公路收費(fèi)政策變化對(duì)高速公路建設(shè)的財(cái)務(wù)影響

●中海網(wǎng)絡(luò)科技股份有限公司王 勤 張 周 張 征

公路收費(fèi)政策變化對(duì)高速公路建設(shè)的財(cái)務(wù)影響

●中海網(wǎng)絡(luò)科技股份有限公司王 勤 張 周 張 征

我國(guó)高速公路收費(fèi)政策使公路發(fā)展擺脫了資金不足的束縛，彌補(bǔ)了財(cái)政資金的不足并發(fā)揮了社會(huì)融資作用，縮短了路網(wǎng)形成時(shí)間，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的交通保障。根據(jù)我國(guó)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂征求意見(jiàn)稿）》的最新要求，本文從財(cái)務(wù)視角討論了公路收費(fèi)政策的變化對(duì)高速公路建設(shè)的影響，并從收費(fèi)模式、方式、期限、成本和資金來(lái)源等方面提出了若干有針對(duì)性的對(duì)策。

高速公路 公路收費(fèi)政策 收費(fèi)公路管理?xiàng)l例 公路通行費(fèi)

“要想富，先修路”，我國(guó)經(jīng)過(guò)1981年的 《國(guó)家干線公路網(wǎng) （試行方案）》、1992年的 《國(guó)道主干線系統(tǒng)規(guī)劃》、2004年發(fā)布的 《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》，形成了高速公路骨架布局和公路網(wǎng)中最高層次的公路通道，總規(guī)模8.5萬(wàn)公里，目前有18個(gè)新增的城鎮(zhèn)人口在20萬(wàn)以上的城市和29個(gè)地級(jí)行政中心未實(shí)現(xiàn)與國(guó)家高速公路相連接。2013年發(fā)布第四個(gè)國(guó)家級(jí)干線公路網(wǎng)規(guī)劃，即 《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃 (2013年－2030年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，路網(wǎng)總投資將達(dá)到4.7萬(wàn)億元人民幣，高速公路規(guī)模增加到11.8萬(wàn)公里。計(jì)劃高速公路連接所有地級(jí)行政中心及城鎮(zhèn)人口超過(guò)20萬(wàn)的中等及以上城市。

按照《規(guī)劃》，2013年－2030年國(guó)家公路的建設(shè)規(guī)模毋庸置疑，建設(shè)和維護(hù)的資金需求也會(huì)屢創(chuàng)新高。公路收費(fèi)政策使公路發(fā)展擺脫了資金不足的束縛，彌補(bǔ)了財(cái)政資金的不足并發(fā)揮了社會(huì)融資作用，縮短了路網(wǎng)形成時(shí)間。實(shí)踐證明，收費(fèi)公路的建設(shè)與發(fā)展是符合我國(guó)國(guó)情的，是我國(guó)公路投融資領(lǐng)域的政策創(chuàng)新。2015年7月21日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱 《征求意見(jiàn)稿》）征求意見(jiàn)，修訂思路是為了規(guī)范公路收費(fèi)行為，保護(hù)收費(fèi)公路使用者、投資者、債權(quán)人、經(jīng)營(yíng)管理者的合法權(quán)益，促進(jìn)公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》實(shí)施的現(xiàn)狀

（一）全國(guó)公路收費(fèi)政策的形成過(guò)程

1.1984年至1992年，公路收費(fèi)政策的推行階段。修建高速公路耗資巨大，加之我國(guó)國(guó)家財(cái)政能力不足，因此向外借款就成為了國(guó)家公路建設(shè)的必然政策選擇。1984年實(shí)施“借款修路、收費(fèi)還貸”的政策，彌補(bǔ)了公路建設(shè)投資財(cái)政資金不足的缺憾，促進(jìn)了我國(guó)公路建設(shè)快速發(fā)展；1988年我國(guó)發(fā)布《貸款修建高等級(jí)公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》，公路收費(fèi)還貸行為有了第一個(gè)法規(guī)依據(jù)。我國(guó)高速公路建設(shè)起步于1984年，最早開(kāi)工的是沈大高速公路，1988年全國(guó)最早完工的上海滬嘉高速公路總投資1.5億元，全長(zhǎng)20.5公里，與1988年上海市地方財(cái)政收入153.54萬(wàn)元相比，上海市地方財(cái)政收入與上海滬嘉高速公路總投資相差10倍，財(cái)政收入無(wú)法支撐高速公路建設(shè)，因此這也是目前大多數(shù)地方政府向銀行借款，然后通過(guò)收費(fèi)償還貸款，即還貸性收費(fèi)公路的起源。

2．1992年至2004年，公路收費(fèi)政策的發(fā)展階段。除財(cái)政投入以外，地方政府進(jìn)行了銀行借款、國(guó)際借款、BOT和PPP等多種融資方式創(chuàng)新，1992年公路收費(fèi)政策突破靠貸款籌資、管理運(yùn)營(yíng)交通一家承擔(dān)的局面，開(kāi)始發(fā)展多渠道籌資、多主體管理與運(yùn)營(yíng)收費(fèi)公路的探索。1997年《公路法》明確了民間資本與外資均可依法投資經(jīng)營(yíng)收費(fèi)公路，在籌資、管理和運(yùn)營(yíng)方面開(kāi)始實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展，公路收費(fèi)的“貸款修路，收費(fèi)還貸”模式得到了法律層面的支持。

3．2004年至今，公路收費(fèi)政策的細(xì)化調(diào)整階段。2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》要求政府還貸公路、經(jīng)營(yíng)性公路的最長(zhǎng)收費(fèi)期限要進(jìn)一步明確。收費(fèi)公路的收費(fèi)期限屆滿，地方政府必須終止收費(fèi)公路的收費(fèi)站運(yùn)營(yíng)等收費(fèi)活動(dòng)，收費(fèi)政策得到進(jìn)一步細(xì)化，收費(fèi)范圍、期限得到了明確規(guī)定。

（二）《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》征求意見(jiàn)稿的變化?！墩髑笠庖?jiàn)稿》的修訂理念是“用路者付費(fèi)、差別化負(fù)擔(dān)”，重點(diǎn)解決提升服務(wù)效率、保障養(yǎng)護(hù)資金穩(wěn)定來(lái)源、使收費(fèi)公路政策可持續(xù)發(fā)展和規(guī)范化管理問(wèn)題?！墩髑笠庖?jiàn)稿》計(jì)劃調(diào)整公路收費(fèi)期限，償債期按實(shí)際償清債務(wù)所需的時(shí)間確定，收費(fèi)公路項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后地方政府要重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。就公路體系發(fā)展模式而言，《征求意見(jiàn)稿》確立了“收費(fèi)”和“收稅”兩者長(zhǎng)期并行，不規(guī)定固定的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還債務(wù)的原則以實(shí)際償債期為準(zhǔn)。

（三）高速公路建設(shè)的運(yùn)輸需求將穩(wěn)定增長(zhǎng)。我國(guó)高速公路建設(shè)才起步，經(jīng)濟(jì)大發(fā)展對(duì)運(yùn)輸?shù)男枨髮⒎€(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)，突出表現(xiàn)為高速公路總量不足，經(jīng)濟(jì)需求要求加快建設(shè)。目前有18個(gè)新增的城鎮(zhèn)人口在20萬(wàn)以上的城市和29個(gè)地級(jí)行政中心未實(shí)現(xiàn)與國(guó)家高速公路相連接，城鎮(zhèn)人口超過(guò)20萬(wàn)的中等城市中，只有60%有高速公路連接。數(shù)字顯示，目前我國(guó)公路密度是每平方公里為42公里，新疆、四川、內(nèi)蒙古、貴州、青海等是每百平方公里公路分布里程較低的省份，總體而言遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，例如日本的305公里和德國(guó)的130公里。

（四）項(xiàng)目建設(shè)資金的需求規(guī)模依然龐大。高速公路是使用周期長(zhǎng)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高、投資巨大的基礎(chǔ)性設(shè)施，資金需求規(guī)模巨大，同時(shí)，高速公路建設(shè)成本逐年快速增加，籌資需求快速提升。如1990年通車的沈大高速總里程348公里，總造價(jià)為72億，每公里造價(jià)為2069萬(wàn)元；1996年通車的滬寧高速總里程274公里，總造價(jià)為83.7億，每公里造價(jià)為3055萬(wàn)元；2002年通車的京珠高速湖北段總里程339公里，總造價(jià)為122.6億，每公里造價(jià)為3617萬(wàn)元；2011年通車的德昌高速總里程205.5公里，總造價(jià)為98.8786億，每公里造價(jià)為4812萬(wàn)元。2014年7月8日，世界銀行行長(zhǎng)金墉表示，發(fā)展中國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，最少的估計(jì)也在1萬(wàn)億美元左右，其中我國(guó)貸款規(guī)模達(dá)到600億美元，如果再加上私營(yíng)部門或其它渠道的資金，總金額在1500億美元左右。此外，我國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于總體可控狀態(tài)，整體上債務(wù)在繼續(xù)有效償還，2014年通行費(fèi)收入具備足夠的還息能力，可用于償債的資金大于還息需求并還本535.5億元。

（五）收費(fèi)公路收支缺口越來(lái)越大。2014年底全國(guó)收費(fèi)公路里程為16.26萬(wàn)公里，政府還貸公路、經(jīng)營(yíng)性公路分別占64.0%和36.0%，累計(jì)建設(shè)投資總額為6.14萬(wàn)億元，債務(wù)余額為3.85萬(wàn)億元。如表1所示，2010年-2014年之間全國(guó)收費(fèi)公路的收支缺口不斷拉大，2010年全國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)收入超過(guò)支出32億元，但是從2011年開(kāi)始，全國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)收入始終低于支出，出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象，且兩者差額逐年增加，并于2014年達(dá)到最高的1571億元。主要原因是2011年到 2014年之間高速公路每公里債務(wù)余額增長(zhǎng)29.4%，債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，導(dǎo)致還本付息支出大幅增加，但是每公里通行費(fèi)收入?yún)s下降4%，出現(xiàn)了債務(wù)“越還越多”，收入“越收越少”的狀況，很難在現(xiàn)行收費(fèi)期限內(nèi)清償項(xiàng)目建設(shè)形成的債務(wù)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期不變也是原因之一。此外，高速公路建設(shè)成本、高速公路工程造價(jià)和高速公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用等的快速上升是新增債務(wù)的重要原因。

表1 2010-2014全國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)收支對(duì)比 （單位：億元）

二、《收費(fèi)公路政策》修改對(duì)高速公路的影響：基于財(cái)務(wù)角度

（一）高速公路收費(fèi)期限的變化。2010年至2013年以來(lái)，全國(guó)收費(fèi)公路還本付息支出占當(dāng)年車輛通行費(fèi)收入的比例從60.62%提高至86.2%，也意味著2013年每收取10元的通行費(fèi)，就有8.62元用于償還銀行的本金和利息。未來(lái)，我國(guó)高速公路仍要持續(xù)發(fā)展，高額債務(wù)問(wèn)題仍會(huì)持續(xù)。《征求意見(jiàn)稿》計(jì)劃調(diào)整公路收費(fèi)期限，比如擬用“按實(shí)際償清債務(wù)所需的時(shí)間確定”的規(guī)定替換 “政府還貸公路最長(zhǎng)不得超過(guò)20年”的規(guī)定；擬用特許經(jīng)營(yíng)高速公路經(jīng)營(yíng)期限一般不超過(guò)30年的規(guī)定替換經(jīng)營(yíng)性公路最長(zhǎng)不得超過(guò)25年的規(guī)定，還確立“用路者付費(fèi)，差別化負(fù)擔(dān)”的原則兼顧保障不同用路群體利益。

（二）高速公路收費(fèi)模式的變化?！墩髑笠庖?jiàn)稿》修訂的思想是按照用路者付費(fèi)進(jìn)行地方政府的收費(fèi)改革，要求地方政府性公路建設(shè)投資債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)可控，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資共同承擔(dān)公路建設(shè)投資，在整個(gè)公路投資建設(shè)的全過(guò)程均要加強(qiáng)政府監(jiān)管。收費(fèi)公路的投資債務(wù)、通行費(fèi)收支等信息定期公開(kāi)，公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理采取“收稅”與“收費(fèi)”并行的方式，實(shí)現(xiàn)“用路者付費(fèi)，差別化負(fù)擔(dān)”，提供可自由選擇的差異化公路通行服務(wù)，例如占公路總里程97%左右的普通公路采取向車輛普遍征稅的方式，提供普遍交通服務(wù)，而占總里程3%左右的高速收費(fèi)公路擬征收車輛通行費(fèi)并提供高效率通行服務(wù)。

（三）高速公路收費(fèi)方式的變化。ETC(Electronic Toll Collection)不停車收費(fèi)系統(tǒng)是世界上最先進(jìn)的路橋收費(fèi)方式，每車收費(fèi)的平均時(shí)間由14秒降低到2秒-3秒，因此ETC車道相當(dāng)于人工收費(fèi)車道工作效率的5倍，在不間斷的收費(fèi)通道設(shè)計(jì)中其通行能力是人工收費(fèi)通道的5到10倍，一輛車停車、收費(fèi)、放行的時(shí)間約減少10秒，1000輛車就可以節(jié)約兩個(gè)小時(shí)?！蛾P(guān)于開(kāi)展全國(guó)高速公路電子不停車收費(fèi)聯(lián)網(wǎng)工作的通知》要求在2015年底前，全國(guó)所有省區(qū)市基本實(shí)現(xiàn)ETC聯(lián)網(wǎng)，非現(xiàn)金支付使用率達(dá)到20%；主線收費(fèi)站ETC覆蓋率達(dá)到100%，ETC用戶數(shù)量達(dá)到2000萬(wàn) (含非現(xiàn)金支付卡用戶)，同時(shí)，使用ETC卡的車輛在高速收費(fèi)站收費(fèi)總金額給于優(yōu)惠5%，降低行人出行成本。

（四）高速公路收費(fèi)成本的影響。與傳統(tǒng)人工收費(fèi)模式相比，高速公路ETC不停車收費(fèi)對(duì)收費(fèi)的財(cái)務(wù)影響分為以下方面：一是初期的ETC聯(lián)網(wǎng)及其后臺(tái)體系的建設(shè)需要投入大量資金，這將在很大程度上影響到企業(yè)的資金流；二是ETC不停車收費(fèi)意味著收費(fèi)將會(huì)從線下轉(zhuǎn)向線上，減少現(xiàn)金管理成本，降低人工與服務(wù)成本約20%；三是2014年底全國(guó)開(kāi)始優(yōu)化高速公路主線收費(fèi)站設(shè)置地點(diǎn)與設(shè)置數(shù)量提高車輛通行效率，由736個(gè)減少至696.5個(gè)，下降5.4%，可節(jié)約近87%的收費(fèi)站擴(kuò)建費(fèi)用；四是ETC會(huì)減少車輛的減速、停止、加速等的速度變化數(shù)量，車輛燃油消耗平均降低20%，二氧化碳排放減少約50%，一氧化碳減少約70%。

（五）高速公路資金來(lái)源模式的變化。高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)家一直提倡“投資主體多元化，投資渠道多元化和籌資方式多樣化”。我國(guó)公路建設(shè)投融資仍需推行多元化、多渠道由中央政府、地方政府、銀行、外資和民營(yíng)企業(yè)等構(gòu)成的高速公路建設(shè)投融資體系，要求“盤活存量、用好增量”，保障高速公路資金的大量投入。盤活存量是用“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”的規(guī)定替換《條例》中“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”的規(guī)定；用好增量是統(tǒng)借統(tǒng)還的主體由省級(jí)交通主管部門升級(jí)為各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，由地方政府自行進(jìn)行高速公路建設(shè)的資金籌集、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的政策制度。

（六）高速公路建設(shè)的成本穩(wěn)定增加。高速公路工程的成本構(gòu)成主要包括建筑工程、安裝工程、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)及其他費(fèi)用，例如材料費(fèi)用占到40-50%，高速公路征地拆遷費(fèi)用、通訊監(jiān)控等交通設(shè)施費(fèi)用也占有很大比重。因公路等級(jí)、所處地域、地形的差異等，高速公路的造價(jià)差異較大。全國(guó)高速公路平均造價(jià)從2011年的每公里5067萬(wàn)元快速上升到2013年的9082萬(wàn)元，我國(guó)高速公路平均每公里造價(jià)不一，在一般平原微丘區(qū)為3000萬(wàn)元左右，在山區(qū)為4000萬(wàn)元左右。以平臨高速為例，造價(jià)3228萬(wàn)元/公里，其中建筑工程費(fèi)用占比74%，安裝工程費(fèi)用占5%。對(duì)公路建設(shè)企業(yè)，以北新路橋?yàn)槔?，其成本中人工費(fèi)用占比 15%、材料費(fèi)占比53%、機(jī)械使用費(fèi)占比15%。

全國(guó)公路建設(shè)的施工人數(shù)常年約280萬(wàn)人，施工高峰期達(dá)到400萬(wàn)人，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有巨大的促進(jìn)作用。如建設(shè)期的投資需求拉動(dòng)效應(yīng)表現(xiàn)為，1000公里的高速公路建設(shè)直接形成約100萬(wàn)噸鋼材、900萬(wàn)噸水泥、80萬(wàn)噸瀝青的消費(fèi)需求；公路系統(tǒng)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)等部門提供就業(yè)崗位表現(xiàn)為，1000公里的高速公路建設(shè)為社會(huì)直接提供130萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位、間接提供150萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。高速公路投入使用后，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門運(yùn)行、消除社會(huì)貧困、促進(jìn)老少邊窮地區(qū)發(fā)展有重要作用?！?/p>

1.交通運(yùn)輸部公路局.2015.《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》解讀.交通運(yùn)輸部網(wǎng)站。

2.交通運(yùn)輸部.2015.收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂征求意見(jiàn)稿）。

3.李亢.2010.從分散到統(tǒng)一：澳大利亞公私伙伴關(guān)系制度及啟示[J].理論月刊，1。

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）