京津冀治理大氣污染的財(cái)政金融政策協(xié)同配合

王延杰

摘 要：京津冀協(xié)同發(fā)展的根本取向是低碳綠色發(fā)展。以治理大氣污染為導(dǎo)向，以能源革命為保障條件，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，是京津冀協(xié)同發(fā)展的客觀要求。治理京津冀大氣污染，需要按照節(jié)能減排目標(biāo)，淘汰落后產(chǎn)能，改造提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率，控制和減少污染物排放。實(shí)現(xiàn)“治污帶動(dòng)發(fā)展，發(fā)展促進(jìn)治污”的京津冀協(xié)同發(fā)展，不僅需要技術(shù)支持，更需要資金支持。在多渠道資金投入保障機(jī)制方面，必須搞好財(cái)政金融政策協(xié)同配合，在注重發(fā)揮財(cái)政政策引導(dǎo)能力和支持作用的同時(shí)，更加注重發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用，發(fā)揮多層次資本市場(chǎng)融資功能，多渠道引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、實(shí)體企業(yè)、社會(huì)資金，積極投入到節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造升級(jí)中，為治理京津冀大氣污染，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展提供相應(yīng)的資金保障。

關(guān)鍵詞：京津冀;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);能源消費(fèi);財(cái)政政策;金融政策

中圖分類號(hào)：F810.451 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-3890（2015）01-0013-06

一、京津冀治理大氣污染的財(cái)政金融政策協(xié)同配合必要性

空氣具有流動(dòng)性，是人類最重要的公共物品。治理大氣污染，保障清新空氣，既是政府的一項(xiàng)重要公共治理責(zé)任，也是全社會(huì)共同參與治理的重要任務(wù);既需要發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)治理大氣污染的引導(dǎo)和支持作用，也需要發(fā)揮金融政策對(duì)治理大氣污染的資金保障作用。只有實(shí)現(xiàn)財(cái)政金融政策協(xié)同配合，才有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)大氣污染的源頭治理、過(guò)程治理和結(jié)果治理。

首先，治理大氣污染，必須發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)和支持作用。治理大氣污染是滿足社會(huì)公共需要的一項(xiàng)重要內(nèi)容，體現(xiàn)著財(cái)政根本目的和財(cái)政功能取向。財(cái)政對(duì)治理大氣污染的引導(dǎo)和支持作用，一是體現(xiàn)在稅收政策上，能夠發(fā)揮其抑制污染排放，支持清潔生產(chǎn)和消費(fèi)的作用。如通過(guò)征收環(huán)境保護(hù)稅（或污染排放稅）和完善消費(fèi)稅制度，能夠?qū)Ω吆哪?、高排放、高污染行業(yè)和領(lǐng)域，發(fā)揮稅收抑制作用;通過(guò)對(duì)節(jié)能減排的環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)品提供稅收優(yōu)惠，能夠發(fā)揮稅收對(duì)清潔生產(chǎn)和消費(fèi)的激勵(lì)作用。二是體現(xiàn)在財(cái)政支出政策上，通過(guò)增加財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)的直接投資，增加節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)支出，增加產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造的財(cái)政貼息，增加節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品消費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼，促進(jìn)節(jié)能技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造提升，促進(jìn)節(jié)能低碳產(chǎn)品消費(fèi)。三是體現(xiàn)在政府采購(gòu)政策上，通過(guò)實(shí)施政府綠色采購(gòu)，優(yōu)先購(gòu)買符合低碳環(huán)保認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)，能夠激勵(lì)節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)應(yīng)用和低碳環(huán)保產(chǎn)品消費(fèi)。

其次，治理大氣污染，必須發(fā)揮金融政策的資金保障作用。治理大氣污染，必須發(fā)揮市場(chǎng)力量的決定作用，需要全社會(huì)共同努力，協(xié)同治理。金融對(duì)治理大氣污染的資金保障作用，一是體現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)的綠色信貸政策導(dǎo)向上，通過(guò)對(duì)節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)單位，新能源開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)業(yè)，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)企業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域等提供信貸資金，能夠保障節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)、新能源開(kāi)發(fā)利用、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造升級(jí)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的資金需求，有利于促進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，全面提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次和水平，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率。二是體現(xiàn)在金融市場(chǎng)領(lǐng)域，通過(guò)建立和完善碳排放交易市場(chǎng)，開(kāi)發(fā)碳金融交易產(chǎn)品，不僅有利于實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排項(xiàng)目的市場(chǎng)融資，還能夠在市場(chǎng)領(lǐng)域真正體現(xiàn)“誰(shuí)污染環(huán)境，誰(shuí)付費(fèi)”和“誰(shuí)保護(hù)環(huán)境，誰(shuí)受益”原則，使區(qū)域和企業(yè)從節(jié)能減排行動(dòng)中直接獲得收益，有利于調(diào)動(dòng)節(jié)能減排的積極性和主動(dòng)性。

第三，治理京津冀大氣污染，必須搞好財(cái)政金融政策協(xié)同配合。京津冀作為我國(guó)大氣污染的重災(zāi)區(qū)，是我國(guó)治理大氣污染的重點(diǎn)和難點(diǎn)區(qū)域。由于該區(qū)域內(nèi)的北京市、天津市、河北省三個(gè)次區(qū)域間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，存在很大的梯次落差，因而在治理京津冀大氣污染方面，搞好財(cái)政金融政策協(xié)同配合顯得更為重要。一是從治理大氣污染一般意義上看，搞好財(cái)政金融政策協(xié)同配合，是發(fā)揮好政府與市場(chǎng)各自功能，提升對(duì)大氣污染的多主體、多層次、多維度綜合治理能力的客觀需要。二是京津冀大氣污染重，治理難度大，更需要財(cái)政金融政策的協(xié)同配合。京津冀是我國(guó)空間分布上人口最稠密的區(qū)域之一，也是繼“珠三角”、“長(zhǎng)三角”之后的全國(guó)第三大增長(zhǎng)極。治理該區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化造成的能源消耗和污染排放造成的大氣污染，更需要發(fā)揮好財(cái)政政策的財(cái)力支持作用和金融政策的資金保障作用。三是治理京津冀大氣污染，需要搞好財(cái)政金融政策的區(qū)域協(xié)同配合。京津冀區(qū)域中的北京市、天津市、河北省三個(gè)次區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不平衡，治理大氣污染的財(cái)政能力和金融力量差異很大。由于治理京津冀大氣污染中河北省相對(duì)于北京市和天津市而言，任務(wù)最重，壓力最大，財(cái)政能力最低，金融力量最弱，單純依靠其自身能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，完成國(guó)家大氣治理行動(dòng)計(jì)劃的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)還存在很大困難，只有搞好財(cái)政金融政策的區(qū)域協(xié)同配合，才能更好地發(fā)揮區(qū)域協(xié)同力量，共同治理好京津冀大氣污染。

二、京津冀大氣污染協(xié)同治理的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）京津冀大氣污染協(xié)同治理現(xiàn)狀

從京津冀大氣污染協(xié)同治理情況看，各行政區(qū)圍繞治理大氣污染，已經(jīng)明確了各方的任務(wù)目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)與具體責(zé)任，建立了聯(lián)合防治工作協(xié)作機(jī)制，開(kāi)展了治理大氣污染的具體行動(dòng)。中央為推進(jìn)京津冀大氣污染協(xié)同治理，還采取了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的激勵(lì)性財(cái)政政策。

1. 明確了京津冀大氣污染協(xié)同治理的目標(biāo)任務(wù)。早在2010年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》中，就明確將京津冀區(qū)域確定為開(kāi)展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的重點(diǎn)區(qū)域。2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步明確了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治的近期主要目標(biāo)和具體指標(biāo)，統(tǒng)一部署了京津冀及周邊地區(qū)分工負(fù)責(zé)的大氣污染防治的重點(diǎn)任務(wù)和各自承擔(dān)的具體責(zé)任，凸顯了國(guó)家對(duì)于治理京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治的重視程度。

2. 建立了區(qū)域聯(lián)合防治大氣污染協(xié)作機(jī)制。為了更好地協(xié)調(diào)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治工作，國(guó)家正式啟動(dòng)了由北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省，以及環(huán)境部、國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國(guó)氣象局、國(guó)家能源局負(fù)責(zé)同志共同參與協(xié)作聯(lián)動(dòng)的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。按照“責(zé)任共擔(dān)、信息共享、協(xié)商統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控”的工作原則，重點(diǎn)研究協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)突出環(huán)境問(wèn)題，組織實(shí)施環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施。

3. 中央采取了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的激勵(lì)性財(cái)政政策。為了鼓勵(lì)和支持京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治工作，調(diào)動(dòng)京津冀及周邊地區(qū)治理大區(qū)污染的積極性，2013年10月，中央采取了激勵(lì)性財(cái)政政策，按照“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，安排50億元專項(xiàng)資金，全部用于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理工作，重點(diǎn)向治理大氣污染任務(wù)最繁重的河北省傾斜。

4. 京津冀同步開(kāi)展了治理大氣污染的具體行動(dòng)。各地按照《細(xì)則》部署的任務(wù)，以完善大氣污染治理的地方法規(guī)，淘汰燃煤小鍋爐，有序淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)施污染企業(yè)搬遷再造，治理汽車尾氣污染和面源污染為重點(diǎn)，以“壯士斷腕”的決心，采取了治理大氣污染的積極行動(dòng)，形成了層層行政動(dòng)員，具體分解任務(wù)指標(biāo)，限定時(shí)間節(jié)點(diǎn)，重拳治理大氣污染的局面，取得了初步成效。

（二）京津冀協(xié)同治理大氣污染面臨的主要問(wèn)題及原因

從京津冀協(xié)同治理大氣污染的現(xiàn)狀看，雖然國(guó)務(wù)院發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，體現(xiàn)了對(duì)京津冀及周邊地區(qū)近期治理大氣污染行動(dòng)目標(biāo)、具體指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和具體責(zé)任的統(tǒng)一部署，體現(xiàn)了目標(biāo)明朗、任務(wù)明確、責(zé)任分工特點(diǎn)，國(guó)家還專門建立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，安排了治理大氣污染的專項(xiàng)資金，但在京津冀協(xié)同治理大氣污染的合作方面，還面臨著一些亟待解決的深層次問(wèn)題，集中表現(xiàn)為京津冀還缺乏協(xié)同治理大氣污染的長(zhǎng)效保障機(jī)制，缺乏區(qū)域內(nèi)財(cái)政金融政策的相互配合，存在著治理大氣污染的可用資源與承擔(dān)任務(wù)不匹配現(xiàn)象，制約了京津冀治理大氣污染的環(huán)境效益。

1. 治理京津冀大氣污染，缺乏長(zhǎng)效保障機(jī)制。京津冀目前還處于跨越碳排放強(qiáng)度高峰的初級(jí)階段，距離跨越人均碳排放高峰和碳排放總量高峰還存在很大差距，還面臨轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)、提高能源利用效率，控制工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展中的人均碳排放和碳排放總量上升的艱巨任務(wù)，寄希望在短期內(nèi)很快跨越人均碳排放高峰和碳排放總量高峰，取得“一蹴而就”的成效是不現(xiàn)實(shí)的。治理京津冀大氣污染，既是攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是持久戰(zhàn)，既要靠行政手段，也要靠法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。當(dāng)前京津冀在治理大氣污染中，雖然在淘汰落后產(chǎn)能和強(qiáng)制污染企業(yè)搬遷改造等方面，利用行政手段能夠取得一些成效，但從長(zhǎng)期看，還需要利用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段，為治理京津冀大氣污染提供長(zhǎng)效保障。

造成京津冀治理大氣污染的法律手段和經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用不充分的原因，主要在于我國(guó)財(cái)稅金融制度還不能適應(yīng)低碳綠色發(fā)展需要。一方面，我國(guó)還沒(méi)有按照“稅制綠化”和“財(cái)政綠化”要求，完善稅收制度和財(cái)政制度，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行稅收和財(cái)政在促進(jìn)節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造提升方面，缺乏科學(xué)的制度安排，不利于發(fā)揮治理大氣污染的財(cái)稅制度功能。另一方面，我國(guó)在信貸考核體系中，還沒(méi)有把綠色信貸真正嵌入信貸制度內(nèi)容中，還沒(méi)有形成導(dǎo)向清晰，內(nèi)容完整的綠色信貸體系，減弱了治理大氣污染的金融制度功能。

2. 京津冀治理大氣污染，缺乏財(cái)政政策的相互配合。突出的表現(xiàn)是財(cái)政金融杠桿利用不充分。就財(cái)政政策而言，一是由于矯正利益分配和選擇行為的污染排放稅，激勵(lì)節(jié)能減排的稅收優(yōu)惠，均缺乏系統(tǒng)性的稅收制度安排，影響了稅收的行為矯正功能，不利于從利益機(jī)制上調(diào)動(dòng)企業(yè)治理能源消費(fèi)和污染排放的積極性。二是各級(jí)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造和治理污染排放投入的專項(xiàng)資金規(guī)模有限，特別是財(cái)政相對(duì)緊張的河北省轄區(qū)內(nèi)的基層政府在促進(jìn)“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”方面的財(cái)政資金處于“捉襟見(jiàn)肘”狀態(tài)，影響了地方財(cái)政對(duì)治理大氣污染的投入力度。三是受制于政府財(cái)力緊張等因素的影響，政府低碳采購(gòu)、綠色采購(gòu)尚未轉(zhuǎn)化為普遍行動(dòng)，影響了政府采購(gòu)引領(lǐng)低碳發(fā)展的作用。四是在治理大氣污染的財(cái)政支持能力方面，京津冀公共財(cái)政能力差距懸殊。如河北省的人均公共財(cái)力水平僅為北京市人均公共財(cái)力水平的18%，僅為天津市人均公共財(cái)力水平的22%，即便是考慮到中央對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付因素，河北省人均公共財(cái)力水平也僅為北京市的29.8%，天津市的38.3%①。在這種情況下，僅靠各地“單打一”式的財(cái)政支持方式，無(wú)法取得協(xié)同治理的最優(yōu)效果。

京津冀所以形成了治理大氣污染的財(cái)政能力差距懸殊而又缺乏相互配合的局面，關(guān)鍵在于行政體制的“利益樊籬”阻礙了共同合作與相互幫助。即便是在河北省人均公共財(cái)力水平與京津差距如此懸殊的條件下，在產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域遷移過(guò)程中，處于總部經(jīng)濟(jì)所在地的區(qū)域?qū)Ψ种C(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)地爭(zhēng)奪企業(yè)所得稅的現(xiàn)象仍然非常激烈，把本來(lái)應(yīng)由分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)地獲得的企業(yè)所得稅納入了總部經(jīng)濟(jì)所在地。不僅在稅收法律制度上違背了地域管轄權(quán)優(yōu)先征稅要求，不符合國(guó)際通行的準(zhǔn)則和規(guī)范，也不利于跨行政區(qū)之間的項(xiàng)目合作與發(fā)展。

3. 京津冀治理大氣污染，缺乏金融政策的相互配合。從金融政策來(lái)看，一是在財(cái)稅矯正與金融跟進(jìn)式的治理大氣污染方面，由于京津冀的財(cái)稅矯正作用不到位，影響了商業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造企業(yè)提供金融支持的積極性，以追求利潤(rùn)為目標(biāo)的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款，對(duì)節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造缺乏有效支持的內(nèi)在動(dòng)力，未能及時(shí)跟進(jìn)到治理大氣污染行動(dòng)中。二是有利于控制污染排放的碳金融交易市場(chǎng)剛剛啟動(dòng)，涉及碳指標(biāo)配置、碳交易價(jià)格等方面的制度還不完善，尚未發(fā)揮出金融市場(chǎng)對(duì)節(jié)能減排和治理大氣污染的促進(jìn)作用。三是在治理大氣污染的金融力量方面，京津冀金融資源配置嚴(yán)重不平衡。如河北省人均獲得金融貸款僅為北京市人均獲得金融貸款的14.4%，僅為天津市人均獲得金融貸款的23.07%②。如果不改變這種局面，京津冀調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的節(jié)能減排和治理污染效果非常有限。

京津冀金融資源配置嚴(yán)重不平衡，突出表現(xiàn)在人均金融貸款差距、外匯資金利用差距、人均利用FDI差距等諸多方面。其中，造成人均金融機(jī)構(gòu)貸款差距的根本原因在于區(qū)域間信貸指標(biāo)分配不合理。造成外匯資金利用差距的原因在于區(qū)域間外貿(mào)進(jìn)出口差異及其可獲得外匯資金利用機(jī)會(huì)不平等。造成利用FDI差距往往與區(qū)域間相互爭(zhēng)奪和攔截FDI項(xiàng)目有著直接關(guān)系。

4. 京津冀治理大氣污染，缺乏財(cái)政金融政策的區(qū)域配合。由于受制于行政體制羈絆，京津冀尚未建立區(qū)域間財(cái)政金融政策的橫向協(xié)同配合機(jī)制。在京津冀人均公共財(cái)力資源差距懸殊的條件下，雖然國(guó)家設(shè)立了大氣污染治理專項(xiàng)資金，中央財(cái)政也采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式安排了縱向補(bǔ)助資金，但這種帶有“藥引子”式的獎(jiǎng)勵(lì)資金，不僅支持力度非常有限，也因財(cái)政困難地方實(shí)在拿不出足夠資金治理大氣污染，降低了其“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的財(cái)政引導(dǎo)功能。在京津冀人均貸款水平差距懸殊的前提下，由于缺乏區(qū)域間橫向的金融政策協(xié)同配合，一方面導(dǎo)致人均貸款水平較低的地方因信貸資金支持力度弱，無(wú)法滿足其產(chǎn)業(yè)改造和治理大氣污染的資金需要。另一方面，碳金融交易制度不完善，碳排放指標(biāo)的區(qū)域配置不合理，碳排放市場(chǎng)交易容量小，不利于發(fā)揮京津冀治理大氣污染的市場(chǎng)化的金融合作，影響了節(jié)能減排和治理污染成效顯著的區(qū)域和企業(yè)通過(guò)出售碳排放權(quán)獲得市場(chǎng)融資的機(jī)會(huì)，進(jìn)而制約了治理大氣污染所獲得的資金支持。

5. 京津冀治理大氣污染，未能按照區(qū)域環(huán)境效益最大化要求配置資源。京津冀之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次存在明顯的“梯度落差”，導(dǎo)致同等的財(cái)政金融資源，投入不同區(qū)域產(chǎn)生的環(huán)境治理的效益差異很大。其中，落后區(qū)域治理大氣污染的替代渠道多、政策實(shí)施空間大，以治理項(xiàng)目帶動(dòng)的財(cái)政金融資源越是投入到落后區(qū)域，其環(huán)境治理效果越顯著。正是由于京津冀在治理大氣污染未統(tǒng)籌考慮資源投入上的整體環(huán)境效益，而是采取各自把持資源和“各掃門前雪”的做法，這種源于體制障礙、制度缺陷所造成的京津冀治理大氣污染缺乏長(zhǎng)效保障機(jī)制，缺乏財(cái)政金融政策相互配合與區(qū)域配合現(xiàn)象，導(dǎo)致了京津冀治理大氣污染的財(cái)政金融資源的區(qū)域錯(cuò)配，降低了京津冀治理大氣污染的環(huán)境效益。

三、治理京津冀大氣污染的財(cái)政金融政策協(xié)同配合的對(duì)策

協(xié)同治理京津冀大氣污染，既是攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是持久戰(zhàn)。既要明確考核目標(biāo)和任務(wù)分工，又要注重協(xié)同合作，必須在協(xié)同治理大氣污染過(guò)程中，牢固樹(shù)立區(qū)域環(huán)境效益至上的理念，創(chuàng)新體制機(jī)制，最大限度地克服各種阻礙協(xié)同合作的制度障礙和行政體制障礙，必須針對(duì)京津冀治理大氣污染的任務(wù)和三地客觀存在的財(cái)政金融資源差距，密切財(cái)政金融政策協(xié)同配合，在注重發(fā)揮財(cái)政政策引導(dǎo)力和財(cái)政投資吸引作用的同時(shí)，要更加注重發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用，發(fā)揮多層次資本市場(chǎng)融資功能，多渠道引導(dǎo)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、實(shí)體企業(yè)、社會(huì)資金積極投入節(jié)能減排行動(dòng)中，為治理大氣污染提供相應(yīng)的資金保障。

（一）近期應(yīng)采取的具體措施

1. 完善跨區(qū)投資稅收征管體制。對(duì)于總部經(jīng)濟(jì)所在地與分支機(jī)構(gòu)所在地之間、存在于區(qū)域內(nèi)的“飛地經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，應(yīng)按照地域管轄權(quán)優(yōu)先征稅，居民管轄權(quán)補(bǔ)征稅款的要求，制定國(guó)內(nèi)跨區(qū)域的統(tǒng)一、規(guī)范的企業(yè)所得稅核算標(biāo)準(zhǔn)和分享辦法，克服各地為爭(zhēng)取分支機(jī)構(gòu)項(xiàng)目落地而亂施稅收優(yōu)惠和任意讓渡稅款行為。同時(shí)，還應(yīng)統(tǒng)一稅收征管的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以解決京津冀在稅收征管過(guò)程中存在的三地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)差異和由此造成的納稅人為減輕納稅義務(wù)而產(chǎn)生的跨區(qū)域報(bào)稅問(wèn)題。

2. 加大中央對(duì)環(huán)首都地區(qū)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。治理京津冀大氣污染是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容，是重大國(guó)家戰(zhàn)略，中央財(cái)政應(yīng)承擔(dān)更多事權(quán)和支出責(zé)任。在涉及減少污染排放的能源節(jié)約和能源替代項(xiàng)目，淘汰落后產(chǎn)能，產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)消費(fèi)節(jié)能和消費(fèi)減排等綜合治理京津冀大氣污染內(nèi)容方面，加大中央京津冀環(huán)境保護(hù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金支持力度，是落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略，促進(jìn)環(huán)首都地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的客觀需要。

3. 在京津冀協(xié)同治理污染的發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)通過(guò)金融管理特別是信貸管理體制創(chuàng)新，增加綠色信貸權(quán)重考核體系等舉措，對(duì)承擔(dān)治理大氣污染任務(wù)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力大的相關(guān)區(qū)域，增加其鼓勵(lì)節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的綠色信貸指標(biāo)，提高其金融機(jī)構(gòu)存貸比水平，使京津冀資金保障與京津冀承擔(dān)的治理大氣污染的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造任務(wù)相一致。通過(guò)增加和調(diào)劑京津冀區(qū)域的信貸指標(biāo)，支持其傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造升級(jí)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4. 協(xié)調(diào)京津冀利用外商直接投資的空間布局關(guān)系。按照京津冀產(chǎn)業(yè)一體化協(xié)同發(fā)展要求，借助區(qū)域合作協(xié)調(diào)平臺(tái)，協(xié)調(diào)京津冀利用外商直接投資的空間布局，有利于促進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)的吐故納新，在淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí)，引進(jìn)和布局新的發(fā)展項(xiàng)目，進(jìn)而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排。在布局外商直接投資項(xiàng)目方面，不僅要杜絕各行政轄區(qū)采用非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)手段，爭(zhēng)奪和攔截外商直接投資現(xiàn)象，還要通過(guò)京津冀協(xié)商合作，把外商直接投資項(xiàng)目重點(diǎn)布局在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)重、節(jié)能減排壓力大的區(qū)域。

（二）中長(zhǎng)期應(yīng)采取的措施

1. 完善制度保障條件，提供長(zhǎng)效保障機(jī)制。體現(xiàn)在財(cái)稅制度保障方面，一是需要按照綠化稅制，完善稅收體系要求，及時(shí)征收包括碳排放稅在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)稅，通過(guò)完善消費(fèi)稅制度，把“兩高一資”產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征稅范圍，發(fā)揮其抑制能源消費(fèi)和污染排放，保護(hù)生態(tài)環(huán)境功能。二是實(shí)施汲水財(cái)政政策，加大對(duì)節(jié)能減排導(dǎo)向型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和清潔能源利用的財(cái)政投資、財(cái)政補(bǔ)貼支持力度，在鼓勵(lì)和支持產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率，減少污染排放的同時(shí)，吸引商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、實(shí)體企業(yè)、社會(huì)資金積極投入節(jié)能減排行動(dòng)中，發(fā)揮財(cái)政資金的“四兩撥千斤”作用。三是完善政府綠色采購(gòu)制度，嚴(yán)格政府采購(gòu)的“綠色”標(biāo)準(zhǔn)，完善政府節(jié)能減排的制度保障體系，通過(guò)制度化的政府綠色采購(gòu)，發(fā)揮政府節(jié)能減排的示范作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)提供節(jié)能減排產(chǎn)品和社會(huì)提供節(jié)能減排服務(wù)。

體現(xiàn)在金融制度保障方面，一是需要完善綠色信貸體系，把低碳環(huán)保的綠色指標(biāo)，植入信貸考核體系中，增加對(duì)節(jié)能減排企業(yè)的信貸支持，促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排。二是實(shí)施窗口指導(dǎo)，針對(duì)“兩高”行業(yè)實(shí)施更為嚴(yán)厲的貸款標(biāo)準(zhǔn)，積極利用金融杠桿保護(hù)環(huán)境。三是建立和完善碳排放權(quán)交易制度，積極發(fā)展碳金融市場(chǎng)，借助碳排放權(quán)交易市場(chǎng)體系建設(shè)，合理分配各區(qū)域的碳排放指標(biāo)，使節(jié)能減排企業(yè)通過(guò)出售碳排放權(quán)獲得收益，使高耗能和高排放企業(yè)承擔(dān)付出更多的碳交易成本，從而發(fā)揮碳金融市場(chǎng)的鼓勵(lì)碳減排、抑制碳排放功能。

2. 優(yōu)化財(cái)政金融工具組合，提高政策組合效能。按照政府發(fā)揮支持和引導(dǎo)作用與市場(chǎng)發(fā)揮決定作用相結(jié)合的原則，發(fā)揮好財(cái)政引導(dǎo)與金融支撐的組合效應(yīng)，要在注重發(fā)揮財(cái)政政策引導(dǎo)力和財(cái)政投資吸引作用的同時(shí)，更加注重發(fā)揮多層次資本市場(chǎng)融資功能，多渠道引導(dǎo)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、實(shí)體企業(yè)、社會(huì)資金積極投入節(jié)能減排行動(dòng)中，為治理大氣污染提供相應(yīng)的資金保障。

一是要注重財(cái)政金融政策工具導(dǎo)向上的“雙綠化”組合。以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠化為目標(biāo)，既要發(fā)揮財(cái)稅政策工具支持和引導(dǎo)節(jié)能減排行為的“綠化”作用，又要發(fā)揮金融政策工具保障產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展、綠色發(fā)展的資金需要，發(fā)揮財(cái)政政策與金融政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的矯正功能，實(shí)現(xiàn)財(cái)政金融政策工具的“雙綠化”組合。

二是要注重搞好財(cái)政與金融工具的空間結(jié)構(gòu)性組合。同時(shí)啟用財(cái)政政策工具與金融政策工具，實(shí)現(xiàn)二者并駕齊驅(qū)的政策工具組合方式。重點(diǎn)是搞好包括碳排放稅、資源稅、消費(fèi)稅、節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠等在內(nèi)的稅收制度，建立區(qū)域性能源消耗指標(biāo)、碳排放指標(biāo)分配制度，推進(jìn)節(jié)能量交易市場(chǎng)和碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，拓展市場(chǎng)化的金融產(chǎn)品，搞好財(cái)政工具與金融工具的有效組合。

三是要注重搞好財(cái)政與金融政策工具的時(shí)間序列組合。即財(cái)政政策工具引導(dǎo)金融政策工具及時(shí)跟進(jìn)，防止財(cái)政政策工具與金融政策工具相脫節(jié)的政策工具組合方式。重點(diǎn)是搞好綠色稅制、政府綠色采購(gòu)、財(cái)政補(bǔ)貼在內(nèi)的財(cái)政政策工具為先導(dǎo)，吸引商業(yè)金融機(jī)構(gòu)信貸資金及時(shí)跟進(jìn)的金融政策工具間的有效組合。

3. 按照環(huán)境效益最大化要求，調(diào)整區(qū)域間財(cái)政金融關(guān)系。治理京津冀大氣污染，必須以實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境效益最大化為目標(biāo)，優(yōu)化京津冀資源配置，把有限資源重點(diǎn)用于最能取得京津冀區(qū)域環(huán)境效益最大化的地區(qū)和行業(yè)，進(jìn)而提高既定資源的節(jié)能減排效果。在統(tǒng)籌京津冀地區(qū)大氣污染治理中的資源空間配置方面，由于河北省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)薄弱，把綠色優(yōu)質(zhì)資源投向河北省，能夠取得京津冀區(qū)域環(huán)境效益最大化，為此，應(yīng)優(yōu)先在河北布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等低碳產(chǎn)業(yè)，為河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支撐，增加產(chǎn)業(yè)的綠色“增量”，更好地提高京津冀大氣污染治理效果。

一是要按照構(gòu)建財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制建設(shè)要求，針對(duì)京津冀大氣污染防治工作中存在的財(cái)政資源與治理大氣污染任務(wù)不匹配現(xiàn)象，中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)治理大氣污染的轉(zhuǎn)移支付資金的支持力度，重點(diǎn)向治理大氣污染任務(wù)重、人均公共財(cái)力水平低的區(qū)域傾斜，使公共財(cái)力水平低的區(qū)域能夠承擔(dān)起財(cái)政支持和引導(dǎo)節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造、治理大氣污染的主要任務(wù)。

二是要按照金融資源與治理大氣污染相匹配的要求，針對(duì)京津冀金融資源與治理大氣污染任務(wù)不匹配現(xiàn)象，建議國(guó)家對(duì)治理大氣污染任務(wù)重的區(qū)域，增加信貸指標(biāo)，通過(guò)完善綠色信貸體系，把低碳環(huán)保的綠色指標(biāo)，植入信貸考核體系中，增加對(duì)節(jié)能減排企業(yè)的信貸支持，對(duì)“兩高”行業(yè)實(shí)施更為嚴(yán)厲的貸款標(biāo)準(zhǔn)，積極利用金融杠桿保護(hù)環(huán)境。

注釋：

①根據(jù)北京市、天津市、河北省2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃統(tǒng)計(jì)公報(bào)披露數(shù)據(jù)整理計(jì)算所得。

②根據(jù)北京市、天津市、河北省2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃統(tǒng)計(jì)公報(bào)披露數(shù)據(jù)整理計(jì)算所得。

參考文獻(xiàn)：

[1]辜勝阻，鄭超，方浪.城鎮(zhèn)化與工業(yè)化高速發(fā)展條件下的大氣污染治理[J].理論學(xué)刊，2014，（6）：42-45.

[2]闞景陽(yáng).京津冀治霾視閾下的河北產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整研究[J].唐山學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（4）：39-41，45.

[3]趙弘.北京大城市病治理與京津冀協(xié)同發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2014，（3）：5-9.

責(zé)任編輯：高鐘庭

Beijing-Tianjin-Hebei's Air Pollution Control in Fiscal and Monetary Policy Coordination

Wang Yanjie

（Ecnomics Academy， ?Hebei university， Baoding 071002， China）

Abstract： The basic orientation of the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei is the green low carbon development. To control air pollution oriented， with energy revolution as the security conditions， promote the comprehensive， coordinated， the sustainable development of the economic society， is the objective requirements of collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei. Management of Beijing-Tianjin-Hebei air pollution， according to the target of energy saving and emission reduction， the elimination of backward production capacity， upgrading the industrial structure， adjust and optimize the energy structure， improving energy utilization efficiency， control and reduce emissions of pollutants. The realization of "water drive development， promote the development of Beijing Tianjin and and Hebei pollution" cooperative development， need not only the technical support， need more money. In multi-channel funding guarantee mechanism， must improve the fiscal and monetary policy coordination， to play at the same time fiscal policy to guide and support role in attention， pay more attention to the market play a decisive role， play the financing function of multi-level capital market， multi-channel guide financial institutions， business entities， social capital， and actively into the upgrading of energy-saving emission reduction and the industrial structure transformation， for the management of Beijing-Tianjin-Hebei atmospheric pollution， realize the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei provide fund guarantee.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei; Industrial structure; Energy consumption; Fiscal policy; Financial policy