加快建設(shè)法治政府的途徑與機(jī)制研究

摘 要：將法治政府建設(shè)簡(jiǎn)單等同于推進(jìn)依法行政、試圖通過(guò)依法行政的“單兵獨(dú)進(jìn)”來(lái)實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，是我國(guó)法治政府建設(shè)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果的重要原因。要加快建設(shè)法治政府的進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的2020年基本建成法治政府的戰(zhàn)略構(gòu)想，需要將法治政府建設(shè)放在法治中國(guó)建設(shè)的大背景中進(jìn)行整體性思考和頂層設(shè)計(jì)，要以依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的基本方針為指導(dǎo)，建立健全依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)的體制機(jī)制;加強(qiáng)依法執(zhí)政的制度建設(shè)，規(guī)范黨組織的執(zhí)政行為;完善立法體制和機(jī)制，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法;加快推進(jìn)行政審判制度改革，強(qiáng)化司法監(jiān)督功能;擴(kuò)大公民的有效參與，優(yōu)化依法行政的動(dòng)力模式。

關(guān)鍵詞：法治政府;依法治國(guó);依法執(zhí)政;依法行政

中圖分類(lèi)號(hào)：D621 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2015）01-0005-06

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的任務(wù)之一。決定指出，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法制軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。法治政府建設(shè)是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，建設(shè)法治政府需要從更加廣闊的視野進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，需要從立法、執(zhí)法、司法、守法等多個(gè)維度共同推進(jìn)。過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間我們并沒(méi)有清楚地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，自覺(jué)不自覺(jué)地將法治政府建設(shè)簡(jiǎn)單等同于推進(jìn)依法行政，試圖通過(guò)依法行政的“單兵獨(dú)進(jìn)”來(lái)實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，結(jié)果并未達(dá)到預(yù)期的效果。道理很簡(jiǎn)單，沒(méi)有良好的法治環(huán)境，依法行政必然舉步維艱。所以，為了有效推進(jìn)法治政府建設(shè)的進(jìn)程，有必要將法治政府建設(shè)放在法治中國(guó)建設(shè)的大背景中進(jìn)行整體性思考和頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。本文旨在以依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)的方針為指導(dǎo)，系統(tǒng)深入地探討推進(jìn)法治政府建設(shè)的新路徑和新機(jī)制，為有效實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)提供理論支持和政策參考。

一、依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)

是建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求

從直接意義上說(shuō)，建設(shè)法治政府就是要推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)政府的變革和轉(zhuǎn)型，它要改變的是政府自身的體制機(jī)制和行為模式，使政府按照依法行政的原則運(yùn)行。但是，在現(xiàn)代社會(huì)，任何一個(gè)國(guó)家的政府都不是孤立存在的，作為復(fù)雜政治系統(tǒng)的一部分，政府與其他政治主體之間存在著多種聯(lián)系，因此建設(shè)法治政府不僅需要從政府自身的角度全面推進(jìn)依法行政，還需要在國(guó)家的整體層面實(shí)現(xiàn)治國(guó)理政從理念到方式的革命性變革，這種革命性變革最顯著的標(biāo)志就是依法治國(guó)和依法執(zhí)政原則的確立和實(shí)施。只有堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法

收稿日期：2014-11-10

*基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力的優(yōu)化與開(kāi)發(fā)研究”（11YJA820101）。

作者簡(jiǎn)介：姚銳敏，男，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（武漢 430079）。

治政府建設(shè)才能取得事半功倍的效果。

1.依法治國(guó)是建設(shè)法治政府的前提和基礎(chǔ)

中國(guó)的法治政府建設(shè)是國(guó)家主導(dǎo)下的規(guī)劃性制度變遷，其發(fā)展進(jìn)程與國(guó)家民主法制建設(shè)的總體進(jìn)程密切相關(guān)。黨的十五大正式確立了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略，九屆全國(guó)人大二次會(huì)議將依法治國(guó)基本方略載入憲法。正是在這種民主法制建設(shè)發(fā)展的大背景下，建設(shè)法治政府的任務(wù)被提上議事日程。2004年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。可見(jiàn)，建設(shè)法治政府是貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略的內(nèi)在要求和具體體現(xiàn)，是對(duì)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家基本方略的一種回應(yīng)。依法治國(guó)方略的確立和實(shí)施是建設(shè)法治政府的政治基礎(chǔ)和根本前提，離開(kāi)依法治國(guó)基本方略，法治政府建設(shè)就成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。

依法治國(guó)對(duì)于法治政府建設(shè)的重要性突出體現(xiàn)在其與依法行政的關(guān)系上。依法行政既是建設(shè)法治政府的手段和途徑，也是法治政府建設(shè)的基本目標(biāo)。從行為模式分析，法治政府最顯著的特征就是政府嚴(yán)格依法行政。要實(shí)現(xiàn)政府在依法行政的法制軌道上運(yùn)行的狀態(tài)，就必須全面貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略。這是因?yàn)?，依法行政不是一種孤立存在的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，而是依法治國(guó)基本方略的有機(jī)組成部分。依法行政的順利推進(jìn)和有效維持，不僅對(duì)政府自身提出了變革要求，而且需要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大人民群眾的有序參與，不斷完善社會(huì)主義法律體系，構(gòu)建公正權(quán)威的司法制度，形成全社會(huì)對(duì)法律的信仰，營(yíng)造學(xué)法、守法、用法的良好氛圍，而這一切，都需要通過(guò)全面推進(jìn)依法治國(guó)來(lái)實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)依法治國(guó)，可以為依法行政創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，提供強(qiáng)大的發(fā)展動(dòng)力。目前我國(guó)法治政府建設(shè)的實(shí)際進(jìn)展不理想固然有政府自身方面的原因，但也有立法不完善、法律監(jiān)督機(jī)制不健全、黨委領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變滯后、公民守法意識(shí)淡薄等方面的原因。要改變這種狀況，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.依法執(zhí)政是建設(shè)法治政府的根本保證

執(zhí)政是一個(gè)政黨進(jìn)入國(guó)家的政權(quán)機(jī)構(gòu)并以該政黨為主體、以國(guó)家權(quán)力的名義從事對(duì)整個(gè)國(guó)家公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)。①?gòu)耐七M(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的角度說(shuō)，依法執(zhí)政是建設(shè)法治政府的根本保證。

從政治國(guó)家的層面分析，依法執(zhí)政是建設(shè)法治政府的強(qiáng)大動(dòng)力。執(zhí)政的實(shí)質(zhì)，是政黨通過(guò)對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)其政治主張，因此國(guó)家政權(quán)的組織形式和運(yùn)行機(jī)制必須與政黨的執(zhí)政需要相適應(yīng)。只有在確立和堅(jiān)持依法執(zhí)政原則的條件下，才會(huì)產(chǎn)生按照法治原則改革政府即建設(shè)法治政府的需要。因?yàn)?，依法?zhí)政意味著執(zhí)政黨需要將自己的政策主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為以國(guó)家意志形式表現(xiàn)的法律，然后再對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)揮作用。只有嚴(yán)格依法執(zhí)政，才能保證黨的政策主張得到切實(shí)的貫徹落實(shí)，體現(xiàn)黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)作用。

依法執(zhí)政是建設(shè)法治政府必不可少的政治條件和制度環(huán)境。第一，法治政府的基本特征是政府嚴(yán)格依法行政，科學(xué)完備的法律體系是政府依法行政的前提。只有在實(shí)行依法執(zhí)政的條件下，立法對(duì)于執(zhí)政的重要性才能凸顯出來(lái)，法律體系建設(shè)才能受到執(zhí)政黨的高度重視。同時(shí)，依法執(zhí)政將執(zhí)政黨與國(guó)家法律緊密聯(lián)系在一起，通過(guò)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)和參與，可以從總體上保證立法的科學(xué)性。第二，建設(shè)法治政府需要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法行政的關(guān)系，而正確處理這種關(guān)系的關(guān)鍵就在于依法執(zhí)政。在依法執(zhí)政的條件下，執(zhí)政黨主要是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)和保證國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法來(lái)推行自己的政策主張，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)。因此，政府嚴(yán)格依法行政，實(shí)際上也就是貫徹落實(shí)黨的意志和主張，體現(xiàn)和保證黨的領(lǐng)導(dǎo)。第三，只有各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)堅(jiān)持依法執(zhí)政，才能順利推進(jìn)依法行政的進(jìn)程。黨和政府之間具有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，只有處在領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨按照依法執(zhí)政的要求自覺(jué)遵守憲法和法律，堅(jiān)持在憲法和法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)，政府才能全面推進(jìn)依法行政。從現(xiàn)實(shí)情況看，目前依法行政面臨的許多問(wèn)題的癥結(jié)不在政府，而在黨委。如果不能有效解決各級(jí)黨組織依法執(zhí)政的問(wèn)題，就很難實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)。

3.依法行政是建設(shè)法治政府的核心和關(guān)鍵

建設(shè)法治政府就是要將政府置于法律的有效約束和控制之下。政府受到法律有效約束和控制最重要的標(biāo)志是政府嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，即政府嚴(yán)格依法行政。國(guó)內(nèi)理論界通常將法治政府的基本特征概括為四個(gè)方面，即法治政府是有限有為的政府、透明廉潔的政府、誠(chéng)信負(fù)責(zé)的政府、高效便民的政府。②但在筆者看來(lái)，依法行政才是法治政府最顯著、最基本的特征。因?yàn)?，無(wú)論是“有限有為”“透明廉潔”，還是“誠(chéng)信負(fù)責(zé)”“高效便民”，歸根到底都需要通過(guò)嚴(yán)格依法行政來(lái)體現(xiàn)和保證。依法行政既是法治政府建設(shè)的著力點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的落腳點(diǎn)。依法行政的能力和水平是檢驗(yàn)法治政府建設(shè)成效最重要和最根本的指標(biāo)。從某種意義上說(shuō)，如果不能有效提升政府依法行政的能力和水平，法治政府建設(shè)就失去了其本來(lái)的價(jià)值和意義。而離開(kāi)了依法行政，政府也就不可能享有法治政府的美譽(yù)了。

依法行政不僅是法治政府建設(shè)的核心，而且是有效推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程的關(guān)鍵。法治政府建設(shè)本質(zhì)上是對(duì)政府自身進(jìn)行改造，改造的核心目標(biāo)是使依法行政成為政府運(yùn)行的基本模式，因此，法治政府建設(shè)的關(guān)鍵在于有效調(diào)動(dòng)政府的積極性，全面推進(jìn)依法行政，提升政府依法行政的能力和水平。良好的法治環(huán)境只是推動(dòng)法治政府建設(shè)進(jìn)程的外部條件，這些因素必須通過(guò)對(duì)政府依法行政活動(dòng)的積極影響才能轉(zhuǎn)化為推動(dòng)法治政府建設(shè)進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。如果作為依法行政主體的行政機(jī)關(guān)不積極行動(dòng)起來(lái)，即便有良好的法治環(huán)境，也不會(huì)實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。

二、目前我國(guó)法治政府建設(shè)存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)近十年的努力，我國(guó)法治政府建設(shè)取得了明顯進(jìn)展和一定成就。但一項(xiàng)最新研究成果顯示，法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀距離黨的十八大提出的2020年基本建成法治政府的目標(biāo)還有一定的差距，法治政府建設(shè)面臨的任務(wù)還很艱巨，時(shí)間也極其緊迫。筆者認(rèn)為，法治政府建設(shè)之所以進(jìn)展緩慢，很大程度上是因?yàn)闆](méi)有把依法行政與依法治國(guó)和依法執(zhí)政聯(lián)系起來(lái)，從依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)的角度探索有效推進(jìn)法治政府建設(shè)的路徑和機(jī)制。

1.依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政各自為政，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的建設(shè)機(jī)制

從現(xiàn)實(shí)情況看，雖然我們明確提出了依法治國(guó)、依法執(zhí)政和依法行政的目標(biāo)和任務(wù)，但對(duì)三者之間的關(guān)系缺乏深入的研究和全面正確的把握，在法治建設(shè)的實(shí)踐中，依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政在一定程度上被割裂開(kāi)來(lái)，形成了各自為政的建設(shè)局面。比如，依法執(zhí)政作為黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容由黨委負(fù)責(zé)推進(jìn)，法律體系建設(shè)主要由人大操心，公正司法主要由“兩高”具體推動(dòng)，依法行政則由政府主導(dǎo)。由于在法治中國(guó)建設(shè)方面缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的建設(shè)機(jī)制，不僅不能實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政之間相互促進(jìn)的良性互動(dòng)，而且還會(huì)因?yàn)槿甙l(fā)展的不同步或不平衡而相互影響，進(jìn)而制約法治中國(guó)建設(shè)的總體進(jìn)程。具體到法治政府建設(shè)領(lǐng)域，依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政相互割裂主要表現(xiàn)為由于體制和機(jī)制的限制，建設(shè)法治政府的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力主要來(lái)源于依法行政的實(shí)踐，很少?gòu)耐七M(jìn)依法治國(guó)和依法執(zhí)政的角度去發(fā)現(xiàn)和開(kāi)發(fā)法治政府建設(shè)的動(dòng)力。結(jié)果導(dǎo)致法治政府建設(shè)的總體動(dòng)力不足，影響了法治政府建設(shè)的績(jī)效和實(shí)際進(jìn)展。

2.依法執(zhí)政推進(jìn)緩慢，成為制約法治政府建設(shè)的“瓶頸”

第一，在對(duì)依法執(zhí)政與依法治國(guó)和依法行政之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，一些人自覺(jué)不自覺(jué)地把依法執(zhí)政與依法治國(guó)和依法行政割裂開(kāi)來(lái)甚至對(duì)立起來(lái)。比如，有些人片面地從職責(zé)層面強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政之“依法必須執(zhí)政”的內(nèi)涵，認(rèn)為依法執(zhí)政的核心和重點(diǎn)就是要確保黨在國(guó)家和社會(huì)生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，確保黨的路線(xiàn)和政策主張得以貫徹落實(shí)，為此，必須加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和有效控制，否則依法執(zhí)政就會(huì)落空。還有一些人片面強(qiáng)調(diào)“依法執(zhí)政”中的“依法”，卻淡化“執(zhí)政”，認(rèn)為依法執(zhí)政的重心在于限制執(zhí)政黨的權(quán)力，防止和減少黨組織對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)職權(quán)活動(dòng)的干涉和影響。第二，依法執(zhí)政的制度建設(shè)明顯滯后，使依法執(zhí)政在很大程度上成為一句空洞的政治口號(hào)，難以在實(shí)踐中貫徹落實(shí)。黨的十六大明確提出了依法執(zhí)政的原則，但時(shí)至今日，如何具體實(shí)踐這個(gè)原則，依然是一個(gè)困擾各方的難題。由于缺乏明確的規(guī)定和依據(jù)，各級(jí)黨組織的依法執(zhí)政只能“摸著石頭過(guò)河”“跟著感覺(jué)走”，這很容易導(dǎo)致具體的依法執(zhí)政行為偏離正確的軌道，進(jìn)而影響依法治國(guó)和依法行政的順利推進(jìn)，制約法治政府建設(shè)的進(jìn)程。

3.立法機(jī)制存在缺陷，法治政府建設(shè)的有效法律資源供給不足

完備的法律規(guī)范是建設(shè)法治政府的基本前提和重要基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的立法工作取得了巨大成績(jī)，基本建成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，為法治政府建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，從深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的角度分析，我國(guó)目前的立法工作還存在一些問(wèn)題。第一，立法工作與行政改革之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，不能很好地適應(yīng)和滿(mǎn)足法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。例如，我們的立法工作并沒(méi)有很好地與轉(zhuǎn)變職能保持同步，相關(guān)法律法規(guī)的制定、修改或廢止明顯滯后，在一定程度上妨礙了簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能改革的深入發(fā)展和順利推進(jìn)。第二，立法質(zhì)量有待提高。高質(zhì)量的立法不僅是依法行政正常運(yùn)行的必要條件，而且是法治政府建設(shè)沿著正確方向發(fā)展的重要保證。目前立法質(zhì)量與建設(shè)法治政府的要求還存在明顯差距，問(wèn)題集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面。從立法的效果看，有些法律規(guī)定不科學(xué)，脫離實(shí)際，或者內(nèi)容空洞，缺乏可操作性，不能解決實(shí)際問(wèn)題。從立法的性質(zhì)和方向看，有些立法表現(xiàn)出明顯的管制思維，部門(mén)保護(hù)和地方保護(hù)主義色彩濃厚，成為行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化權(quán)力、謀取利益、規(guī)避責(zé)任的工具。上述這些問(wèn)題實(shí)際上反映的是目前我國(guó)立法機(jī)制的不完善。雖然近年來(lái)推行的民主立法、“開(kāi)門(mén)”立法使立法中的閉門(mén)造車(chē)現(xiàn)象得到了一定程度的改變，但公民參與立法的廣度和深度還十分有限，參與形式主要局限于被動(dòng)的征求意見(jiàn)，不同的利益訴求缺乏公平的博弈平臺(tái)和有效的協(xié)調(diào)整合機(jī)制。從立法與行政的關(guān)系看，一方面，立法過(guò)程存在著過(guò)度依賴(lài)執(zhí)法主體現(xiàn)象，有些法律法規(guī)的制定過(guò)程甚至完全為行政機(jī)關(guān)所左右，在一定程度上限制和削弱了法律應(yīng)有的權(quán)力控制功能;另一方面，立法與執(zhí)法之間缺乏及時(shí)有效的溝通機(jī)制，尤其是執(zhí)法一線(xiàn)面臨的問(wèn)題往往不能及時(shí)反饋到立法機(jī)關(guān)，不僅在一定程度上影響了立法的針對(duì)性，也導(dǎo)致法律供給與法治政府建設(shè)需求的脫節(jié)。

4.行政審判改革滯后，法治政府運(yùn)行缺乏強(qiáng)有力的司法監(jiān)督

從建設(shè)法治政府的角度說(shuō)，行政審判是一種重要的法律監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)和推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政具有重要意義。1989年全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，標(biāo)志著我國(guó)全面正式確立了行政審判制度。實(shí)踐表明，行政審判制度的確立不僅催生了一大批蘊(yùn)含現(xiàn)代法治精神的法律法規(guī)，也明顯地改變了行政機(jī)關(guān)的行為方式，有力地促進(jìn)和推動(dòng)了依法行政、建設(shè)法治政府的進(jìn)程。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，行政審判制度存在的一些深層次問(wèn)題逐步暴露出來(lái)。雖然近年來(lái)在最高人民法院的主導(dǎo)下進(jìn)行了一些改革，但改革力度有限，成效也不是很顯著。從總體上看，行政審判制度還不能適應(yīng)加快建設(shè)法治政府的要求。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是行政審判體制不合理，審判主體缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，難以有效保證行政審判權(quán)的公正行使。二是行政審判的廣度和強(qiáng)度有限。根據(jù)1989年頒布的《行政訴訟法》，人民法院只能受理針對(duì)具體行政行為起訴的行政案件，而且原則上只能審查被訴具體行政行為的合法性，這就在很大程度上限制了行政審判對(duì)政府依法行政的監(jiān)督作用的充分發(fā)揮。三是缺乏有效的判決執(zhí)行機(jī)制。被告敗訴案件執(zhí)行難已成一大頑癥，嚴(yán)重?fù)p害了行政審判的權(quán)威性和公信力。

5.依法行政在一定程度上流于形式，影響了法治政府建設(shè)的績(jī)效

目前，在一些地方和部門(mén)，依法行政工作仍存在不同程度的形式主義。有的在推進(jìn)依法行政過(guò)程中避重就輕，避實(shí)就虛，熱衷于做表面文章，忽視研究解決關(guān)鍵性的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。有的在推進(jìn)依法行政中“雷聲大，雨點(diǎn)小”，甚至“干打雷，不下雨”;重計(jì)劃，輕落實(shí);有布置，無(wú)檢查;看重形式，忽視效果。有的在推進(jìn)依法行政工作中應(yīng)付敷衍，甚至弄虛作假，欺上瞞下。有的地方簡(jiǎn)政放權(quán)觸及實(shí)質(zhì)內(nèi)容不夠，有些權(quán)限雖下放了，但實(shí)際上是一張“空頭支票”。導(dǎo)致上述形式主義的原因主要有兩個(gè)方面。第一，推進(jìn)依法行政的過(guò)程本質(zhì)上是將政府權(quán)力納入法律控制的過(guò)程，是促使政府從“無(wú)限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變的過(guò)程。由于這種法治變革將涉及政府系統(tǒng)內(nèi)部盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的既得利益，基層政府缺乏自覺(jué)推動(dòng)依法行政的內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí)，在政府系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的推動(dòng)以及社會(huì)輿論的壓力之下，基層政府又不得不在建設(shè)法治政府方面有所表現(xiàn)。從一定程度上說(shuō)，依法行政中的形式主義就是上述兩方面因素共同作用的結(jié)果。因?yàn)檫@樣既可以對(duì)上級(jí)和社會(huì)有所交代，又可能最大限度地維護(hù)政府的核心利益。第二，建設(shè)法治政府的實(shí)踐在很大程度上局限于政府推進(jìn)依法行政，似乎依靠政府“單兵獨(dú)進(jìn)”地推進(jìn)依法行政，就可以實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)在預(yù)定期限內(nèi)建成法治政府的目標(biāo)，許多地方政府制定了依法行政考核評(píng)估指標(biāo)體系，加大了依法行政的考核力度，導(dǎo)致基層政府依法行政的壓力越來(lái)越大。在巨大的壓力之下，基層政府固然會(huì)更加重視依法行政工作，將其擺在更加突出的位置，但問(wèn)題是，基層政府依法行政的實(shí)際能力與上級(jí)在依法行政方面的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求之間存在一定的差距，基層政府很難圓滿(mǎn)完成上級(jí)下達(dá)的依法行政的目標(biāo)任務(wù)。因此，加強(qiáng)依法行政工作的“外包裝”就成為一些基層政府的必然選擇，這也是導(dǎo)致依法行政過(guò)程中的形式主義的重要原因。

三、加快推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程的途徑與機(jī)制

1.建立健全依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)的體制機(jī)制

第一，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。目前法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要是各級(jí)政府系統(tǒng)內(nèi)部建立的由政府主要領(lǐng)導(dǎo)人牽頭的法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，這種領(lǐng)導(dǎo)體制雖然具有一定的積極意義，也存在明顯的缺陷，它不能把推進(jìn)依法行政與推進(jìn)依法治國(guó)和依法執(zhí)政有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不能從依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)的角度解決法治政府建設(shè)中面臨的各種矛盾和問(wèn)題。另外，這種體制還容易使人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上和行為上陷入誤區(qū)，將建設(shè)法治政府的責(zé)任和希望全部寄托在政府身上，使政府在法治政府建設(shè)過(guò)程中陷入“孤軍奮戰(zhàn)”的境地，不利于形成法治政府建設(shè)的整體合力。因此，需要探索建立體現(xiàn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，能夠整合各方力量，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)的法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以全面落實(shí)建設(shè)法治政府的責(zé)任。第二，完善法治政府建設(shè)的考核評(píng)價(jià)制度。擴(kuò)大考核對(duì)象的范圍，完善考核指標(biāo)體系，更好地發(fā)揮考核評(píng)價(jià)制度在推動(dòng)法治政府建設(shè)中的作用。

2.加強(qiáng)依法執(zhí)政的制度建設(shè)，規(guī)范黨組織的執(zhí)政行為

實(shí)行依法執(zhí)政，主要是做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。第一，執(zhí)政黨要依法進(jìn)入國(guó)家政權(quán)組織，直接掌握和控制國(guó)家權(quán)力。第二，執(zhí)政黨要依照法定程序提出立法建議，從制度上保證將黨的路線(xiàn)方針政策上升為具有普遍約束力的法律。第三，要改革領(lǐng)導(dǎo)體制，保證國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行政、司法機(jī)關(guān)依法行使審判權(quán)和檢察權(quán)。黨必須在憲法和法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)是堅(jiān)持依法執(zhí)政的基本要求和重要體現(xiàn)。為了保證黨在憲法和法律允許的范圍內(nèi)正確行使執(zhí)政權(quán)，需要加強(qiáng)依法執(zhí)政的制度建設(shè)，規(guī)范黨組織的執(zhí)政行為。一要理順執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，明確各級(jí)黨組織在國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)管理中的責(zé)任、權(quán)限和程序。二要積極探索黨組織督促、支持和保證國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的有效方式、途徑和程序，將黨組織的執(zhí)政活動(dòng)納入規(guī)范化、法制化的軌道。三要按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則建立健全并嚴(yán)格執(zhí)行依法執(zhí)政責(zé)任制度。既要重視落實(shí)地方黨委在貫徹執(zhí)行黨的路線(xiàn)方針政策，遵守憲法和法律，以及在重大決策、任用干部、廉政建設(shè)等方面的執(zhí)政責(zé)任，更要重視黨的領(lǐng)導(dǎo)干部、特別是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的執(zhí)政責(zé)任。③應(yīng)當(dāng)在深入研究的基礎(chǔ)上，對(duì)依法執(zhí)政的責(zé)任主體、責(zé)任形式、追究責(zé)任的主體和程序等做出明確具體的規(guī)定。

3.完善立法體制和機(jī)制，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法

實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法關(guān)鍵在于進(jìn)一步完善立法體制和機(jī)制。第一，從立法主體和立法權(quán)限兩個(gè)層面適當(dāng)擴(kuò)大地方立法權(quán)。地方立法主體擁有地方性知識(shí)和“在現(xiàn)場(chǎng)”等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠更清楚地了解立法需求，更及時(shí)地做出回應(yīng)，更準(zhǔn)確地理解和把握問(wèn)題的關(guān)鍵和實(shí)質(zhì)，使法律規(guī)定更加貼近現(xiàn)實(shí)、符合實(shí)際，更加科學(xué)、管用。從加快推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的角度分析，目前我國(guó)地方立法權(quán)已經(jīng)明顯不適應(yīng)全面深化改革的要求，需要適當(dāng)擴(kuò)大，包括適當(dāng)增加地方立法主體的數(shù)量和擴(kuò)大地方立法的權(quán)限。第二，完善立法程序，不斷推進(jìn)民主立法。近年來(lái)，國(guó)家在推動(dòng)民主立法方面做了許多工作，也取得了一定的效果，但從總體上看，民主立法的程序化、制度化、規(guī)范化還有很長(zhǎng)的路要走。比如，如何在立法過(guò)程中更好地發(fā)揮專(zhuān)家的作用？如何進(jìn)一步擴(kuò)大人民群眾參與立法的途徑？如何保證社會(huì)每一個(gè)階層都有聲音，每一種聲音都受到立法機(jī)關(guān)的重視？如何平衡行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人在立法過(guò)程中的話(huà)語(yǔ)權(quán)和影響力？如何使立法過(guò)程成為統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、平衡利益、形成合力的過(guò)程？這些問(wèn)題都需要通過(guò)不斷完善立法程序逐步加以解決。第三，構(gòu)建立法與執(zhí)法、司法、守法環(huán)節(jié)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，包括完善立法需求表達(dá)機(jī)制、立法決策機(jī)制、法律實(shí)施反饋機(jī)制等，這樣有利于保證“立、改、廢”的及時(shí)性和針對(duì)性，防止立法與執(zhí)法脫節(jié)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法與依法行政之間的良性互動(dòng)。第四，加強(qiáng)對(duì)立法行為的監(jiān)督，強(qiáng)化立法責(zé)任。監(jiān)督不力，責(zé)任缺位，是影響我國(guó)立法質(zhì)量的重要原因。我國(guó)現(xiàn)有的立法監(jiān)督制度總體上看操作性不強(qiáng)，更為突出的問(wèn)題是立法責(zé)任制度缺失。因此，要保證立法主體切實(shí)履行促進(jìn)民主立法、科學(xué)立法的職責(zé)，有效提高立法質(zhì)量，必須強(qiáng)化對(duì)立法行為的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。

4.加快推進(jìn)行政審判制度改革，強(qiáng)化司法監(jiān)督功能

第一，擴(kuò)大行政審判的受案范圍。將行政機(jī)關(guān)侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)益的行為，以及政府制定規(guī)范性文件等抽象行政行為，置于人民法院的司法監(jiān)督之下。第二，放寬對(duì)行政訴訟原告資格的限制。從原則上講，在法院能夠提供適當(dāng)救濟(jì)的前提下，只要起訴人與被訴行政行為之間存在利害關(guān)系，起訴人具有值得法律保護(hù)的利益，無(wú)論這種利益是現(xiàn)實(shí)的還是將來(lái)的，是直接的還是間接的，都應(yīng)該賦予其行政訴訟的原告資格。④第三，改革行政審判體制，保障人民法院依法獨(dú)立行使行政審判權(quán)。改革行政審判體制是完善行政審判制度的核心和關(guān)鍵。黨的十八屆四中全會(huì)提出，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民事案件;探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院辦理跨地區(qū)案件;完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)提出的這些規(guī)定為行政審判體制改革指明了方向。

5.擴(kuò)大公民的有效參與，優(yōu)化依法行政的動(dòng)力模式

擴(kuò)大公民有效參與，優(yōu)化依法行政的動(dòng)力模式，是加快推進(jìn)政府依法行政的必然選擇。為了保證公民有效參與推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的法治變革過(guò)程，需要大力加強(qiáng)公眾參與的制度建設(shè)。第一，加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)。要全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。要堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。政務(wù)公開(kāi)是公眾有效參與的必要條件。參與者對(duì)于自身利益的認(rèn)知能力、溝通和學(xué)習(xí)能力，對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段進(jìn)行選擇的能力以及組織能力，在很大程度上都取決于參與者對(duì)信息的擁有。因此，保證公眾有效參與，必須完善政務(wù)公開(kāi)制度，包括靜態(tài)意義上的政府信息公開(kāi)和動(dòng)態(tài)意義上的政府行政過(guò)程公開(kāi)。第二，加強(qiáng)公眾參與的程序制度建設(shè)。為了保障公眾參與的有效性和有序性，防止公眾參與的形式化、“符號(hào)化”“非制度化”，必須完善公眾參與的程序制度。第三，加強(qiáng)公眾參與的支持性制度建設(shè)。公眾參與的有效性不僅受到程序規(guī)則的影響，在很大程度上也依賴(lài)于資源、參與者能力和專(zhuān)業(yè)知識(shí)等因素。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，這些要素的分布并不是平等的。因此，要保證公眾的平等參與，應(yīng)當(dāng)建立健全公眾參與的支持性制度，比如完善專(zhuān)家咨詢(xún)制度，完善公眾參與的技術(shù)保障制度，完善公益代表制度。⑤

注釋

①石泰峰、張恒山：《論中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第1期。

②馬懷德：《法治政府特征及建設(shè)途徑》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第2期。

③李林：《當(dāng)代中國(guó)的依法治國(guó)與依法執(zhí)政》，《學(xué)術(shù)探索》2011年第2期。

④馬懷德：《應(yīng)當(dāng)抓緊修訂〈行政訴訟法〉》，《山東人大工作》2011年第3期。

⑤王錫鋅：《公眾參與和中國(guó)法治變革的動(dòng)力模式》，《法學(xué)家》2008年第6期。