民法視角下我國“社區(qū)照管”新制度研究*

周紹強(qiáng) 陳 蕊

沈陽工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽 110870

一、社區(qū)照管制度的概述

在當(dāng)代，“照管”一詞來源于1992年德國頒布并實(shí)施的《關(guān)于改革成年人監(jiān)護(hù)和代管法的法律》，簡稱《照管法》①，德國該法律的頒布，對于民法典中的關(guān)于成年監(jiān)護(hù)的內(nèi)容以及禁治產(chǎn)宣告剝奪成年人行為能力的內(nèi)容都有了大規(guī)模的改動，從而也確立了先進(jìn)的成年照管制度，在世界的民事立法中也處于優(yōu)勢地位。德國的照管法主要是在于保護(hù)身心殘障的成年人，這些身心殘障的人士不僅包括因身體具有疾病或肢體不完整的人們，也包括那些在心靈上或精神上表現(xiàn)出弱勢的人們，當(dāng)他們不能完全處理其自身事物時(shí)，監(jiān)護(hù)法院會依職權(quán)或相關(guān)的申請為其選任照管人來保護(hù)這些弱勢的成年人，與此同時(shí)，照管法規(guī)定了照管人的職責(zé)、管轄范圍以及內(nèi)容等細(xì)節(jié)問題，這部法律的出臺是對德國以往法律制度條文中的立法空白與缺陷的補(bǔ)充和完善。

在世界上較早進(jìn)入“銀發(fā)”時(shí)代的英國，在對于老年人的養(yǎng)老模式進(jìn)行探索的過程中，而形成的以社區(qū)為依托的社區(qū)照顧模式②。對于我國這種社區(qū)發(fā)展相對具有優(yōu)勢的國家來說，具有相當(dāng)大的借鑒作用，因?yàn)?，我們國家人口基?shù)過于龐大，進(jìn)行統(tǒng)一的管理難度甚大，而且，目前社區(qū)的發(fā)展也在越來越凸顯它的優(yōu)勢之所在，并且國家也加大對其相關(guān)內(nèi)容的完備建設(shè)，因此，大力關(guān)注以社區(qū)為視角下的老年人養(yǎng)老問題，大有裨益。

因此，綜上所述，所謂的社區(qū)照管，它是以社區(qū)為依托，對于因身體機(jī)能或行為能力逐漸衰退的老年人在日后不能自行處理事務(wù)時(shí)，由老年人自己選任的能夠處理老年人日后生活的照管人，并與之簽訂照管協(xié)議以確保被照管人權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的一種法律制度。

二、現(xiàn)行養(yǎng)老方式存在的主要問題

(一)老年人對家庭養(yǎng)老的依賴與家庭養(yǎng)老功能弱化

我國老年人在生活服務(wù)方面基本上是由家庭承擔(dān)的，主要是靠血緣和婚姻關(guān)系維持，由于社會服務(wù)的比重較少，因此長期形成了老年人對家庭養(yǎng)老的依賴。據(jù)中國老齡科學(xué)研究中心調(diào)查，在老年人個(gè)人日常生活服務(wù)方面，基本上是靠自己照料和家庭成員照料，由其他形式的社會服務(wù)照料的比例極少，這種狀況表明中國的家庭養(yǎng)老意識還相當(dāng)濃重，一方面老人習(xí)慣于在有親情、有環(huán)境的家庭養(yǎng)老;另一方面子女有贍養(yǎng)老人的權(quán)利和義務(wù)?？梢哉f家庭養(yǎng)老是中國傳承下來的千古文化的產(chǎn)物，老年人對家庭養(yǎng)老的依賴性是相當(dāng)深厚的。但是，隨著社會變遷和家庭結(jié)構(gòu)變化，家庭養(yǎng)老功能在弱化，包括家庭規(guī)模小型化、家庭養(yǎng)老支持力削弱、家庭養(yǎng)老資源不足、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重、家庭提供給老人的服務(wù)需求更加有限等。家庭養(yǎng)老功能的弱化使老年人對家庭養(yǎng)老的依賴性受到?jīng)_擊，家庭養(yǎng)老的矛后凸顯出來。

(二)老年人養(yǎng)老新的需求與養(yǎng)老資源供給不足

現(xiàn)代老年人的養(yǎng)老觀較過去有很大的改變，養(yǎng)老需求也更加豐富，越來越多的老年人不再被動的接受傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，而是變被動為主動，主動并自由地選擇適合自身的養(yǎng)老需求。但是在目前，這種適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的養(yǎng)老需求在我國尚未得到滿足，其表現(xiàn)主要在老年人對于生活服務(wù)和居住方式的要求上得不到很好的滿足。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會經(jīng)濟(jì)和科學(xué)文化的迅速發(fā)展，老年人與子女之間的價(jià)值觀念、興趣愛好、生活習(xí)慣上的差距愈益增大，隨著“代溝”的加深，雙方都取向于兩代人在經(jīng)濟(jì)、勞務(wù)和精神上保持密切聯(lián)系的同時(shí)分開居住。然而，分開居住需要購房或租房等方面的投入，這筆投入對中國大多數(shù)一般家庭而言是相當(dāng)困難的。

(三)家庭養(yǎng)老功能弱化與其他養(yǎng)老方式不成熟

雖然我國幾千年沿襲下來的傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式具有養(yǎng)老成本低、對傳統(tǒng)的繼承以及老年人精神慰藉能夠得到滿足等優(yōu)點(diǎn)，并且至今仍是我國養(yǎng)老方式的主流，但是隨著我國家庭規(guī)模的不斷縮小和家庭養(yǎng)老功能的逐漸弱化，使得我國家庭養(yǎng)老出現(xiàn)空巢現(xiàn)象增多、養(yǎng)老質(zhì)量降低、養(yǎng)老實(shí)際效果與老年人預(yù)期效果不相符等問題。這些問題使得我國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的主流地位動搖。另一方面，社會養(yǎng)老方式尚不成熟，家庭養(yǎng)老功能弱化或缺欠難以彌補(bǔ)。更為特殊的是我國老齡化社會提前出現(xiàn)，并且存在著“未富先老”等問題，因此養(yǎng)老壓力相當(dāng)大。目前，雖然我國多種養(yǎng)老方式在推進(jìn)，但基本上是分散進(jìn)行、各自為政，沒有形成互動、網(wǎng)狀的穩(wěn)定狀態(tài)。這種分散且不協(xié)調(diào)的養(yǎng)老方式使養(yǎng)老質(zhì)量難以保證，養(yǎng)老效果難以實(shí)現(xiàn)。

三、社區(qū)照顧制度的現(xiàn)實(shí)功能

社區(qū)照管制度是在我國特殊國情的基礎(chǔ)上提出的一種民法制度構(gòu)想，該制度的設(shè)立，不僅是有利于老年人的權(quán)益保護(hù)，還有其自身的制度功能和作用，主要體現(xiàn)在以下幾方面:

首先，老年人社區(qū)照管制度有利于充實(shí)民法理論基礎(chǔ)。社區(qū)照管制度不僅涉及到民事主體的意思能力，也涉及到民事主體的行為能力③。社區(qū)照管制度是在彌補(bǔ)我國現(xiàn)有制度缺陷的基礎(chǔ)上而提出的理論構(gòu)想，它的制度內(nèi)容還可以作為民法中其他法律制度適用的基礎(chǔ)。就目前而言，雖然，我國對于社區(qū)照管的內(nèi)容，還處在理論研究探索的階段，但是它的制度功能會對民法基礎(chǔ)理論以及相關(guān)學(xué)科的法律制度的適用、遵守等具有重大影響。

其次，老年人社區(qū)照管制度有利于帶動人們對特殊群體的關(guān)注。由于貧富差距的擴(kuò)大、未老先富社會的發(fā)展以及人口老齡化社會的到來，因身體機(jī)能和智力能力衰退的老年人理應(yīng)被納入民法保護(hù)的范圍，而社區(qū)照管制度剛好充分對于這部分人予以了考慮并圍繞其展開了民法的制度構(gòu)建，因此，社區(qū)照管制度的提出，有利于人們提高對于失能失智老人的關(guān)注，從而有利于為這些社會的弱勢群體提供更好的民法保護(hù)。

最后，該制度有利于加強(qiáng)社區(qū)的建構(gòu)。社區(qū)建設(shè)在我國現(xiàn)在處于全面發(fā)展階段，社區(qū)照管的實(shí)現(xiàn)，會加大國家、社會組織等對于社區(qū)建設(shè)的更大投入，不僅可以確保社區(qū)照管基本制度的實(shí)現(xiàn)，更可以完善社區(qū)照管其他輔助制度的完善和補(bǔ)充④。

四、社區(qū)照管制度的內(nèi)容設(shè)計(jì)

第一，設(shè)計(jì)養(yǎng)老信息情報(bào)的收集、整理、發(fā)布及其電子信息平臺建立與運(yùn)用的合理方案。

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老福利目標(biāo)的前提是充分掌握我國老齡人口的信息情報(bào)資料，在此基礎(chǔ)上合理使用，設(shè)計(jì)出養(yǎng)老的各項(xiàng)實(shí)施方案。老齡人口信息資料的精細(xì)掌握及其全國范圍的運(yùn)用在互聯(lián)網(wǎng)及云計(jì)算等技術(shù)支持背景下是完全可能的，此種信息情報(bào)的收集在城市應(yīng)以街道辦事處及其下轄的居委會為基本收集單位進(jìn)行，精細(xì)到每一個(gè)居住單元;在農(nóng)村則應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其下轄的村委會為基本手機(jī)單位進(jìn)行，也應(yīng)精細(xì)到每一個(gè)居住村落(村民組)。此項(xiàng)工作應(yīng)由國務(wù)院組織民政部以老齡人口專項(xiàng)普查的方式進(jìn)行，依法設(shè)立普查專員隊(duì)伍，明確普查責(zé)任，設(shè)定普查數(shù)據(jù)指標(biāo)，建立數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)錄入及分析信息平臺，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化數(shù)據(jù)在線動態(tài)實(shí)時(shí)更新目標(biāo)。

第二，設(shè)計(jì)可支配養(yǎng)老資源的科學(xué)、優(yōu)化配置方案。很顯然，養(yǎng)老(身體照顧、物質(zhì)支持與精神慰藉)需要巨量的人財(cái)物資源支持。在我國既往養(yǎng)老模式下，此種養(yǎng)老資源的獲得基本處于自發(fā)狀態(tài)，其資源基本來源于老年人自己的收入及子女的供養(yǎng)，國家只為占老齡人口比例一小部分的鰥寡孤獨(dú)者提供養(yǎng)老資源配置。當(dāng)前狀況下，由于家庭結(jié)構(gòu)等核心要素的變化，空巢已成常態(tài)，如以往依托家庭成員為養(yǎng)老提供身體照顧及精神慰藉的人力資源已不可能。僅僅依靠老年人自己或其子女為養(yǎng)老提供充足的資金配置對于城鎮(zhèn)中低收入人群及廣大的農(nóng)村老齡人口也屬不可能。此外，今天意義上的養(yǎng)老除了老有所養(yǎng)，更大意義上還體現(xiàn)為老有所樂。老有所樂需要建設(shè)大量的文化體育娛樂設(shè)施才能實(shí)現(xiàn)。此種資源對資金、設(shè)施等資源的需求是巨量的。因此，從養(yǎng)老福利目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的角度，需要國家在養(yǎng)老新形勢下自覺從全局角度，根據(jù)老齡人口情報(bào)信息，確定養(yǎng)老基本財(cái)政預(yù)算，按地區(qū)、按需求主動設(shè)計(jì)養(yǎng)老資源的配置方案，力求方案科學(xué)、有據(jù)、可行。

第三，設(shè)計(jì)養(yǎng)老責(zé)任的主體分離及其市場化運(yùn)作方案。就中國既往養(yǎng)老傳統(tǒng)、現(xiàn)行法律規(guī)定及養(yǎng)老的未來發(fā)展趨勢而言，我國養(yǎng)老責(zé)任的承擔(dān)始終歸屬于子女應(yīng)無異議，國家只就鰥寡孤獨(dú)老齡人口扮演養(yǎng)老的責(zé)任承擔(dān)者。但現(xiàn)實(shí)問題是，少子化造成的4—2—1大家庭結(jié)構(gòu)形式、代季獨(dú)立致以夫妻為核心的小家庭核心地位的確立以及子女與父母異地、異國居住、工作等一系列事實(shí)決定了依靠子女支撐的居家養(yǎng)老框架的日漸崩潰。居家養(yǎng)老已異化為父母的自養(yǎng)，其中子女充其量滿足于為父母提供養(yǎng)老的資金支持，而身體照顧、精神慰藉等居家養(yǎng)老的其他主要功能基本蛻化殆盡。應(yīng)當(dāng)說，此種不利狀況既然由改革而來，自然應(yīng)該由改革而去。根本措施就是由國家按規(guī)律辦事，明確養(yǎng)老責(zé)任主體，依法分離養(yǎng)老行為，積極培育、促進(jìn)養(yǎng)老的市場化運(yùn)作空間，依法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老責(zé)任主體與行為主體的分離。

第四，設(shè)計(jì)養(yǎng)老護(hù)工及義工的培訓(xùn)方案。養(yǎng)老替代行為是否可行取決于國家能否培訓(xùn)出一支數(shù)量充足、質(zhì)量可靠的專業(yè)化護(hù)工及義工隊(duì)伍。同理，國家應(yīng)從頂層通過組織對老齡人口情報(bào)信息的分析確定不同地區(qū)專業(yè)化護(hù)工及義工需求總量與動態(tài)發(fā)展趨勢、人才需求的區(qū)域分布、類型等基本數(shù)據(jù)，設(shè)計(jì)護(hù)理人才培養(yǎng)方案，通過國家教育系統(tǒng)設(shè)置人才培養(yǎng)專業(yè)，按區(qū)域、需要組織專業(yè)化人才培養(yǎng)以滿足社會需要，另外，除非國家成功地啟動了替代養(yǎng)老行為的市場化運(yùn)作模式，從而由國家培養(yǎng)的專業(yè)化護(hù)工人才進(jìn)入商業(yè)護(hù)理公司，成為公司職員，領(lǐng)取薪金從事替代養(yǎng)老行為，否則專業(yè)化護(hù)工及義工的工作性質(zhì)帶有明確的公益性質(zhì)，國家應(yīng)該給予專業(yè)化護(hù)工以比照公務(wù)員的社會地位，由國家成立事業(yè)性護(hù)理公司，吸收專業(yè)化護(hù)工成為公司職員，從事替代養(yǎng)老行為。

［注 釋］

①王麗萍.德國的照管制度及啟示［J］.法學(xué)雜志，2001(3):54.

②陳友華.“居家養(yǎng)老及其相關(guān)的幾個(gè)問題”［J］.人口學(xué)刊，2012(04).

③周紹強(qiáng)，田曉妹.社區(qū)贍養(yǎng)制度構(gòu)建的理論分析［J］.沈陽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(2):165.

④周紹強(qiáng)，陳蕊.社區(qū)養(yǎng)老網(wǎng)格化管理的法律制度設(shè)計(jì)［J］.沈陽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(1).