā)金融秩序動蕩的追求是一致的，也是存款保險作為金融安全網(wǎng)，發(fā)揮防火墻功能之外的另一種作用體現(xiàn)。

3．對問題銀行收購、承擔。投保銀行破產(chǎn)倒閉后，由存款保險基金管理機構(gòu)對財務(wù)狀況較好的銀行進行購買或承擔問題銀行在法律規(guī)定限度內(nèi)的資產(chǎn)和負債，必要時可以對購買方或承擔方提供一定的融資支持或補貼，以彌補其所承擔的風險。比起破產(chǎn)清算，這一處置方式不僅保障了存款保險機構(gòu)損失的最小化，同時也有助于倒閉金融機構(gòu)平穩(wěn)退出市場。

從表面上看，第1更側(cè)重保護存款人的利益，第2和第3更側(cè)重維護金融穩(wěn)定，其實不然。在銀行破產(chǎn)清算的情形下，存款人雖能及時得到限額內(nèi)的全部存款，但超過的部分作為破產(chǎn)債權(quán)，不一定能得到全額清償。而2和3的處置方式并未使存款人的存款受到影響，相反，如果為了暫時減低問題銀行破產(chǎn)造成的影響而使其勉強繼續(xù)經(jīng)營或由健康銀行被迫收購，最終可能增加處置成本而非減少(如救助無效仍破產(chǎn)，或由于購買問題銀行的大量不良資產(chǎn)導致健康銀行的經(jīng)營狀況惡化)，增加了金融系統(tǒng)的潛在的不穩(wěn)定性。

從我國《存款保險條例》第一條看，我國存款保險制度采用的是復(fù)合目標，這也符合我國立法的一貫做法，但保護存款人利益和維護金融穩(wěn)定是同等重要還是有先后之分，不清楚。從文字表述的先后順序來看似乎保護存款人利益優(yōu)先，但無論二者關(guān)系如何，以目標為導向的決策選擇也無法輕易得出上述三種處理方式的優(yōu)先順序，其中涉及的成本收益衡量，長短期利益取舍，隱顯性影響評估等等都較為復(fù)雜，沒有哪一種處置方法在任何情形下都是最優(yōu)的。因此要建立一套原則和標準，作為處置問題銀行的依據(jù)，提高存款保險基金運用的科學性和有效性。

(二)存款保險基金的運用原則

應(yīng)當根據(jù)問題金融機構(gòu)風險的性質(zhì)和經(jīng)濟金融運行的總體環(huán)境來確定對問題機構(gòu)的處置方式。要區(qū)別問題銀行的實際情況，依據(jù)其管理水平、資產(chǎn)質(zhì)量以及當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展對金融服務(wù)的要求，將問題銀行區(qū)分為生存有望和生存無望兩類，分別采取不同的措施加以規(guī)范處置。

1．成本最小化原則。如果金融機構(gòu)倒閉情況下存款保險機構(gòu)所承擔的賠付責任小于救助行動的花費，則不予以救助。不能因為為了救超大風險的問題銀行而使存款保險機構(gòu)自身陷入流動性危機，導致社會對存款保險制度的健全性喪失信心。

2．防止金融風險擴大化原則。鑒于銀行系統(tǒng)的脆弱性，要求存款保險機構(gòu)在決定采取某一類措施時，考慮到對整個金融市場和體系的影響，力求將對金融市場的破壞程度降到最低，防止金融風險擴大化、系統(tǒng)化，確保公眾對金融體系的信心。

綜上所述，我國對問題金融機構(gòu)風險性質(zhì)的確定標準、采取何種處置方式和如何處置，都應(yīng)該以提高存款保險基金使用的規(guī)范性和科學性，實現(xiàn)效率更高、價值更大，社會影響最小的價值追求。

四、結(jié)語

我國《存款保限條例》已經(jīng)頒布實施，存款保險基金管理機構(gòu)對基金的具體的運作細則還沒有作出規(guī)定，國務(wù)院、央行、銀監(jiān)會特別是存款保險基金管理機構(gòu)應(yīng)發(fā)揮各自的監(jiān)管職能，對基金的運用發(fā)揮重要的宏觀調(diào)控、監(jiān)管職能和在本條例限度內(nèi)代為償付職能。

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［4］張宜．中國建立存款保險制度問題研究［D］．對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，2011．

F832．1

A

2095－4379－(2015)13－0075－02

魏云飛(1986－)，女，漢族，云南大學法學院經(jīng)濟法學專業(yè)研究生，研究方向:金融法、財稅法、宏觀調(diào)控法。