采煤塌陷區(qū)土地復(fù)墾法律制度的研究

李 健

遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036

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采煤塌陷區(qū)土地復(fù)墾法律制度的研究

李 健

遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036

為避免煤礦開采造成塌陷區(qū)之后土地的荒廢無法再利用的困境，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，綜合對比中外土地復(fù)墾立法與實施現(xiàn)狀，系統(tǒng)探究我國采煤塌陷區(qū)的情況與立法狀況，并對此提出切實可行的意見。以此為基礎(chǔ)構(gòu)建制度化的管理體系，促進(jìn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)日益改善和社會效益不斷提升。

采煤塌陷區(qū)；土地復(fù)墾立法；立法狀況

我國的經(jīng)濟尤其是在改革開放以來取得了迅速的發(fā)展與提升，為此對煤炭等能源的消耗和需求也越來愈大。煤炭開采支持了我國的經(jīng)濟發(fā)展，但是，采煤塌陷帶來的一系列的負(fù)面影響也不斷顯現(xiàn)出來，資源保護(hù)和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益突出，成為我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展過程中存在的重大問題[1]。全國各個地區(qū)尤其是采煤區(qū)不斷遭到破壞，在沒有得到恢復(fù)的情況下，并不斷地加大開采，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟和生態(tài)的發(fā)展?；诖耍疚耐ㄟ^對采煤區(qū)復(fù)墾土地存在的問題提出看法和建議。

一、土地復(fù)墾的定義和意義

(一)土地復(fù)墾概念

《土地復(fù)墾條例》 中關(guān)于土地復(fù)墾的定義是對于因生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使之達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動。本文認(rèn)為應(yīng)該用發(fā)展的眼光并從不斷發(fā)展的角度上來認(rèn)識土地復(fù)墾，土地復(fù)墾的價值不應(yīng)僅僅體現(xiàn)在生態(tài)價值和經(jīng)濟價值上，還應(yīng)體現(xiàn)出價值的動態(tài)變化。

(二)土地復(fù)墾的重要意義

1.有利于改善我國土地資源緊張狀況

我國目前在土地方面面臨的主要問題就是即使在我國嚴(yán)守18億畝耕地的政策下，我國的土地資源還是不斷減少，人均占有量小，后續(xù)土地資源緊缺。隨著土地資源的不斷減少，久而久之會對國家的穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響，影響國家的長治久安，進(jìn)而也會影響到中國夢的順利實現(xiàn)，因此大力推進(jìn)開展復(fù)墾工作，對于緩解土地資源的緊張和國家的長治久安具有重要意義。

2.有利于貫徹國家保護(hù)環(huán)境的政策

“土地作為一種重要的環(huán)境要素，影響著與它相關(guān)聯(lián)的區(qū)域以及這個區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境等。在當(dāng)前，人們往往過多的看重經(jīng)濟價值而忽視環(huán)境價值，不斷的對土地進(jìn)行開墾來獲取經(jīng)濟價值，并引發(fā)了一系列環(huán)境災(zāi)害。因此無論是從保護(hù)環(huán)境還是保持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展都需要對土地進(jìn)行復(fù)墾。

二、立法與實踐的不足

(一)土地復(fù)墾費概念模糊

根據(jù)《土地復(fù)墾條例》的規(guī)定，土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾，或者復(fù)墾驗收中經(jīng)整改仍不合格的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費。但在《土地復(fù)墾條例實施辦法》中又規(guī)定土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)按照申請開采許可證前上交的復(fù)墾方案確定的金額，在銀行專門賬戶中預(yù)存足額費用。預(yù)存土地復(fù)墾費使得土地復(fù)墾費有了保證金的性質(zhì)，但這容易對實施保證金制度造成概念上的混亂。

(二)專門性土地復(fù)墾法律的缺失

目前有關(guān)土地復(fù)墾的法律法規(guī)概況來講都是從整體考慮，對特殊的特定的土地復(fù)墾規(guī)定較少。由于采煤沉陷區(qū)的特殊性，復(fù)墾土地復(fù)墾不僅需要不同的方法和工程技術(shù)，在法律方面也應(yīng)該是不同的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法區(qū)分。

(三)復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后

現(xiàn)行的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)仍是1995年頒布實施的《土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，其內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)相比現(xiàn)在已經(jīng)滯后，復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的滯后很難適應(yīng)現(xiàn)在發(fā)展需要。

(四)缺乏較強的操作性

在土地驗收環(huán)節(jié)，由項目所在地縣級政府部門負(fù)責(zé)組織。而對于歷史遺留和自然災(zāi)害毀損土地的復(fù)墾，由縣級以上政府部門制定每年的土地復(fù)墾計劃，分季度、有序地組織開展土地復(fù)墾工作，在此將工作層層劃定范圍，但未明確各級政府及相關(guān)部門所負(fù)具體職責(zé)。

三、對煤炭塌陷區(qū)土地復(fù)墾制度發(fā)展的建議

(一)拓展土地復(fù)墾費的來源形式

根據(jù)我國目前的法律法規(guī)，土地復(fù)墾費由于采用預(yù)存的形式，但其形式和來源較為單一，只是現(xiàn)金，靈活性不夠，對企業(yè)經(jīng)營及發(fā)展有較大的資金壓力。可通過以下來拓展復(fù)墾費，包括：根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營單位實際產(chǎn)量收取定額復(fù)墾費；礦產(chǎn)企業(yè)用相關(guān)資產(chǎn)抵押；經(jīng)政府相關(guān)證券部門核準(zhǔn)的債券公司發(fā)行的債券；由規(guī)模大及資質(zhì)高的法人擔(dān)?；蚱髽I(yè)自身信用一直表現(xiàn)良好時進(jìn)行自我擔(dān)保。

(二)設(shè)立復(fù)墾基金

設(shè)立復(fù)墾基金，并用來幫助并規(guī)范采礦企業(yè)尤其是中小型遵守復(fù)墾保證金制度，一旦復(fù)墾目標(biāo)沒有實現(xiàn)，政府此時能夠動用復(fù)墾基金或儲備金保證復(fù)墾的順利進(jìn)行。也可用于在緊急情況或偶發(fā)性事故中應(yīng)急費用的支付或用于處理不可預(yù)知的情況。

(三)針對廢棄礦山可設(shè)立復(fù)墾基金

實行基金制度，是有效解決相關(guān)問題的手段。全國土地復(fù)墾基金作為一個統(tǒng)一的系統(tǒng)，可統(tǒng)籌進(jìn)行更公平的資源分配，保障全國廢棄礦井礦山及企業(yè)征用絕產(chǎn)土地機會相對均等的進(jìn)行復(fù)墾。

(四)推動塌陷區(qū)土地復(fù)墾產(chǎn)業(yè)化

運用市場經(jīng)濟的靈活性與資金的流動性推動采礦塌陷區(qū)土地復(fù)墾的產(chǎn)業(yè)化，為土地復(fù)墾找到一條長期性且參與度較高的投資途徑。實行產(chǎn)業(yè)化運作，除了保證政府投資外，還要對資金來源進(jìn)行拓展。

(五)加強公眾參與程度

土地塌陷區(qū)及其周邊居民對于土地塌陷及土地復(fù)墾前后的政策、方案應(yīng)有一定的作用，在發(fā)放采礦許可證前應(yīng)舉行聽證會，廣泛吸納百姓意見，達(dá)成共識，為進(jìn)一步溝通交流打好基礎(chǔ)，為社會和諧做出貢獻(xiàn)。

總之，我國的土地復(fù)墾法律制度既需要借鑒國外的優(yōu)良制度，又要結(jié)合我國的國情逐步實現(xiàn)土地復(fù)墾的法制化。

[1]馮國寶.煤礦廢棄地的治理與生態(tài)恢復(fù)[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2009.

D922.6；TD

A

2095-4379-(2015)32-0222-02

李健(1991-)，男，山東濰坊人，遼寧大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。