浦東開發(fā)開放的先行先試戰(zhàn)略

張東保

浦東自開發(fā)開放以來，始終堅持解放思想、改革創(chuàng)新，在經(jīng)濟社會等各個領域先行先試，擔當上海市綜合改革的“試驗田”，體現(xiàn)了超前的科學發(fā)展意識?；仡櫯c梳理浦東開發(fā)開放以來在先行先試上鍥而不舍的改革實踐，總結其基本經(jīng)驗，對于推進新一輪浦東開發(fā)開放向縱深發(fā)展，率先形成有利于科學發(fā)展的體制機制，具有重要的現(xiàn)實意義。

浦東開發(fā)開放;改革創(chuàng)新;先行先試

浦東為改革而生、因改革而興、以改革為己任。作為改革開放的先行地區(qū)，浦東按照上海市委、市政府“先行一步”的要求，在經(jīng)濟社會等各個領域先行先試，擔當上海市綜合改革的“試驗田”，充分發(fā)揮帶頭示范作用，從整體上激發(fā)了上海的活力。回顧與梳理浦東開發(fā)開放以來在先行先試上鍥而不舍的改革實踐，總結其基本經(jīng)驗，對于推進新一輪浦東開發(fā)開放向縱深發(fā)展，率先形成有利于科學發(fā)展的體制機制，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、堅持規(guī)劃先行，高起點開發(fā)

開發(fā)開放浦東是一項跨世紀的宏偉工程。要在短短幾十年間從一片基本農(nóng)村化的土地上建起一座現(xiàn)代化新城區(qū)，必須推行超常的發(fā)展戰(zhàn)略，快速推進城市化建設的進程。上海市委、市政府從建設之初就把規(guī)劃面向21世紀的新浦東放在突出位置，按照“規(guī)劃先行”的開發(fā)思路，進行了全面的戰(zhàn)略性研究，堅持以高標準、系統(tǒng)化的規(guī)劃指導高起點開發(fā)。1990年5月，浦東開發(fā)辦公室第一次辦公會議就圍繞“制定浦東開發(fā)區(qū)350km2的控制區(qū)規(guī)劃框架”展開研討。1992年11月經(jīng)市人大常委會審議通過、1994年6月審定正式頒布的浦東新區(qū)的總體發(fā)展規(guī)劃，成為一個具有國際一流水平的規(guī)劃方案和具有法律效力的建設藍圖。

按照規(guī)劃建成的浦東，城市形態(tài)呈“中心敞開”與“多心組團”格局。“中心敞開”是以與外灘隔江相望的陸家嘴地區(qū)為核心，向北、東、南三個方向敞開，這是一種軸向發(fā)展模式，使新區(qū)城市形態(tài)富有寬敞開闊感?！岸嘈慕M團”是在中央商務區(qū)浦東部分（小陸家嘴）之外，加快建設金橋、外高橋、張江鎮(zhèn)等為中心的城市化地區(qū)，科學合理地安排建筑密度和人口密度，包括高樓大廈等標志性建筑物，使整個新區(qū)疏密有序，錯落有致。為了高起點規(guī)劃，1992年11月，陸家嘴開發(fā)區(qū)在全國率先采用國際咨詢的形式，經(jīng)過英、法、日、意、中五國專家的設計，以及10多個國家的30余位專家17輪討論深化，歷時兩年，高質量地完成了陸家嘴中心區(qū)城市規(guī)劃。此后，新區(qū)的規(guī)劃設計走出了一條新路，許多規(guī)劃，包括一些系統(tǒng)規(guī)劃、地區(qū)規(guī)劃、單體規(guī)劃，都采取國際招標或國際咨詢等方式，使之成為集國際、國內(nèi)智慧的最新成果，為新區(qū)從近到遠的開發(fā)建設目標提供了實施的藍圖。

二、堅持法制先行，以法制化保障浦東的國際性、樞紐型、現(xiàn)代化

浦東開發(fā)開放從一開始就納入了法制軌道，將依法行政理念貫穿于政府各項工作之中。在中央原則同意浦東新區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和某些特區(qū)的政策后，浦東開發(fā)辦在廣泛調研的基礎上，參照全國各地經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟特區(qū)的各項政策條文，依據(jù)上海的特點和浦東的具體情況，組織市府各有關單位，制定出《關于上海浦東新區(qū)外商投資企業(yè)審批辦法》等九個政策法規(guī)，并于1990年9月，在上海市人民政府新聞發(fā)布會上以中文、英文、日文三種語言向世界發(fā)布。此后，上海市人大通過的《上海市外高橋保稅區(qū)條例》等地方性法規(guī)，國務院有關部門發(fā)布的《上海浦東外資金融機構經(jīng)營人民幣業(yè)務試點暫行管理辦法》等規(guī)章，以及市政府頒布的《上海市鼓勵外商投資浦東新區(qū)的若干規(guī)定》等規(guī)章，為浦東經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設順利進行，提供了有力的法制保障。

浦東新區(qū)在探索建立有利于開發(fā)開放的綜合環(huán)境等方面制定了大量規(guī)范性文件，其中不少內(nèi)容在上海市乃至全國都是首創(chuàng)的。1998年，制定《浦東新區(qū)財政性專項撥款采購設備管理辦法》，率先實行政府集中招標采購制度。2002年，頒布《關于浦東新區(qū)國有土地使用權交易管理的若干意見》和《浦東新區(qū)土地使用權出讓招標、拍賣實施方案》，進一步規(guī)范土地公開交易行為。這些規(guī)范性文件有力地促進了浦東新區(qū)功能開發(fā)的進一步擴大和深化，為制定法律法規(guī)積累了經(jīng)驗。

三、堅持“金融貿(mào)易先行、基礎設施先行、高新技術產(chǎn)業(yè)先行”，提升經(jīng)濟中心城市功能

浦東開發(fā)開放以來，推行金融貿(mào)易先行、基礎設施先行、高新技術產(chǎn)業(yè)先行策略，基本建成多功能、外向型、現(xiàn)代化新城區(qū)，為恢復和再造上海經(jīng)濟中心城市功能奠定了堅實基礎。

按照金融貿(mào)易先行的思路，浦東在金融貿(mào)易改革和對外開放方面采取了一系列舉措。實行金融工具創(chuàng)新，如組織國內(nèi)“銀團”聯(lián)手為重大工程融資;擴大授信方式，引入循環(huán)貸款、按揭貸款等先進運行方式;為外商投資增設政治風險險種等;并率先在商業(yè)批發(fā)與零售領域對外資開放，允許外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務試點。推進金融體制創(chuàng)新，1991年中國農(nóng)業(yè)銀行浦東分行經(jīng)中國人民銀行上海市分行批準，開始資產(chǎn)負債比例管理試點;1996年浦東的商業(yè)銀行全面推行資產(chǎn)負債比例管理試點。保險業(yè)改革邁出新步伐，1996年上半年中保集團上海浦東人壽險、財產(chǎn)險機構的組建，太平洋保險公司與平安保險公司實行財產(chǎn)險和人壽險機構的分設，標志著我國保險業(yè)一個劃時代的開始。率先實行金融開放，使一批外資金融機構先后進入上海。1997年中央又正式批準外資銀行在浦東進行經(jīng)營人民幣業(yè)務的試點;率先對國內(nèi)開放外貿(mào)市場，允許國內(nèi)外貿(mào)公司設立子公司等試點，為全國進一步擴大對外開放提供了經(jīng)驗。率先推進生產(chǎn)要素市場化，為盡快形成大市場、大流通、大外貿(mào)格局，1996年，上海市委、市政府作出將一些大的要素市場遷入浦東的重要戰(zhàn)略決定，上海房地產(chǎn)交易中心、上海產(chǎn)權交易所、上海證券交易所等先后遷入浦東，形成了一個較為完善的生產(chǎn)要素市場體系。大膽創(chuàng)新，開土地有償使用之先河，采取組建公司進行商業(yè)性開發(fā)、由政府進行宏觀調控的模式，形成“土地空轉、批租實轉、成片規(guī)劃、滾動開發(fā)”的新路子。

按照基礎設施先行的思路，浦東加大城市建設和環(huán)境管理力度，探索市場化、多元化的投融資方式。通過抓好“八五”和“九五”期間兩輪十大市政基礎設施骨干工程，基礎設施建設進展迅速。建成包括楊浦大橋、南浦大橋、內(nèi)環(huán)線浦東段、楊高路、張楊路、外高橋電廠、凌橋水廠、浦東煤氣廠等在內(nèi)的“兩橋三路三廠”配套設施。這使新區(qū)初步形成連接浦西大市政、溝通各重點開發(fā)小區(qū)的現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡，顯著改善了水、電、煤、供應和通訊方面的條件，改善了新區(qū)的投資環(huán)境?！熬盼濉逼陂g，浦東國際機場一期工程、深水港一期工程、世紀大道等先后建成投入使用。進入新世紀后，浦東新區(qū)抓住APEC會議主會場設在浦東和籌辦世博會的歷史機遇，重點建設以浦東國際機場、外高橋港區(qū)、上海信息港為核心的功能性、樞紐型重大工程以及一批越江工程、軌道交通、高速公路等市政設施，以深水港、航空港、信息港、對外交通網(wǎng)、越江交通網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)、區(qū)域道路網(wǎng)“三港四網(wǎng)”為核心的基礎設施體系日益完善，初步形成了融入全市、面向世界、輻射長三角的基礎設施網(wǎng)絡體系。

按照高新技術產(chǎn)業(yè)先行的思路，浦東在對外招商引資的同時，注重對引進先進設備和先進技術的吸收和創(chuàng)新，遵循“寧可讓地塊空著，也不讓不符合產(chǎn)業(yè)要求的企業(yè)進來”的原則，[1]優(yōu)先選擇科技含量高、質量好、效益高的企業(yè)入駐，推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。電子信息、汽車制造、石油化工及精細化工、精品鋼材、成套設備、生物醫(yī)藥制造業(yè)等6個重點行業(yè)在內(nèi)的創(chuàng)新經(jīng)濟迅速發(fā)展。

四、堅持政府職能轉變先行，深化行政管理體制改革

浦東開發(fā)開放以來，積極實施國家整體推進的改革部署，在全國率先試行“小政府、大社會、大服務”的管理模式，把政府管不了、管不好、不該管的事務交給市場和社會去辦，政府則集中力量駕馭全局，發(fā)揮好對大規(guī)模開發(fā)建設的主導作用。

新區(qū)管委會機構與職位的設置實行精兵簡政，下設10個職能機構，職能管理體系實行“系統(tǒng)綜合”?！靶≌惫芾砟Ｊ脚c浦西各區(qū)政府模式相比，機構減少了三分之二，人員減少了三分之一?？v向行政管理層次實行管委會至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)機構、街道辦事處的“兩級結構”，由新區(qū)管委會直接管轄原三區(qū)兩縣在浦東地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處，中間不設區(qū)、縣一級行政機構，以減少行政層次。為了營造一個規(guī)則明確、秩序井然的開發(fā)建設和市場經(jīng)營的環(huán)境，新區(qū)政府在管理體制上不斷探索創(chuàng)新。1996年，新區(qū)對招商引資在全國率先實行“一門式”服務，把經(jīng)貿(mào)、農(nóng)發(fā)、城建等15個部門設立的28個窗口集中在招商中心，實行“一門受理，并聯(lián)審批、兩審終結”，提高了工作效率，加快了招商引資進度。從1992年8月份起實行“東事東辦”，由市浦東開發(fā)辦統(tǒng)一審批和管理浦東新區(qū)的外資項目以及不需要市綜合平衡的投資項目和基本建設項目，從而進一步加快了項目審批的速度。

實行經(jīng)濟管理體制政企分開，分離了政府與企業(yè)的行政隸屬關系。從浦東開發(fā)第一年起，陸家嘴、外高橋、金橋三個開發(fā)公司就掛牌成立，具體負責上述三個重點地區(qū)的綜合開發(fā)和經(jīng)營管理。政府不僅將職能的重點轉向側重宏觀管理和服務，更主要的是不設置傳統(tǒng)模式下的行業(yè)產(chǎn)業(yè)主管局，較大程度上減少了政府對企業(yè)的不正當干預，使得新區(qū)的企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度方面有得天獨厚的條件。在全市率先構建全方位為市民服務的體系，2006年7月，建立浦東市民中心，進一步完善政務辦理“一門式”服務。同時把21個街鎮(zhèn)建設為社會服務基層單位，形成便捷、高效的公共服務運作機制，取消街道招商引資職能，強化社會管理和公共服務功能。在2009年4月兩區(qū)合并之后，浦東不斷深化行政管理體制改革，著力構建公共服務型政府，推進“大部制”區(qū)級機構改革，優(yōu)化大區(qū)域管理體制，建立“7+1”的開發(fā)區(qū)管理格局，進一步提高政府審批管理服務效能，到2012年，新區(qū)社會類行政審批事項從2001年審改前的724項減少到242項，平均承諾審批時限從法定的22個工作日壓縮到8.4個工作日，平均審批環(huán)節(jié)精簡到2.8個，審批日程更比以往提前了100多個工作日，讓企業(yè)感受到了“浦東速度”。[2]浦東經(jīng)過3輪綜合配套改革“三年行動計劃”，先后開展了60多項改革試點，取得了包括金融、開放經(jīng)濟、口岸監(jiān)管等十大方面的改革突破，努力做到浦東能突破、全市能推廣、全國能借鑒。

五、浦東先行先試的現(xiàn)實啟示

浦東開發(fā)開放以來，始終堅持解放思想、改革創(chuàng)新、先行先試，體現(xiàn)了超前的科學發(fā)展意識。

（一）堅持制度創(chuàng)新，構建先發(fā)優(yōu)勢，是浦東開發(fā)開放的強大動力。浦東開發(fā)開放以來，不斷地對社會主義市場經(jīng)濟體制的建設和運行方式進行有益的探索，始終堅持改革開放領先一步，敢為人先，以制度創(chuàng)新促進自主創(chuàng)新，構筑了發(fā)展的先發(fā)優(yōu)勢，走出了一條具有浦東特色的創(chuàng)新之路。正如原上海市浦東開發(fā)辦公室副主任、浦東新區(qū)管委會副主任黃奇帆所說，“浦東的精神就是創(chuàng)新”，“在改革的過程中，遇到困難時不回避、不退讓，大家憋著一股勁，創(chuàng)新突圍，創(chuàng)新突破，一個一個地去解決問題，在解決困難的過程中實現(xiàn)創(chuàng)新，使創(chuàng)新成為浦東的主旋律”。[3]

（二）強化頂層設計，形成良性機制，是浦東開發(fā)開放的核心要義。浦東開發(fā)開放之所以能迅速實現(xiàn)騰飛，主要得益于超前的理念和科學的規(guī)劃統(tǒng)領全局。歷任上海市委、市政府主要領導及浦東新區(qū)的班子，按照中央部署和要求，把浦東作為帶動上海發(fā)展的一面旗幟，上下內(nèi)外形成共識，資源高度集聚，舉全市之力推動浦東發(fā)展。諸如“在地球儀旁思考浦東開發(fā)，不僅吸納世界資金和技術，更要吸納世界智慧”、“形態(tài)開發(fā)服從于功能開發(fā)”等理念共識，已被實踐證明是引領浦東快速、健康發(fā)展的“軟成果”。

（三）發(fā)揮示范效應，服務國家戰(zhàn)略，是浦東開發(fā)開放的出發(fā)點和落腳點。作為中國改革開放的先行區(qū)和試驗田，浦東通過其在擴大開放、深化改革、綜合配套中的一系列探索實踐，充分發(fā)揮對長三角和長江流域乃至全國的示范、帶動作用，這正是開發(fā)浦東國家戰(zhàn)略的出發(fā)點和落腳點。在浦東發(fā)展歷程中曾探索嘗試的保稅區(qū)模式、出口加工區(qū)模式和高科技園區(qū)模式都已為各地所借鑒，特別是浦東開發(fā)時的那一整套沒有留下巨額債務的收支平衡、投融資健康的開發(fā)模式，成為各地學習的榜樣。中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)落戶上海后，浦東將繼續(xù)圍繞投資管理模式創(chuàng)新、加快轉變貿(mào)易發(fā)展方式、深化金融領域的開放創(chuàng)新等任務，進一步推動加快轉變政府職能和行政體制改革，著力探索推進可復制、可推廣的制度創(chuàng)新，扎實做好服務長三角、服務長江流域、服務全國的“三個服務”。更為重要的是，浦東開發(fā)開放中敢想敢做的先行先試精神和“我們這些人就是干事的”[4]的創(chuàng)業(yè)熱情已深深影響到上海全市乃至全國，成為推動中國改革開放的正能量。

參考文獻：

[1]文匯報[N].1990-03-04（1）.

[2]多管齊下造就“浦東速度”[N].浦東時報2012-02-14.

[3]黃奇帆.浦東的精神就是創(chuàng)新[A].口述上海浦東開發(fā)開放（上冊）[C].上海教育出版社，2014.56.

[4]胡煒.這輩子就是浦東人[A].口述上海浦東開發(fā)開放（上冊）[C].上海教育出版社，2014.99.

作者單位：中共上海市委黨史研究室